II GSK 198/07

I SA/Łd 837/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Bogdan Lubiński /sprawozdawca/
Ewa Alberciak
Piotr Kiss /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
II GSK 198/07 - Wyrok NSA z 2007-10-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 30 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Piotr Kiss, Sędziowie Sędzia NSA: Bogdan Lubiński (spr.), Asesor WSA: Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi [...] Federacji Sportu w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji z budżetu województwa oraz odsetek od tej kwoty oddala skargę.
Uzasadnienie
W sprawie Sąd ustalił, że decyzją z dnia [...] Nr [...] Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r Nr 98, poz. 1071 ze zm ),art. 93a ust 1oraz art. 93 ust 1 pkt 1 ust 5 i 6 w związku z art. 129a ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych ( Dz. U. z 2003 r. Nr 15,poz.148 ze zm) ustalił [...] Federacji Sportu w Ł. kwotę 4775,80 zł, wraz z odsetkami w wysokości 5137,70 złotych podlegającą zwrotowi z uwagi na niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu Województwa [...] na realizację zadań określonych w umowie nr [...] z dnia [...], zawartej pomiędzy Województwem [...] a Wojewódzką Radą Związków Sportowych i Stowarzyszeń Kultury Fizycznej w Ł. ( obecnie [...] Federacją Sportu ) .
Na mocy powyższej umowy z dnia [...] roku przyznano skarżącemu dotacje w wysokości 1550000,00 zł , którą zwiększono aneksami do umowy do kwoty 1698.500,00 zł na dofinansowanie organizacji przygotowań i uczestnictwa w imprezach sportowych w poszczególnych dyscyplinach sportowych, szkolenie wojewódzkiej kadry młodzika, szkolenie w Wojewódzkich Ośrodkach Sportu i koszty obsługi zadania określone w oparciu o wniosek o dotację. Obsługa administracyjno- księgowa zadania zgodnie z wnioskiem z dnia 4 stycznia 2000 roku obejmowała : wynagrodzenie obsługi wraz z pochodnymi , czynsz za lokal, telefon, prasę, materiały biurowe i do obsługi komputera i kserokopiarki, transport i delegacje , środki czystości i wyposażenie biura. Organ I instancji stwierdził ,że nie zawierała natomiast naliczeń na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych. Naliczenie to widnieje natomiast w rozliczeniu kosztów obsługi zadania pod pozycją 113 w wysokości 4.775,80 złotych. W ocenie organu I instancji naliczenie odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych nie stanowi kosztów obsługi zadania i w związku z tym nie może być uznane jako rozliczenie otrzymanej dotacji. Kwota ta zatem w ocenie organu administracji podlega zwrotowi na konto budżetu Województwa [...] jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, tym bardziej, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 4 marca 1994 roku o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych ( obowiązującej w czasie realizacji umowy w przedmiocie dotacji ) Federacja nie miała obowiązku tworzenia tego funduszu.
Od powyższej decyzji [...] Federacja Sportu złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji. W uzasadnieniu strona podniosła ,że dokonany odpis w kwocie 4775,80 złotych stanowi koszt obsługi zadania, a tym samym powinien być uznany za rozliczenie otrzymanej dotacji. Strona wyjaśniła, że w rzeczywistości w spornym okresie fundusz socjalny nie istniał a, jedynie błędnie określono pulę środków finansowych przeznaczonych na świadczenia urlopowe, jako ten właśnie fundusz. Kwotę tę w istocie wypłacono na rzecz pracowników obsługujących zadanie w ramach świadczenia urlopowego . Świadczenia urlopowe zaś w ocenie Federacji stanowi koszt obsługi zadania ponieważ wypłacane jest obligatoryjnie przez pracodawcę, podobnie jak wynagrodzenie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 93a ust 1oraz art. 93 ust 1 , 5 i 6 w związku z art. 129a ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych ( Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz.148 ze zm.) oraz art. 1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 roku , Nr 79 , poz. 856) roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena sposobu rozliczania dotacji powinna nastąpić w oparciu o postanowienia umowy z dnia [...]. Organ odwoławczy stwierdził ,że w umowie tej określono wyraźnie cel przeznaczenia dotacji, mianowicie w części spornej stanowił on koszt obsługi zadania ustalony zgodnie z wnioskiem o dotację . Wniosek zaś z dnia 4 stycznia 2000 roku wskazywał ,że koszty obsługi zadania to wynagrodzenie , czynsz, telefon , prasa , materiały biurowe i do obsługi komputera i kserokopiarki , przy czym w części dotyczącej obsługi administracyjno – księgowej zadania, wynagrodzenie określono jako wynagrodzenie obsługi wraz z pochodnymi. W ocenie organu odwoławczego, świadczenie urlopowe wypłacane pracownikom obsługi nie można traktować jako pochodną wynagrodzenia za pracę , bowiem jest to świadczenie socjalne regulowane ustawą z dnia 4 marca 1994 roku o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych , kwestie natomiast wynagrodzenia i jego składników określa ustawa z dnia 26 czerwca 1974 roku kodeks pracy .
Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie będzie miał zastosowanie § 8 umowy, w którym przewidziano ,że w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy przekazane kwoty dotacji podlegają zwrotowi w części proporcjonalnej do stopnia niewykonania umowy . Zwrot dotacji po upływie terminu określonego w umowie będzie podstawą prawną dla dotującego do naliczania odsetek zgodnie art. 481 §1,2 kodeksu cywilnego .
W ocenie organu odwoławczego , organ I instancji prawidłowo ustalił [...] Federacji Sportu w Ł. kwotę 4775,80 zł, podlegającą zwrotowi z uwagi na niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu Województwa [...] na realizację zadań określonych w umowie nr [...] z dnia [...], oraz zasadnie naliczył odsetki w wysokości 5137,70 złotych od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem .
Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła [...] Federacja Sportu .
Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną interpretację zapisów umowy z dnia [...] roku w części dotyczącej kosztów planowanego zadania poprzez błędną interpretację zapisu " wynagrodzenie obsługi wraz z pochodnymi " i bezpodstawne uznanie ,że zapis ten jest terminem wyłącznie z zakresu prawa pracy, a w związku z tym zapłacone przez skarżącego świadczenie urlopowe nie jest wydatkiem uprawnionym i podlega zwrotowi oraz naruszenie przepisów prawa materialnego , poprzez błędną interpretację przepisu art. 3 ust 4 ustawy z dnia 4 marca 1994 roku o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, w brzmieniu obowiązującym w okresie realizacji umowy, a tym samym błędne przyjęcie, iż skarżący nie był zobowiązany do wypłaty tego dodatku, jeśli zatrudniał pracowników przy obsłudze zadania .
W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że umowa z dnia [...] roku nie określa, że obsługa zadania ma być prowadzona wyłącznie na podstawie umowy o pracę, zatem i pojęcia " wynagrodzenie za obsługę" nie można traktować jako wynagrodzenie określone wyłącznie w przepisach prawa pracy. W ocenie skarżącego wynagrodzenie obsługi to niezbędne, obowiązkowe koszty poniesione w różnej formie przez skarżącego dla zapewnienia prawidłowej obsługi zadania. Do kosztów tych skarżący zaliczył także świadczenia urlopowe, do wypłaty których był zobowiązany na podstawie przepisów ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych .
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności.
W rozpoznawanej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jedną z podstawowych zasad wykonywania budżetu państwa, obowiązującą pod rządami ustawy o finansach publicznych, która zawierała podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, jest obowiązek wydania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, tj. na cel, na który została otrzymana .Dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych . Przekazanie to może nastąpić - tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej spawie - na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że w takim przypadku przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 roku, Sygn. akt FPS 6 / 02, publ. ONSA 2003/1 ,poz.8 ) Środki przyznane w ramach dotacji mają zatem "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają na to przepisy szczególne, a co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca .
Systematykę wydatków budżetowych, w tym dotacji, określają przepisy art. 69 ustawy o finansach publicznych, która na mocy art. 111 ust. 3 tej ustawy obowiązuje także wydatki jednostek samorządu terytorialnego . Dotacje dla podmiotów nie zaliczanych do sektora finansów publicznych można podzielić na :
- dotacje podmiotowe,
- dotacje przedmiotowe,
-dotacje celowe , w tym na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji
inwestycji.
Dotacje celowe mogą być przeznaczone bądź na sfinansowanie konkretnego zadania bądź też na finansowanie lub dofinansowania kosztów inwestycji.
