II GSK 1954/25

II GSK 1954/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Dorota Dąbek
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II SA/Rz 241/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2025-06-05
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 241/25 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w W. na decyzję Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej w Przemyślu z dnia 20 grudnia 2024 r. nr 36/2024 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 czerwca
2025 r. oddalił skargę [...] (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej w Przemyślu z dnia 20 grudnia 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W wyniku przeprowadzonej w dniu 19 września 2024 r. w drogowym przejściu granicznym w Medyce na kierunku wjazdowym do Polski kontroli granicznej autobusu [...], którym realizowany był, bez pasażerów międzynarodowy transport drogowy osób w rozumieniu art. 4 pkt. 6a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539; dalej: u.t.d.), stwierdzono brak aktualnego okresowego badania technicznego pojazdu wykonanego przez stację diagnostyczną w Polsce, potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego, wymaganego na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2024 poz. 1251, dalej: p.r.d.). Termin ważności poprzedniego badania upłynął 27 czerwca 2024 r. Stwierdzono również, że tachograf w autobusie nie został w przepisanym terminie poddany sprawdzeniu okresowemu przez zatwierdzony warsztat z Unii Europejskiej, wymaganemu na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (dalej: rozporządzenie 165/2014) oraz załącznika IB do rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 rozdział VI pkt 4 wymaganie 256.
Ustalenia te stały się podstawą decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Medyce z 8 listopada 2024 r., którą nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 3.000 zł za: wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego (l.p. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d. – 2.000 zł) oraz za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie (l.p. 6.1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. – 1.000 zł).
Zaskarżoną decyzją Komendant Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej w Przemyślu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Sąd I instancji oddalając skargę na tę decyzję stwierdził, że organ zasadnie wskazał, iż autobus zarejestrowany w Polsce, aby mógł legalnie poruszać się po drogach publicznych, w tym aby mógł wjechać do Polski drogowym przejściem granicznym, musiał posiadać aktualne badanie techniczne, o którym mowa w art. 81 p.r.d. Sąd wskazał, że w dniu 19 września 2024 r. skontrolowany autobus nie posiadał aktualnego badania okresowego, wobec czego zostały wyczerpane przesłanki do nałożenia na spółkę kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podstawie l.p. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d., o którym mowa w art. 92a ust. 7 u.t.d. Sąd uznał w tym zakresie, że organ prawidłowo przyjął, iż badanie takie, ponieważ dotyczyło pojazdu zarejestrowanego w Polsce, nie mogło być, ze skutkiem dla wymagań wynikających z p.r.d. i u.t.d. wykonane w Ukrainie. Badanie takie mógł przeprowadzić tylko uprawniony diagnosta (art. 81 ust. 3 i 9 oraz art. 83 p.r.d.) w stacji kontroli pojazdów, o której mowa w przepisach art. 83 ust. 2 i 2a p.r.d.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odnośnie do naruszenia związanego z tachografem, uznając za zasadną konieczność uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego. Sąd uznał przy tym, że zakres przeprowadzonego dodatkowego postępowania dowodowego mieścił się w granicach określonych w art. 136 § 1 k.p.a.
Sąd wskazał, że, pomimo iż pojazd był wcześniej zarejestrowany w Austrii, a od ostatniego przeglądu okresowego tachografu nie upłynęły 24 miesiące, ponieważ był on wykonany 7 marca 2023 r., zaś kontrola miała miejsce 19 września 2024 r., to z uwagi na zarejestrowanie tego pojazdu 29 grudnia 2023 r. w Polsce, co wiązało się ze zmianą numeru rejestracyjnego (numeru VRN) i oznaczenia państwa członkowskiego UE rejestracji pojazdu, konieczne stało się poddanie go aktualnemu przeglądowi okresowemu niezwłocznie po rejestracji w Polsce, przed wykonaniem pierwszego przewozu, względnie przejazdu wymagającego stosowania tachografu. Sąd I instancji stwierdził, że wobec okoliczności realizowania w dniu 23 stycznia 2024 r. przejazdu i niepoddania tachografu przeglądowi wyczerpane zostały znamiona określone w l.p. 6.1.5. załącznika nr 3 do u.t.d. Sąd nie zgodził się w tym aspekcie ze stanowiskiem spółki, iż badanie takie zostało przeprowadzone na terenie Ukrainy. Wskazał, że podmiot ukraiński nie mógł zostać uznany za zatwierdzony warsztat w rozumieniu przepisów rozporządzenia 165/2014, zaś na terytorium Polski działalność w zakresie instalacji, sprawdzania, przeglądów lub napraw tachografów jest działalnością regulowaną, na którą należy uzyskać zezwolenie, stosownie do przepisów art. 10 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o tachografach.
Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącą, że organy niezgodnie z prawem nie uwzględniły przepisów działu IVa k.p.a. Wskazał, że kwestie zasad nakładania kar pieniężnych zostały uregulowane w u.t.d. w sposób wykluczający możliwość stosowania przepisów k.p.a. Przepisy art. 92a i art. 92c u.t.d. stanowią regulacje szczególne, o których mowa w art. 189a k.p.a.
Odnosząc się do kwestii zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. w sprawie, Sąd podzielił ocenę organu, że nie zostało wykazane przez spółkę, aby nie miała wpływu na powstanie naruszeń ani by naruszenia te powstały wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Oba stwierdzone naruszenia wiązały się z zapewnieniem należytej organizacji prowadzonego przedsiębiorstwa transportowego i dotyczą kwestii związanych ze stanem technicznym autobusu. Ponadto wagi stwierdzonych naruszeń nie można było ocenić jako znikomej, gdyż zostały one przez ustawodawcę sklasyfikowane jako poważne i najpoważniejsze. Sąd podzielił również stanowisko organu, że wdrożenie w przedsiębiorstwie opisanych w skardze rozwiązań organizacyjnych miało miejsce już po kontroli granicznej.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.).
Skarżąca spółka zaskarżyła skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organ:
1. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 2 a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar
(w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie u.t.d., a zostały przez organ pominięte, pomimo że kary pieniężne
w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IV k.p.a. (por. m.in. wyroki o sygn. akt: VI SA/WA 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22,
III SA/Po 145/22). Ocena, czy w sprawie nie występują przesłanki do odstąpienia od ukarania, stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którego pominięcie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji;
2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, w sytuacji gdy waga naruszenia, o ile w ogóle do niego doszło, była znikoma, strona zaprzestała (hipotetycznego) naruszenia prawa, a kara w wysokości 3.000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść,
i z uwzględnieniem jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;
3. art. 198f § 1 pkt 1 oraz art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario poprzez mylenie przez WSA okoliczności wyłączających odpowiedzialność określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d. z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary (pozwalającymi na odstąpienie od ukarania, pomimo że odpowiedzialność za zarzucane stronie naruszenie nie została wyłączona, a zatem mającymi zupełnie inny charakter niż art. 92c u.t.d.) określonymi wyłącznie w k.p.a., w sytuacji gdy jedne wyłączają przypisanie odpowiedzialności (u.t.d.), a drugie pomimo jej przypisania łagodzą jej charakter poprzez odstąpienie od nałożenia kary (k.p.a.);
2. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez niezastosowanie tego przepisu
i zaakceptowanie wszczęcia, a następnie nieumorzenia postępowania administracyjnego i przypisania przewoźnikowi odpowiedzialności za naruszenia, na które przewoźnik nie miał wpływu, bowiem był przekonany, że badanie techniczne pojazdu, jak i aktualizacja tachografu wykonana na terenie Ukrainy będą ważne również w państwie członkowskim UE;
2. art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. w zw. z Ip. 6.1.5. i 9.1. załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez zaakceptowanie nałożenia na stronę jednej kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za różne naruszenia, a nie kilku odrębnych kar za te naruszenia, czyli wymierzenie kary nieprzewidzianej przez u.t.d., która wymaga dokonania odrębnych w sensie materialnoprawnym rozstrzygnięć odnoszących się do każdego ze stwierdzonych naruszeń z osobna,
3. art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 2 a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie niezastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienia od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie u.t.d., a zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a
§ 2 pkt. 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m.in. wyroki o sygn. akt: VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22);
4. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie nieodstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, w sytuacji gdy waga naruszenia była znikoma, strona zaprzestała (hipotetycznego) naruszenia prawa, a kara w wysokości 3.000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść, i z uwzględnieniem jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;
3. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:
1. art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 u.t.d. poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 92c ust. 1 u.t.d. jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co miałoby zdaniem sądu uzasadniać niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.t.d., pomimo że zakres normowania przepisów k.p.a. i u.t.d. jest odmienny, a odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej
i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem (ewentualnie niewszczynaniem) postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (por. uchwała NSA o sygn. akt III OPS 1/21).
