II GSK 1968/21

II GSK 1968/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Jacek Czaja
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6173 Biegli sądowi i tłumacze przysięgli
658
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 87/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-10
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 31 § 1 pkt 2, art. 31 § 2, art. 124 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Prawo na Drodze w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt VI SAB/Wa 87/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Prawo na Drodze w Lublinie na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w sprawie zwolnienia z funkcji biegłego sądowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 87/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. na D. z siedzibą w L. (dalej: Stowarzyszenie) na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w rozpoznaniu odwołania i doręczenia decyzji
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie zaskarżając ten wyrok w całości i wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018.2096 t.j. - dalej: k.p.a.), poprzez błędne przyjęcie, iż wobec wydania zarządzenia przez organ I instancji o wszczęciu postępowania na wniosek organizacji społecznej i informowania jej o przebiegu postępowania, w tym doręczenia pism i aktów, nie miała ona przymiotu strony i organ II instancji nie miał obowiązku jej doręczyć decyzji II instancyjnej,
2) art. 45 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż wydane w sprawie pismo nazwane "zarządzeniem" nie było "postanowieniem" w rozumieniu art. 31 § 2 k.p.a, a tym samym niewłaściwe przyjęcie, że organizacja społeczna nie działała na prawach strony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny zgodności z prawem stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że Minister Sprawiedliwości nie pozostawał w bezczynności nie doręczając S. P. na D. z siedzibą w L. decyzji, którą w rezultacie rozpoznania odwołania strony postępowania od decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w Katowicach w przedmiocie zwolnieniu z funkcji biegłego sądowego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Wyrok ten bowiem odpowiada prawu. Zwłaszcza, gdy w uzasadnieniu tej oceny odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a., w którego rozumieniu, zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdy rozstrzygnięcie sądu administracyjnego I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z tego uzasadnienia, natomiast ewentualne błędy w nim zawarte dotyczą wykładni prawa, czy też nawet podstawy prawnej, a nie ulega wątpliwości, że po ich usunięciu – co odnieść trzeba również do deficytów argumentacji prawnej, która może przecież podlegać korekcie – sentencja nie uległaby zmianie (por. w tej mierze np. wyrok i NSA z: 14 października 2020 r., sygn. akt II GSK 428/18; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08).
W punkcie wyjścia – tytułem koniecznych uwag wprowadzających – trzeba podnieść, że jakkolwiek S. P. na D. wystąpiło ze skargą na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w dniu 20 listopada 2020 r. a więc po wydaniu przez organ odwoławczy w dniu 26 października 2020 r. decyzji ostatecznej, którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, to jednak nie prowadzi to do wniosku o zaktualizowaniu się przesłanki braku dopuszczalności tej skargi w rozumieniu wynikającym z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, w świetle której "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".
Jakkolwiek bowiem, wymieniona decyzja z dnia 20 października 2020 r., wobec jej stricte procesowego charakteru nie kończy postępowania w indywidualnej sprawie i sprawy tej nie załatwia poprzez ostateczne ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, co jednocześnie nie pozbawia jej waloru wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji ostatecznej, to jednak przywołana uchwała nie sprzeciwiała się temu, aby – jak należałoby przyjąć – Sąd I instancji merytorycznie rozpoznał skargą S. P. na D. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości.
Przede wszystkim z tego powodu, że w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z sentencji uchwały podjętej w sprawie II OPS 5/19, a mianowicie braku dopuszczalności skargi na bezczynności organu administracji publicznej w zakresie odnoszącym się do rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w sytuacji wniesienia jej po zakończeniu przez organ administracji prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, w rozpatrywanej sprawie nie można tracić z pola widzenia istoty i przedmiotu żądania skargi na bezczynność, z którą wystąpiło S. P. na D., o czym mowa dalej.
Jakkolwiek Sąd I instancji skargę tę uznał za niezasadną, co skutkowało jej oddaleniem, to jednak o braku jej zasadności należało wnioskować w oparciu o argumenty zdecydowanie innej natury niż te, których znaczenie eksponowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W tej mierze oraz w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii trzeba podnieść, że jakkolwiek przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organu administracji publicznej, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest wyznaczony zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy (a także art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. definiującym bezczynność), zaś zakres podmiotowy, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej".
W sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu istotne znaczenie ma więc precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania – na wniosek lub z urzędu – polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy sąd administracyjny zobowiązany jest więc rozstrzygnąć, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że – co trzeba podkreślić w relacji do treści żądania skargi stowarzyszenia na bezczynność Ministra Sprawiedliwości, o czym mowa jeszcze dalej – w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo – mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a.
Ocena odnośnie do zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być więc zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego – na wniosek lub z urzędu – do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa.
W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, oceny odnośnie do zasadności skargi Stowarzyszenia na bezczynność Ministra Sprawiedliwości – i to w zakresie, w jakim miałaby ona dotyczyć niedoręczenia stowarzyszeniu decyzji organu odwoławczego, o czym mowa jeszcze dalej – nie mógł uzasadniać argument, że "[...] nie ma w sprawie bezczynności ponieważ Stowarzyszenie nie było dotychczas stroną tego postępowania" (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co miałoby wynikać – jak w ślad za Ministrem Sprawiedliwości przyjął Sąd I instancji – z wadliwej formy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z funkcji biegłego sądowego, a mianowicie w formie zarządzenia, nie zaś postanowienia, jak wymaga tego art. 31 § 2 k.p.a., oraz z braku wydania postanowienia o dopuszczeniu stowarzyszenia do udziału w wymienionym postępowaniu, co w konsekwencji miałoby stanowić uzasadnioną podstawę niedoręczenia stowarzyszeniu decyzji organu odwoławczego (zob. s. 5 – 6 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia).