Zgodnie z treścią art. 71 ustawy o finansach publicznych jednostki niezaliczane do sektora finansów publicznych, w tym fundacje i stowarzyszenia mogą otrzymywać dotacje celowe na realizację zadań celowych, na podstawie umów zawartych z dysponentem części budżetowej .Umowa taka winna określać szczegółowy opis zadania i termin jego wykonania, dotację celową należną jednostce wykonującej zadanie i tryb płatności, tryb kontroli wykonania zadania, sposób rozliczenia udzielonej dotacji celowej i zasady zwrotu niewykorzystanej części dotacji. Konsekwencją wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a zatem niezgodnie z postanowieniami umowy skutkuje nie tylko koniecznością zwrotu dotacji wraz z odsetkami do budżetu, ale również niemożnością ubiegania się o przyznanie dotacji przez kolejne 3 lata ( art. 93 ust .1 i 7 ustawy o finansach publicznych ). Identyczne zasady, z mocy art. 118 ust. 2 pkt l i 129 a ustawy, mają zastosowanie do dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego .
Wobec powyższego należy stwierdzić , iż dla oceny, czy dana dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, istotne znaczenie ma treść umowy, zawartej pomiędzy dysponentem a jednostką otrzymującą dotację , w której powinno się w sposób szczegółowy określić zadania i termin ich wykonania . W § l pkt .1 umowy określono w sposób jednoznaczny, że dotujący zobowiązuje się do udzielenia dotacji na określone cele zgodnie z wnioskiem dotowanego. Wniosek z dnia 4 stycznia 2000 roku, stanowiący podstawę udzielonej dotacji dotyczył kosztów obsługi zadania , enumeratywnie wskazując na zakres zadania oraz koszty jego obsługi, nie przewidywał naliczania i wypłacenia z otrzymanej dotacji środków na fundusz socjalny , jak to ujęto w wykazie obsługi zadania ( k .61, poz . 113). Treść wniosku była jednoznaczna, w pkt. l wniosku obejmującym zakres rzeczowy zadania, jednostka zadeklarowała, iż koszty obsługi zadania obejmują: wynagrodzenie , czynsz, telefon, prasę , materiały biurowe i do obsługi komputera i kserokopiarki. Z kolei w części określonej jako "zadania" napisano , iż obsługa administracyjno - księgowa między innymi obejmuje wynagrodzenie obsługi wraz z pochodnymi. Stanowiska takiego nie mogła zmienić argumentacja zawarta w odwołaniu, iż kwota 4 775,80 zł. będąca przedmiotem sporu , wypłacona pracownikom, w istocie nie dotyczyła świadczeń socjalnych lecz urlopowych. Wskazać bowiem należy, iż obowiązek tworzenia funduszu obejmującego świadczenie urlopowe wynika z art. 3 ustawy z dnia 4 marca 1994 roku o zakładowym funduszu socjalnym ( Dz .U z 1996 r , Nr 70 , poz 335 ze zm.) Z kolei wniosek i umowa będąca przedmiotem wypłacenia dotacji nie przewidywała naliczeń na zakładowy fundusz socjalny .W związku z powyższym nie mógł zostać uznany zarzut skargi dotyczący mylnej interpretacji umowy .
Przypomnieć jednocześnie wypada , że stosownie do treści art. l § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz . U .Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . W związku z powyższym względy słusznościowe czy też uzasadnionego interesu strony nie mogą mieć żadnego znaczenia przy rozpatrywaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym twierdzenia zawarte w skardze, iż bez wypłaty świadczeń urlopowych nie byłoby możliwe prawidłowe zrealizowanie zadania, nie mogło odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą celu .
Rozpoznając niniejszą sprawę dodać trzeba , że decyzje o zwrocie dotacji celowych mają charakter deklaratoryjny i nie tworzą nowego stosunku prawnego, ale potwierdzają istnienie dotychczasowego stosunku prawnego — art. 93a ust. l ustawy o finansach publicznych .
Reasumując , Sąd badając prawidłowość ustaleń organów administracji w zakresie wydatkowania przez Federację dotacji , nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji . Sąd stwierdził natomiast, że organy administracji obu instancji błędnie zastosowały przepisy kodeksu cywilnego do obliczenia wysokości odsetek od kwoty dotacji . Zgodnie bowiem z art. 93 ust.1 oraz art. 93a ust 3 ustawy o finansach publicznych wysokość odsetek od dotacji podlegającej zwrotowi ustala się tak jak w przypadku zaległości podatkowych . Powyższe naruszenie prawa nie miało natomiast wpływu na wynik sprawy, bowiem w okresie objętym decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] roku ( tj. od 15 grudnia 2000 roku do dnia [...] roku) stopa procentowa odsetek była wyższa od stawki odsetek ustawowych przewidzianych przez kodeks cywilny.
Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.