Podnosząc te zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, decyzji organów obydwu instancji i umorzenie w całości postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu opłaty od wniosku za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z jego pisemnym uzasadnieniem, a także kosztów procesowego w wysokości według norm przepisanych za obydwie instancje oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji oddalił skargę wniesioną na decyzję Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej w Przemyślu z dnia 20 grudnia 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 3.000 zł za: wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego (l.p. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d. – 2.000 zł) oraz za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie (l.p. 6.1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. – 1.000 zł).
Skarga kasacyjna spółki została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym konstrukcja i treść sformułowanych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów procesowych, jak również części zarzutów materialnych umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu łączne ich rozpoznanie bez uszczerbku dla prawidłowości dokonanej oceny.
We wszystkich zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz w zarzutach materialnych sformułowanych w pkt. 2.3., 2.4. i 3.1. petitum skargi kasacyjnej skarżąca przywołuje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zarzucając organom oraz Sądowi I instancji nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa). W tym zakresie skarżąca kasacyjnie wskazuje, że kary pieniężne zostały uregulowane w u.t.d. w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. Ocena, czy w sprawie nie występują przesłanki do odstąpienia od ukarania, stanowi zdaniem skarżącej obligatoryjny element postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którego pominięcie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji. Zdaniem skarżącej, organy oraz Sąd I instancji naruszyły również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, w sytuacji gdy "waga naruszenia, o ile w ogóle do niego doszło, była znikoma, strona zaprzestała (hipotetycznego) naruszenia prawa a kara w wysokości 3.000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna".
Odnosząc się do przywoływanej w ww. zarzutach kasacyjnych kwestii dotyczącej możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów u.t.d., w pierwszej kolejności należy podkreślić, że powyższe zagadnienie prawne było już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z: 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21; 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 717/21; 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2316/21; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 732/23; 21 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1367/23; 28 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 2135/23; 12 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1777/21; 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2549/24; 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 162/25; 11 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 880/22; 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1211/25; 18 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 902/25; 30 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 287/23.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażone w przywołanych wyrokach oceny, uznając za zbędne powielanie wyrażoną w nich argumentację. W podsumowaniu powyższych ocen należy wskazać, że art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. bezpośrednio wyłącza stosowanie przepisów działu IVa k.p.a., jeżeli w przepisach odrębnych uregulowano zagadnienie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Przepisy art. 92b i art. 92c u.t.d. mają charakter odrębny w zakresie uregulowania powyższego zagadnienia, dlatego należy przyjąć, że możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. była w przedmiotowej sprawie wyłączona.
Zarzuty rozpatrywanej skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione również w świetle faktu, że u.t.d. dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia szeregu dyrektyw unijnych, a także służy stosowaniu m.in. rozporządzenia 165/2014 oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 74, str. 8 ze zm., dalej: rozporządzenie 2016/403).
Zgodnie z art. 41 rozporządzenia 165/2014, mającym w niniejszej sprawie zastosowanie: "państwa członkowskie ustanawiają zgodnie z krajowym prawem przepisy dotyczące sankcji nakładanych za naruszenia niniejszego rozporządzenia
i podejmują wszelkie konieczne środki, by zapewnić ich wykonywanie. Sankcje te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące oraz muszą być zgodne z kategoriami naruszeń określonymi w dyrektywnie 2006/22/WE. Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o przyjętych środkach oraz przepisach dotyczących sankcji do dnia 2 marca 2016 r. Powiadamiają Komisję o wszelkich późniejszych zmianach tych środków".
Kierując się powyższymi unijnymi wytycznymi dotyczącymi nakładania kar, polski ustawodawca nie przewidział w przepisach u.t.d. znikomości i zaprzestania naruszenia prawa (którą przywołuje w ww. zarzutach skarżąca kasacyjnie spółka) jako przesłanki egzoneracyjnej, określając w art. 92c ust. 1 u.t.d. zamknięty katalog trzech negatywnych przesłanek prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary (siła wyższa, podwójne karanie oraz przedawnienie karania), prowadzących finalnie do nienakładania na podmiot wykonujący przewóz drogowy kary pieniężnej. W art. 92b u.t.d. określił natomiast dwie przesłanki odstąpienia od nałożenia kary za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach
i okresach odpoczynku.
Powyższy ścisły związek przepisów u.t.d. z przepisami unijnymi, które ustawa ta implementowała, jest także argumentem przemawiającym za bezzasadnością przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych sprzecznie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, regulującym przesłanki ograniczania konstytucyjnych wolności i praw. Należy także podkreślić, że wspomniany art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być wprowadzane ustawowo (w tym przypadku ustawą taką jest u.t.d.) i tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie w celu m.in. zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego.