W opozycji do tego rodzaju stanowiska – i abstrahując już nawet od tego, że jest ono wewnętrznie sprzeczne (kategorycznie bowiem stwierdzając, że "Stowarzyszenie nie było dotychczas stroną postępowania", Sąd I instancji formułuje jednocześnie oczekiwanie odnośnie do potrzeby ponownej oceny statusu tego Stowarzyszenia przez organ I instancji – zob. s. 6 uzasadnienia wyroku), a ponadto uznając za trafne stanowisko skargi kasacyjnej, że o istocie oraz charakterze danego aktu decyduje jego treść nie zaś forma, że przepis art. 31 k.p.a. nie sprzeciwia się konstrukcji "faktycznego" dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, co znajduje swoje potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie sądowym (por. np. wyroki NSA z dnia: 28 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2049/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 329/10; 17 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 855/08), a także podkreślając, że organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego, nie musi jednocześnie żądać dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, nic takiego nie wynika z art. 31 § 2 k.p.a. w związku z pkt 1 i 2 § 1 art. 31 k.p.a., co w konsekwencji nie może pozostawać bez znaczenia do oceny odnośnie do statusu stowarzyszenia w prowadzonym postępowania – trzeba przede wszystkim podnieść, że w relacji do przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "bezczynności organu administracji", o braku zaistnienia stanu bezczynności w rozpatrywanej sprawie należało wnioskować już – jakkolwiek nie przede wszystkim, o czym mowa dalej – na tej podstawie, że organ administracji publicznej wydał decyzję, którą uchylił decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Katowicach w przedmiocie zwolnieniu z funkcji biegłego sądowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, co w świetle powyżej przedstawionych argumentów prowadzi i do tego wniosku, że błędne potraktowanie strony (podmiotu na prawach strony) za "nie stronę" postępowania również nie stanowi bezczynności.
Co więcej, i co najistotniejsze w rozpatrywanej sprawie, w relacji do treści zarzutów i żądań zawartych w skardze stowarzyszenia na bezczynność organu administracji – w jej petitum zarzucono naruszenie art. 32 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że "[...] organizacja społeczna Stowarzyszenie Praw na Drodze nie została dopuszczona do postępowania [...]" oraz naruszenie art. 35 § 3 w związku z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez "[...] niedoręczenie decyzji Ministra Sprawiedliwości jako organu II instancji skarżącej organizacji społecznej dopuszczonej do postępowania na prawach strony", zaś zawarte w niej żądania odnosiły się do "stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności" oraz "zobowiązania organu do doręczenia skarżącemu [...] decyzji [...] wydanej w dniu 26 października 2020 r. [...] (odpowiednio pkt 2 i pkt 3 wniosków)" – za uzasadniony należałoby przede wszystkim uznać ten wniosek, że wobec istoty, celów, funkcji oraz przedmiotu skargi na bezczynność organu administracji (o czym mowa była powyżej), skarga na bezczynność organu administracji nie jest środkiem – albowiem nie jest to jej celem – który miałby, czy też mógłby służyć wykazywaniu posiadania przymiotu (statusu) strony postępowania lub podmiotu na prawach strony, w sytuacji, gdy orzekający w sprawie organ administracji przyjął, że dany podmiot nie posiada przymiotu strony w toczącym się postępowaniu i nie doręczył mu w związku z tym rozstrzygnięcia.
O statusie strony postępowania nie decyduje bowiem okoliczność doręczenia lub braku doręczenia rozstrzygnięcia organu administracji, albowiem w tej mierze podstawowe znaczenia mają przepisy prawa materialnego.
Kwestia odnosząca się do posiadania przez dany podmiot – któremu nie doręczono rozstrzygnięcia organu administracji – statusu strony postępowania może bowiem stanowić przedmiot oceny w postępowaniu inicjowanym zwykłym środkiem odwoławczym lub środkiem zaskarżenia przysługującym od danego rozstrzygnięcia, co w tym względzie wyraża się w badaniu jego dopuszczalności w aspekcie podmiotowym, lub w postępowaniu inicjowanym w trybie nadzwyczajnym zwłaszcza zaś w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (argument z treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Podmiot, który twierdzi, że posiada status strony w danym postępowaniu, a w związku z tym, że powinny być mu doręczane podejmowane w sprawie rozstrzygnięcia, nie jest więc pozbawiony możliwości korzystania ze środków prawnych służących wykazaniu posiadania tego statusu (zob. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1347/04).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, to z przedstawionych powodów oraz prezentowanych w ich uzasadnieniu argumentów należało uznać skargę S. P. na D. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości za niezasadną i podlegająca tym samym oddaleniu.
Jakkolwiek więc – jak wyjaśniono powyżej – stanowisku skargi kasacyjnej nie można było odmówić racji, to jednak wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. stawiane w niej zarzuty nie mogły stanowić usprawiedliwionej podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem mimo błędnego uzasadnienia wyrok ten odpowiada prawu.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.