II GSK 1955/22

II GSK 1955/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 414/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-06-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA Nr 6/2024, poz. 74
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 414/22 w sprawie ze skargi Miasta Gliwice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Miasta Gliwice na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 414/22, w sprawie ze skargi Miasta Gliwice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na terenie miasta Gliwice, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2022 r. Wojewoda Śląski (Wojewoda, organ nadzoru) stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIIl/699/2022 Rady Miasta Gliwice z dnia 20 stycznia 2022 r. w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na terenie miasta Gliwice, w całości, jako sprzecznej z art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach wprowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (ustawa) oraz z ust. 3 i 4 Załącznika do uchwały Nr XXV/527/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 22 kwietnia 2021 r. w sprawie regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z targowisk miejskich znajdujących się na terenie miasta Gliwice (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2021 r. poz. 3000). W ocenie Wojewody Rada Miasta powinna wyznaczyć konkretne miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Celem wprowadzenia takiego obowiązku było m.in. skupienie handlu w jednym wyznaczonym w tym celu miejscu, na dogodnych dla rolników warunkach, które leży w interesie nie tylko rolników. Obowiązek te ma także wymiar społeczny i zdrowotny, gdyż konsumenci coraz częściej są zainteresowani możliwością zakupu świeżej żywności, produkowanej w danym rejonie przez lokalnych rolników, gdzie nie ma długich łańcuchów dostaw i pośredników, a zapewnione są bliskie relacje producentów i konsumentów. Zdaniem organu nadzoru wyznaczenie miejsca prowadzenia handlu przez rolników może nastąpić poprzez utworzenie nowego miejsca lub przez wydzielenie miejsca na funkcjonującym w gminie targowisku (hali targowej). W drugim przypadku, w celu prawidłowej realizacji delegacji ustawowej, wyznaczone miejsce powinno być przeznaczone w określone dni, tj. piątek i sobota, wyłącznie do prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników i to z zastrzeżeniem, że przedmiotem tego handlu mogą być wyłącznie produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym. Tylko wówczas działanie organu stanowiącego będzie czyniło zadość art. 4 ustawy. Dopiero prawidłowe wyznaczenie miejsca do prowadzenia handlu otwiera drogę do uchwalenia regulaminu, o którym mowa w art. 5 ustawy. W przypadku wyznaczenia miejsca na istniejącym targowisku (hali targowej) regulamin, o którym mowa w art. 5 ustawy, może zostać nadany odrębną uchwałą lub stanowić część regulaminu tego targowiska (hali targowej). Niezależnie od wybranej formy, przy uchwalaniu regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników na podstawie art. 5 ustawy, pod uwagę musi być wzięty regulamin targowiska (hali targowej) określający tryb i zasady korzystania z tego obiektu. Obie uchwały są aktami równorzędnymi, tj. aktami prawa miejscowego. Oznacza to, że w przypadku wyznaczenia miejsca do handlu dla rolników i ich rodzin na istniejącym targowisku, uchwała określająca zasady prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników nie może być podejmowana w oderwaniu od uregulowań regulaminu targowiska. Regulacje obu tych uchwał muszą być spójne i nie mogą zwierać wykluczających się regulacji. W przeciwnym razie dojdzie do sytuacji, w której dwa równorzędne akty regulują tę samą materię odmiennie, co stoi w sprzeczności z wynikającymi z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP zasadami: demokratycznego państwa prawnego oraz działania na podstawie i w granicach prawa. Wojewoda zaznaczył, iż z treści § 1 spornej uchwały wynika, że Rada Miasta Gliwice do prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników wyznaczyła: w piątki - targ przy ul. Lipowej, a w soboty - giełdę samochodową przy ul. Błonie 12. Jednak w ocenie organu nadzoru w takim przypadku uchwała nie może być podejmowana w oderwaniu od Regulaminu targowisk obowiązującego na terenie Miasta Gliwice. Zgodnie z pkt. 3 ww. Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z targowisk miejskich znajdujących się na terenie miasta Gliwice, przyjętego uchwałą Nr XXV/527/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 22 kwietnia 2021 r. w sprawie regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z targowisk miejskich znajdujących się na terenie miasta Gliwice, uprawnionymi do handlu na targowiskach są osoby fizyczne, osoby prawne, a także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące działalność gospodarczą w zakresie handlu, producenci płodów rolnych, ogrodniczych i sadowniczych, użytkownicy ogrodów działkowych i przydomowych, zbieracze runa leśnego i owoców leśnych oraz osoby posiadające uprawnienia do wykonywania rzemiosła lub trudniące się wytwórczością ludową bądź artystyczną. Dodatkowo z pkt. 2 i 6 ww. Regulaminu wynika odpowiednio, że targowiska czynne są w dniach i godzinach ustalanych przez Zarządcę targowisk, a miejsca (stanowiska handlowe), w obrębie których może być prowadzona sprzedaż, wyznacza Zarządca targowisk. A zatem wskazany – w ocenie organu nadzoru – Regulamin ten nie dotyczy prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. Ponadto z pkt. 4 Regulaminu wynika, że na targowiskach może być prowadzona sprzedaż detaliczna i hurtowa wszelkich towarów dopuszczonych do sprzedaży na podstawie i warunkach określonych przepisami prawa. Powyższe, zdaniem Wojewody, oznacza, iż Rada Miasta nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej z art. 3 ust. 1 ustawy, gdyż nie wyznaczyła "miejsca dedykowanego do handlu w piątki i soboty dla rolników i ich domowników w sposób indywidualny", lecz wskazała miejsca, w których odbywa się handel na innych (ogólnych) zasadach, w tym w dniach i godzinach oraz w miejscach wyznaczonych przez Zarządcę targowiska. Rada nie uwzględniła również art. 4 ustawy, ponieważ w wyznaczonych przedmiotową uchwałą miejscach przedmiot handlu nie jest ograniczony do produktów wymienionych w tym przepisie ustawy. Wojewoda zaznaczył, że Rada nie odroczyła wejścia w życie przedmiotowej uchwały, gdyż w jej § 3 przewidziała nabycie przez nią mocy obowiązującej po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Publikacja ta nastąpiła 26 stycznia 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. 520), co oznacza, że uchwała weszła w życie z dniem 10 lutego 2022 r., natomiast do tego dnia Rada nie dokonała zmiany uchwały w sprawie Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z targowisk miejskich znajdujących się na terenie miasta Gliwice. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy. Ponadto jej regulacje pozostają w sprzeczności z przywołanymi powyżej przepisami obowiązującego na terenie Gliwic aktu prawa miejscowego, tj. uchwały Nr XXV/527/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 22 kwietnia 2021 r.
W skardze skierowanej do WSA w Gliwicach Miasto Gliwice (skarżący/strona skarżąca) zarzuciło wskazanemu wyżej rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa, tj.:
1. naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Miasta Gliwice nie wyznaczyła wyłącznego miejsca dedykowanego do handlu w piątki i soboty dla rolników i ich domowników w sposób indywidualny;
2. naruszenie art. 4 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Miasta Gliwice w uchwale Nr XXXIII/699/2022 r. z dnia 20 stycznia 2022 r. nie ograniczyła handlu do produktów wymienionych w tym przepisie ustawy.
