Pełny tekst orzeczenia II GSK 1972/14

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2347/13 w sprawie ze skargi T. C. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. C. na rzecz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 2347/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę T. C. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej zwanej: Główną Komisją Orzekającą) z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]), którym organ ten utrzymał w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] (dalej zwanej: Regionalną Komisją Orzekającą) z dnia [...] listopada 2012 r. o uznaniu T. C. (Wójta Gminy [...]) za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz o wymierzeniu obwinionemu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł i zobowiązaniu do zwrotu kwoty 291,71 zł tytułem kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te ustaliły, że postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych właściwy dla Regionalnej Komisji Orzekającej w [...] wszczął postępowanie wyjaśniające wobec T. C., a następnie skierował do Regionalnej Komisji Orzekającej wniosek o ukaranie obwinionego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegające na udzieleniu P. S.A. zamówienia publicznego na dowóz uczniów z terenu Gminy [...] do szkół w roku szkolnym 2009/2010, o wartości zamówienia 194 451,40 zł netto, bez zastosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Formułując takie zarzuty, Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych oparł się m.in. na dokumentach uzyskanych od Urzędu Kontroli Skarbowej w [...], a dotyczących kontroli w Gminie [...] (której podstawę prawną i legalność kwestionował obwiniony). Z dokumentów tych wynikało, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. została zawarta umowa nr [...] pomiędzy Gminą [...] (reprezentowaną przez wójta - T. C.) a P. Zawarcie wspomnianej umowy nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 28 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.; zw. dalej: "P.z.p."). Z ustaleń zawartych w dokumentach z kontroli wynikało, że Gmina [...] w roku szkolnym 2009/2010, realizując dowóz uczniów do i ze szkół na terenie Gminy, wydatkowała na rzecz P. kwotę 194 451,40 zł netto. Regionalna Komisja Orzekająca i Główna Komisja Orzekająca, wydając wskazane na wstępie orzeczenia, uznały, że wskutek zawarcia umowy nr [...] doszło do udzielenia zamówienia publicznego. W takim przypadku Gmina zobowiązana była do zastosowania procedur wynikających z ustawy Prawo zamówień publicznych (zwana dalej Pzp), gdyż wartość zamówienia znacznie przekraczała kwotę 14 000 euro wskazaną w art. 4 pkt 8 tej ustawy. Wskutek niezastosowania przepisów o zamówieniach publicznych doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, co wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 168). Odpowiedzialnym za powyższe naruszenie był Wójt Gminy [...] T. C., zawierający umowę, na mocy której Gmina udzieliła zamówienia publicznego. Działanie to było zawinione, bowiem obwiniony - jako kierownik sektora finansów publicznych - powinien znać i stosować przy udzielaniu zamówień przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. W konsekwencji - na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie finansów publicznych - wymierzono obwinionemu karę pieniężną w wysokości 3000 zł.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia nie doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że dokumenty w postaci umowy nr [...] oraz faktur świadczące o wykonaniu tej umowy zostały uzyskane przez Urząd Kontroli Skarbowej u kontrahenta Gminy, tj. P., bowiem Gmina nie udostępniła kontrolującym dokumentacji związanej z zakresem kontroli. W ocenie Sądu, nie ma podstaw do uznania, że dokumenty te uzyskano w sposób naruszający prawo.

Za nieuzasadnione uznał Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie zgromadzono innych dowodów niż protokół i wynik kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej. Stwierdził, że podstawowe dowody, na podstawie których oparto ustalenia faktyczne, to: umowa nr [...] oraz faktury dokumentujące wykonanie przez P. umówionej usługi, a także wyciągi bankowe wskazujące, że za usługi zapłacono. Sąd dodał, że z pisma obwinionego z dnia 29 maja 2013 r. wynika, że wszelka dokumentacja została przekazana Rzecznikowi Dyscypliny Finansów Publicznych. Zatem wobec faktu, że organ orzekający jest w posiadaniu pełnej dokumentacji w sprawie, a w dokumentacji nie ma żadnych dowodów wskazujących na to, iż P. został wyłoniony w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, to organy orzekające prawidłowo uznały, że P. nie został wyłoniony w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 89 ust. 1 i art. 145 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Organ I instancji prawidłowo bowiem zebrał i ocenił materiał dowodowy, zaś organ II instancji potwierdził te ustalenia i prawidłowo ocenił zarówno zebrany materiał dowodowy, jak i postępowanie organu I instancji. Sąd uznał przy tym, że brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wyłonienie P. w trybie ustawy o zamówieniach publicznych prawidłowo zostało ocenione jako nieprzeprowadzenie postępowania w trybie tej ustawy. W ocenie Sądu, uzyskanie potwierdzenia, że w Urzędzie Gminy [...] nie istnieją dokumenty dotyczące zawarcia umowy nr [...] nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył T. C. Zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania uwzględniających koszty zastępstwa prawnego według obowiązujących norm.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, a to:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym pominięciu wskazania przez Sąd źródła jego wiedzy o zawarciu spornej umowy z P. z pominięciem wymogów określonych Prawem zamówień publicznych, skoro jedynymi w istocie dowodami w sprawie - jak przyjął to sam Sąd - była ta umowa i faktury związane z jej realizacją, a nie wynika z nich tryb zawarcia umowy,

