II GSK 1964/21

II GSK 1964/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1753/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-16
II GZ 387/20 - Postanowienie NSA z 2020-12-22
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1997 nr 114 poz 740
art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Kołosowska-Hough po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1753/20 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 czerwca 2020 r. nr DZIK-IV-6610-123-1/2019/L-0056/05/AB w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. H. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1753/20, po rozpoznaniu skargi A. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 czerwca 2020 r. w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 lutego 2020 r., a w punkcie 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi A. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą B. z siedzibą w B. i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. prawa materialnego:
a) poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2142 ze zm.), polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ koncesyjny wydając decyzję w przedmiocie cofnięcia skarżącemu koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej działał automatycznie bez refleksji przy stosowaniu prawa oraz, że decyzja w przedmiocie cofnięcia Skarżącemu koncesji ma charakter decyzji uznaniowej, a organ koncesyjny jest zobligowany do cofnięcia przedsiębiorcy koncesji tylko w przypadku stwierdzenia najpoważniejszych przypadków rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej podczas, gdy w sytuacji stwierdzenia przez organ koncesyjny rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa organ nie ma prawnych możliwości rozstrzygnięcia sprawy w inny sposób jak tylko poprzez wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia koncesji, która ma charakter decyzji związanej;
b) poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 2 pkt 2 oraz art. 23d ustawy o ochronie osób i mienia polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ koncesyjny nie rozważył w sposób dostateczny i wyczerpujący, czy w sprawie zachodziła podstawa do zastosowania tego przepisu i nie wezwał skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie uznając stwierdzone nieprawidłowości jako rażące podczas, gdy w sytuacji stwierdzenia przez organ koncesyjny rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę cofnięcie koncesji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia ma charakter obligatoryjny i nie jest uwarunkowane od wcześniejszego wezwania przedsiębiorcy do usunięcia stwierdzonych uchybień na podstawie art. 23d ustawy o ochronie osób i mienia, który w takich przypadkach nie znajduje zastosowania;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie, że organ koncesyjny wydał zaskarżoną decyzję w ramach luzu decyzyjnego oraz, że naruszył art. 7 k.p.a., ponieważ nie rozważył, czy skutki decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu decyzji będą dotyczyć nie tylko skarżącego lecz również zatrudnianych przez niego osób, których jak twierdzi skarżący jest ponad 250 oraz nie uwzględnił okoliczności, które przemawiają na korzyść Skarżącego, w tym prowadzenia przez ww. koncesjonowanej działalności gospodarczej od 15 lat i nie naruszanie przez ten czas warunków prowadzenia działalności koncesjonowanej, co w konsekwencji spowodowało uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 czerwca 2020 r., nr DZiK-IV-6610-123-1/2019/L-0056/05/AB oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż Ministra z dnia 14 lutego 2020 r., nr DZiK-lV-6610-123-1/19/L-0056/05/JP, cofającej Skarżącemu koncesję MSWiA na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej w sytuacji, gdy zostały one wydane w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem i zastosowania wobec niej właściwych środków w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego przejawem jest wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, objawiające się wywodzeniem błędnych i dowolnych wniosków, twierdzeń i ustaleń przez Sąd I instancji.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej
przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym (w tym kosztów zastępstwa prawnego) według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Oznacza to, że podstawą skargi kasacyjnej nie może być każde uchybienie przepisom postępowania, a jedynie takie, które miało znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do samodzielnego poszukiwania ewentualnych naruszeń jakich dopuścił się Sąd I instancji, czy też domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., II GSK 811/20, LEX nr 3351932).
W pierwszej kolejności należy zbadać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem i zastosowania wobec niej właściwych środków w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego przejawem jest wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, objawiające się wywodzeniem błędnych i dowolnych wniosków, twierdzeń i ustaleń przez Sąd I instancji.
W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Na wojewódzkim sądzie administracyjnym spoczywa zatem obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, aby w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje organ skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z argumentów zawartych w pismach procesowych sprawy i może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czy mowa w powyższym przepisie, oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego, bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd I instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na żadną z powyższych okoliczności nie powołał się autor kasacji.
Podobnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA nie naruszył również przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Art. 3 § 2 p.p.s.a. określa katalog spraw objętych właściwością sądu administracyjnego, czego skarga kasacyjna nie podważyła w odniesieniu do omawianej sprawy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony postepowania, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Wskazane wyżej zarzuty nie mogą służyć także kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służą one również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Podniesione w tym zakresie uwagi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i przy okazji formułowania zarzutów prawa materialnego wymykają się kontroli NSA. Autor skargi kasacyjnej nie sformułował bowiem żadnych zarzutów dotyczących przepisów postępowania, za pomocą których mógłby podważyć stan faktyczny przyjęty za podstawę wyrokowania.
Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskały również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ koncesyjny wydał zaskarżoną decyzję w ramach luzu decyzyjnego oraz, że naruszył art. 7 k.p.a., ponieważ nie rozważył, czy skutki decyzji w przedmiocie cofnięcia Skarżącemu decyzji będą dotyczyć nie tylko jego lecz również zatrudnianych przez niego osób, których jak twierdzi Skarżący jest ponad 250 oraz nie uwzględnił okoliczności, które przemawiają na korzyść Skarżącego, w tym prowadzenia przez ww. koncesjonowanej działalności gospodarczej od 15 lat i nienaruszanie przez ten czas warunków prowadzenia działalności koncesjonowanej, co w konsekwencji spowodowało uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 czerwca 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż Ministra z dnia 14 lutego 2020 r., cofającej Skarżącemu koncesję MSWiA na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej w sytuacji, gdy zostały one wydane w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym.
W tym kontekście należy wskazać, iż art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia jest przepisem zawierającym kryteria ocenne. Pojęcie rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ administracji nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., II OSK 139/09 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak dowolności rozstrzygnięcia organów administracji w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikających z tej oceny. Przeciwnie powoduje to, że w kontekście wymienionej w art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przesłanki rażącego naruszenia prawa - należy dokonać z uwzględnieniem wszystkich okoliczności popełnienia tych naruszeń, to jest m.in., czy nieprawidłowości te zostały usunięte przez samego przedsiębiorcę jeszcze przed kontrolą. Uzasadnione byłoby także sprawdzenie, czy naruszenia te miały charakter jednorazowy, czy też przeciwnie - także później strona dopuszczała się podobnych zachowań. Innymi słowy im bardziej niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, pełne i przekonujące musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia. Proces ustalania treści pojęcia podlega pełnej kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej również w tym zakresie, w jakim decyzja opierająca się na normie zawierającej pojęcia niedookreślone podlega rygorom określonym w art. 7 i art. 107 k.p.a. Poprawność rozumowania organu stosującego prawo podlega pełnej kontroli legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. WSA trafnie zatem podkreślił, iż zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego, stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości zwłaszcza dotyczące prowadzenia dokumentacji zostały już usunięte, a organ nie rozważył czy skutki decyzji w przedmiocie cofnięcia koncesji dotyczyć będą nie tylko skarżącego lecz również zatrudnianych przez niego osób, których jak twierdzi skarżący jest ponad 250 osób. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że przedsiębiorca prowadzi koncesjonowaną działalność od 15 lat, a z ustaleń organu nie wynika, aby do tej pory naruszał warunki prowadzenia działalności koncesjonowanej.
W tym kontekście należy podkreślić, iż nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Zasada ta musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. Magdalena Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Zofii Duniewskiej, Agnieszki Rabiega-Przyłęckiej i Małgorzaty Stahl, 2019, s. 112-127). Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji administracyjnej - cofnięcia lub zmiany zakresu koncesji (art. 22 ust. 2 ustawy) - wymaga rozważenia, czy wymierzenie takiej sankcji będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie sankcji nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności. Zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to klauzula interesu społecznego przewidziana w art. 7 k.p.a. nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Nie można zatem podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej wywodu, że WSA naruszył art. 22 ust. 2 pkt 2 oraz art. 23d ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia nakazując rozważyć zastosowanie tych przepisów w kontekście unormowań art. 7 k.p.a.
W ocenie NSA, nie mogą być zatem uznane za trafne wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego, a opisane szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika skarżącego, który brał udział w postępowaniu przed Sądem I instancji, z tytułu terminowego sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).