Stawiając powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego i zasądzenie od organu nadzoru kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały jest art. 3 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ww. ustawy miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały. Wyznaczając miejsce, o którym mowa w ust. 1, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie (art. 3 ust. 2). W ocenie Sądu, odczytując literalnie brzmienie cyt. art. 3, należy zanegować pogląd organu nadzoru, że wyznaczenie treścią zaskarżonej uchwały z dnia 20 stycznia 2022 r. miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na terenie miasta Gliwice na targu przy ul. Lipowej oraz na giełdzie samochodowej przy ul. Błonie 12 jest dotknięte istotnym naruszeniem prawa. Z delegacji ustawowej nie wynika bowiem, aby gmina jako podmiot dokonujący wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i domowników miała obowiązek zindywidualizować te miejsca poprzez utworzenie nowego miejsca czy też wydzielenie miejsca na funkcjonującym w gminie targowisku (hali targowej). Obowiązek wskazania miejsca do prowadzenia handlu w sposób opisany przez Wojewodę nie został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany art. 3 ustawy. Zdaniem Sądu Rada Miasta Gliwice w pełni zrealizowała delegację ustawową wynikającą z tego przepisu. W ocenie Sądu całkowicie nieuzasadnione jest ocenianie legalności spornej uchwały w aspekcie brzmienia przepisów art. 4 ustawy. WSA przyjął za nietrafne odwoływanie się przez organ nadzoru na sprzeczność zaskarżonej uchwały z uchwałą Nr XXV/527/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 22 kwietnia 2021 r. dot. Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z targowisk miejskich znajdujących się na terenie miasta Gliwice jako argumentacji potwierdzającej jej wadliwość.
Organ nadzoru wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewoda zarzucił naruszenie:
1. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (ustawa) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miasta Gliwice prawidłowo wyznaczyła miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na terenie miasta Gliwice, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, Rada Miasta Gliwice nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej z art. 3 ust. 1 ustawy, gdyż nie wyznaczyła miejsca dedykowanego do handlu w piątki i soboty dla rolników i ich domowników w sposób indywidulany, lecz wskazała miejsca, w których odbywa się handel na innych (ogólnych) zasadach, w tym w dniach i godzinach oraz w miejscach wyznaczonych przez Zarządcę targowiska, co oznacza, że przepisy dotyczące wyznaczenia ww. miejsca na terenie miasta Gliwice na dzień wejścia ich w życie są niewykonalne, a tym samym stanowią również naruszenie zasady zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Konstytucja RP);
2. art. 3 ust. 1 ustawy w związku z ust. 3 załącznika do uchwały Nr XXV/527/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 22 kwietnia 2021 r. w sprawie regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z targowisk miejskich znajdujących się na terenie miasta Gliwice (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2021 r. poz. 3000), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji również błędne zastosowanie, poprzez uznanie, ze nietrafne jest powoływanie się przez organ nadzoru na sprzeczność zaskarżonej uchwały z ww. uchwałą Nr XXV/527/2021 Rady Miasta Gliwice, podczas gdy oceny legalności zaskarżonej uchwały należy dokonywać również z uwzględnieniem przepisów aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie Miasta Gliwice, w tym uchwały Nr XXV/527/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 22 kwietnia 2021 r., a nie wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy, skoro obie uchwały są aktami równorzędnymi w systemie źródeł prawa i obowiązują na tym samym terenie;
3. art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ustawy, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu za dopuszczalne wyznaczenia miejsca handlu dla rolników i ich rodzin w miejscach (targowiska miejskie), w których równocześnie prowadzony jest handel innymi produktami, niż wymienione w art. 4 ustawy, gdy tymczasem ustawodawca w sposób kategoryczny wypowiedział się w ww. przepisach, że przedmiotem handlu na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1, mogą być tylko produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W piśmie procesowym, wniesionym po upływie terminu do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rada Miasta Gliwice wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 183 § 2 p.p.s.a.) oraz podstawy orzekania z art. 189 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem co do zasady orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej zostało ograniczone do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
Przeprowadzona w określonych wyżej granicach kontrola prawidłowości zaskarżonego wyroku doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Przede wszystkim uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (u.u.p.h.) oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ww. ustawy przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W sporze o prawidłową wykładnię przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 4 u.u.p.h. rację należy przyznać organowi nadzoru, który trafnie wywiódł, że właściwa rada gminy, wyznaczając w drodze uchwały (aktu prawa miejscowego) miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, ma obowiązek nie tylko określenia zindywidualizowanego oraz ograniczonego przestrzennie obszaru tego rodzaju specjalistycznej sprzedaży (art. 2 pkt 4 u.u.p.h.), lecz także wyodrębnienia (oddzielenia lub odpowiedniego oznaczenia) tego obszaru spośród miejsc prowadzenia handlu produktami innymi niż produkty rolne lub spożywcze (art. 2 pkt 3 u.u.p.h.) oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym, jeżeli handel w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.u.p.h. ma być prowadzony w miejscu, gdzie odbywa się handel na zasadach ogólnych. Taki kierunek wykładni powyższej regulacji potwierdza nie tylko językowo-systemowy związek art. 3 ust. 1 z art. 4 ww. ustawy, lecz także argumenty o charakterze celowościowo-funkcjonalnym, których źródłem są założenia stojące u podstaw uchwalenia ustawy z dnia 29 października 2021 r.