- art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo wskazania przez stronę skarżącą braku dowodów na naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy powierzaniu dowozu uczniów do szkół w gminie [...] w roku szkolnym 2009/2010, a także pomimo przyjęcia przez Sąd, że jedynymi w istocie dowodami w sprawie są faktury potwierdzające zapłatę za usługę dowozu i umowa, z treści której nie wynika tryb jej zawarcia przez strony.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd nie wyjaśnił skąd czerpał wiedzę dowodową na temat trybu zawarcia umowy, skoro z jej treści nie wynika, czy została zawarta w trybie bezprzetargowym, czy też po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Niezrozumiałe jest zatem przyjęcie za udowodniony fakt powierzenia zamówienia publicznego z pominięciem reguł określonych w ustawie o zamówieniach publicznych. Za oczywiście niewystarczające do udowodnienia naruszenia reguł udzielania zamówień publicznych jest stwierdzenie niedostarczenia przez wójta gminy dokumentów potwierdzających przeprowadzenie postępowania przetargowego na dowóz uczniów do szkół, bo to nie rolą obwinionego jest gromadzenie materiału dowodowego, zwłaszcza mającego ewentualnie obciążać jego samego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna okazała się oczywiście bezzasadna, w związku z czym podlegała oddaleniu.

Przede wszystkim wskazać wypada, że chyba w kategorii jakiegoś nieporozumienia należy potraktować sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Przecież w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi nie uwzględnił, w związku z czym ją oddalił – co dokładnie odpowiada treści tego przepisu. W skardze kasacyjnej brak jest też jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia tego zarzutu.

Podobnie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mający polegać na całkowitym pominięciu wskazania przez Sąd źródła jego wiedzy o zawarciu spornej umowy z P. z pominięciem wymogów określonych Prawem zamówień publicznych, skoro jedynymi w istocie dowodami w sprawie – jak przyjął to sam Sąd, była ta umowa i faktury związane z jej realizacją, a nie wynika z nich tryb zawarcia umowy. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Jak więc z tego wynika, rozpoznający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma obowiązku wskazywania "źródeł swojej wiedzy". Tym bardziej, że te "źródła" zostały już określone przez ustawodawcę w art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy..." Natomiast w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, aby – wymagany przepisami prawa – przetarg był przeprowadzony.

Odnosząc się jednak do zawartych w skardze kasacyjnej rozważań, należy zwrócić uwagę, że działające na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) organy administracji – w przeciwieństwie do osób fizycznych i podmiotów gospodarczych, do których ma zastosowanie zasada: "co nie jest zabronione, jest dozwolone", i co w konsekwencji ma wpływ na ukształtowanie zasady odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu – mają zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych jedynie w takim zakresie, w jakim zostały przyznane im dane kompetencje na mocy właściwych przepisów ustrojowo-statutowych, a przy tym nie zostały ograniczone przez inne przepisy szczególne. Takimi szczególnymi przepisami prawa, ograniczającymi kompetencje m.in. organów samorządu terytorialnego, są obowiązujące w dniu [...] sierpnia 2009 r. postanowienia art. 4 pkt 8 i art. 3 ust. 1 pkt 1 P.z..p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm). Wyprowadzona z tych przepisów prawa norma prawna stanowi, że organy samorządu terytorialnego umowy o wartości przekraczającej 14.000 euro powinny zawierać po przeprowadzeniu przetargu. Nieprzeprowadzenie przetargu stanowi zatem niejako ex lege naruszenie dyscypliny budżetowej, w formie określonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 114 ze zm.).

Uwzględniając powyższe, oczywiste jest, że strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego skutecznie uniemożliwiła organom kontroli skarbowej uzyskanie dowodu, iż kwestionowana umowa nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. pomiędzy Gminą [...] a P. S.A. (o wartości niewątpliwie przekraczającej 14.000 euro) została zawarta zgodnie z zakresem posiadanych przez skarżącego kompetencji, to jest w wyniku przeprowadzonego przetargu. Tym samym – przy uwzględnieniu, że mamy do czynienia z organem samorządowym, podlegającym ww. zasadzie określonej w art. 7 Konstytucji – skarżący uniemożliwił organom kontrolnym dokonanie ustaleń faktycznych, pozwalających na zastosowanie przez nie wobec niego domniemania z art. 76 ust. 1 ww. ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Notabene naruszenia tego domniemania skarżący w ogóle nie podnosi.

Reasumując, można zatem jedynie dodać, że sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, iż zdaniem strony skarżącej, postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jest kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym. Tym samym strona skarżąca przyjmuje, że uzasadnienie orzeczenia Sądu powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a nie art. 141 § 4 p.p.s.a., który nie obejmuje oceniania dowodów, co jest uzasadnione tym, że przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego jest kontrola zgodności z prawem wydanej decyzji, a nie wydanie kolejnego (trzeciego) rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, na podstawie dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych i kolejnej oceny materiału dowodowego, tym razem przez sąd administracyjny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też – stosownie do przepisów art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.