Przepis art. 3 u.u.p.h. upoważnia właściwą radę gminy do wyznaczenia w drodze odpowiedniej uchwały określonego miejsca lub miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (ust. 1), zastrzegając, aby przy wyborze tego rodzaju miejsc brać pod uwagę w szczególności dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie (ust. 2). Jednocześnie w art. 4 ww. ustawy jasno i wyraźnie postanowiono, że na tak wyznaczonych miejscach (użycie liczby mnogiej potwierdza możliwość wyznaczenia wielu miejsc specjalistycznej sprzedaży na terenie gminy) przedmiotem handlu mogą być tylko produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym. Z przepisu art. 4 u.u.p.h. bezpośrednio wynika zatem nakaz ustawodawczy, aby miejsca handlu, o którym mowa w art. 2 pkt 4 u.u.p.h., były oddzielone od miejsc sprzedaży produktów innych, niż objęte przedmiotową ustawą. O ile zatem nie istnieje przeszkoda do wyznaczenia wyodrębnionych miejsc specjalistycznej sprzedaży (art. 2 pkt 4 u.u.p.h.) także w ramach już istniejących miejsc handlowych (np. targowisk, hal targowych), o tyle nie jest dopuszczalne określenie w uchwale, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.u.p.h., że tego rodzaju sprzedaż ma odbywać się w dowolnej lokalizacji (np. na dowolnych stoiskach lub dowolnej przestrzeni) istniejącego już miejsca handlowego, bez zapewnienia odpowiedniego oddzielenia (odseparowania) stanowisk sprzedaży produktów rolno-spożywczych lub wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym oraz sprzedaży produktów innego rodzaju.
Konieczność wyznaczenia samoistnych miejsc handlu, o którym mowa w art. 2 pkt 4 u.u.p.h., albo wydzielonych i odpowiednio oznaczonych miejsc tego rodzaju w ramach już istniejących miejsc handlu na terenie gminy, potwierdza także uzasadnienie projektu ustawy z dnia 29 października 2021 r. (zob. poselski projekt ustawy o ułatwieniach wprowadzeniu handlu w soboty i niedziele przez rolników i ich domowników, druk nr 1612, Sejm IX kadencji). W dokumencie tym wskazano, że celem wprowadzenia obowiązku specjalnego wyznaczania miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników jest m.in. "skupienie handlu w jednym wyznaczonym w tym celu miejscu, na dogodnych dla rolników warunkach, które leży w interesie nie tylko rolników, ale ma także wymiar społeczny i zdrowotny, gdyż konsumenci coraz częściej są zainteresowani możliwością zakupu świeżej żywności, produkowanej w danym rejonie przez lokalnych rolników, gdzie nie ma długich łańcuchów dostaw i pośredników, a zapewnione są bliskie relacje producentów i konsumentów. Mieszkańcy będą mogli w dzień wolny od pracy zapoznać się z ofertą tradycyjnych, zdrowych, dobrej jakości, polskich produktów". Z takiego ujęcia należy wyprowadzić wniosek, że celem wykonania przez właściwą radę gminy kompetencji określonej w art. 3 ust. 1 u.u.p.h. jest wyznaczenie określonego i wydzielonego spośród innych miejsc handlowych miejsca sprzedaży specjalistycznej, aby z jednej strony ułatwić wymianę handlową między konsumentami oraz rolnikami i ich domownikami oraz koncentrację w jednym, łatwo identyfikowanym obszarze ofert sprzedaży produktów rolniczych, z drugiej zaś – promować postawy prozdrowotne w zakresie wyboru produktów żywnościowych.
W związku z powyższym, odnosząc powyższe stwierdzenia do treści unieważnionej przez organ nadzoru uchwały, należy zgodzić się ze stanowiskiem tego organu, że poddana jego ocenie uchwała Rady Miasta Gliwice z dnia 20 stycznia 2022 r. przez ogólne wyznaczenie miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na terenie istniejących targowisk miejskich (ogólnego targu miejskiego oraz giełdy samochodowej), bez wyraźnego oddzielenia i oznaczenia tych miejsc względem stanowisk handlu innymi produktami (na zasadach ogólnych), istotnie naruszyła przepisy art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 u.u.p.h.
Nie jest także wadliwa ocena skarżącego kasacyjnie organu, że unieważniona w trybie nadzoru uchwała z dnia 20 stycznia 2022 r. popada – na tle przepisów art. 4 u.u.p.h. i art. 7 u.u.p.h. w zw. z art. 16 pkt. 2) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych – w sprzeczność z innym aktem prawa miejscowego, to jest uchwałą Nr XXV/527/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 22 kwietnia 2021 r. w sprawie regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z targowisk miejskich znajdujących się na terenie miasta Gliwice (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2021 r. poz. 3000), obowiązującą na terenie Miasta Gliwice i mającą zastosowanie – wobec nieuchwalenia do dnia wejścia w życie unieważnionej uchwały regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1 u.u.p.h. (art. 5 u.u.p.h.) – do prowadzenia sprzedaży produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w miejscach wyznaczonych uchwałą z dnia 20 stycznia 2022 r. Sprzeczność ta odnosi się do zakresu, w jakim objęty załącznikiem do ww. "Regulamin Targowisk Miejskich" zawiera postanowienia niezgodne z treścią przepisów u.u.p.h., w tym z jej art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1-2, art. 4 oraz art. 7 w zw. z art. 16 pkt. 2) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (przewidującym zwolnienie od opłaty targowej rolników i ich domowników prowadzących w piątki i soboty handel w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników). Argument ten stanowi potwierdzenie trafności stanowiska, że wyznaczone miejsca, o których mowa w art. 3 ust. 1 u.u.p.h., muszą albo zostać wydzielone na obszarze ogólnych targowisk miejskich, albo zostać wyznaczone w lokalizacji poza tymi targowiskami, aby nie było wątpliwości co do przestrzennych i podmiotowych zakresów obowiązywania ogólnego regulaminu targowisk miejskich (gminnych) oraz regulaminu szczególnego, o którym mowa w art. 5 u.u.p.h. Ustawodawca w sposób spójny z takim podejściem przewidział w art. 5 u.u.p.h., że właściwa rada gminy ma obowiązek uchwalenia szczególnego regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1. Tylko w ten sposób można zachować systemową spójność obowiązywania ogólnych regulaminów targowisk miejskich oraz szczególnych regulaminów miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (także zlokalizowanych na targowiskach już istniejących). Niewykonanie przez właściwą radę gminy obowiązku uchwałodawczego, o którym mowa w art. 5 u.u.p.h., przy równoczesnym podjęciu i wprowadzeniu w życie uchwały wyznaczającej miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (art. 3 ust. 1 u.u.p.h.), może zatem skutkować powstaniem – jak w przedmiotowej sprawie – stanu kolizji między przepisami u.u.p.h. i przepisami prawa miejscowego określającymi zasady i tryb korzystania z ogólnych targowisk miejskich lub stanu niemożności realizacji celów ustawy z dnia 29 października 2021 r.
Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jak również przyjmując, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 lutego 2022 r., NPII.4131.1.144.2022, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXIIl/699/2022 Rady Miasta Gliwice z dnia 20 stycznia 2022 r. (punkty pierwszy i drugi wydanego wyroku), zasądzając jednocześnie na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 203 pkt 2 i w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, w punkcie trzecim wyroku, od strony skarżącej (Miasta Gliwice) na rzecz skarżącego kasacyjnie organu nadzoru kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.