Celem ustawy o transporcie drogowym jest natomiast nie tylko ochrona rynku i uczciwej konkurencji w zakresie podejmowania i wykonywania krajowego oraz międzynarodowego transportu drogowego, ale także zapewnienie bezpieczeństwa
w ruchu drogowym poprzez wprowadzenie wymogów w zakresie czasu pracy kierowców (w tym użytkowania tachografów) oraz stanów technicznych pojazdów.
W niniejszej sprawie na skarżącą spółkę została zaś nałożona kara pieniężna za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie (l.p. 6.1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego (l.p. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d.).
Należy jednakże zauważyć, iż niezależnie od powyższego stanowiska dotyczącego stosowania art. 189f k.p.a. do kar nakładanych na podstawie u.t.d., w niniejszej sprawie zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd I instancji ocenili stwierdzone naruszenia popełnione przez spółkę z punktu widzenia ich znikomości, a więc przesłanki, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że "waga naruszeń prawa nie była znikoma, bowiem wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie jest bardzo poważnym naruszeniem (2.2 BPN), natomiast wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego jest najpoważniejszym naruszeniem (5.1 NN), zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia 2016/403".
W tej sytuacji nie mogły zostać uwzględnione zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadnione są również pozostałe dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego.
W pkt 2.1. petitum skargi kasacyjnej spółka formułuje zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez niezastosowanie tego przepisu i przypisanie przewoźnikowi odpowiedzialności za naruszenia, na które przewoźnik nie miał wpływu, bowiem był przekonany, że badanie techniczne pojazdu jak i aktualizacja tachografu wykonana na terenie Ukrainy będą ważne również w państwie członkowskim UE. Pomijając wadę konstrukcyjną powyższego zarzutu, polegającą na nie spełnianiu wymogów podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut ten był także formułowany przez spółkę w odwołaniu do organu II instancji, a także w skardze do WSA, który rozpatrzył go w sposób prawidłowy i wszechstronny.
Zgodnie z art. 81 ust. 9 p.r.d. okresowe badanie techniczne autobusu przeprowadza się przed upływem roku od dnia pierwszej rejestracji i następnie co 6 miesięcy. Autobus zarejestrowany w Polsce, aby mógł legalnie poruszać się po drogach publicznych, w tym aby mógł wjechać do Polski drogowym przejściem granicznym, musiał posiadać aktualne badanie techniczne, o którym mowa w art. 81 p.r.d. Po rejestracji pojazdu w Polsce na spółce ciążył zatem prawny obowiązek przedstawienia go do okresowego badania technicznego przed upływem każdych kolejnych 6 miesięcy od ostatniego badania. W okazanym do kontroli dowodzie rejestracyjnym widniał termin, do którego należało wykonać kolejne okresowe badanie techniczne i został on wyznaczona na 27 czerwca 2024 r., ale nie został dotrzymany. Organy oraz Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjęły, że badanie takie, ponieważ dotyczyło pojazdu zarejestrowanego w Polsce, nie mogło być, ze skutkiem dla wymagań wynikających z p.r.d. i u.t.d., wykonane na terenie Ukrainy. Badanie takie mógł przeprowadzić tylko uprawniony diagnosta w stacji kontroli pojazdów, o której mowa w przepisach art. 83 ust. 2 i 2a p.r.d. Zachowanie spółki wypełniło zatem znamiona deliktu administracyjnego określonego w lp. 9.1. załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego, za popełnienie którego ustawa przewiduje karę pieniężną 2.000 zł za każdy pojazd.
W odniesieniu natomiast do popełnionego przez spółkę naruszenia określonego w l.p. 6.1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. - wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, który nie został sprawdzony lub poddany przeglądowi przez warsztat posiadający zezwolenie, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że tachograf jest obowiązkowym wyposażeniem pojazdu zarejestrowanego w państwie członkowskim używanym do przewozu drogowego osób (art. 3 ust. 1 rozporządzenia 165/2014). W myśl art. 23 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 tachografy poddaje się regularnym przeglądom wykonywanym przez zatwierdzone warsztaty. Przeglądy te przeprowadza się przynajmniej raz na dwa lata. Wskazany termin nie ma jednak zastosowania w przypadku zmiany numeru rejestracyjnego i kraju rejestracji pojazdu. W niniejszej sprawie, pomimo że pojazd był wcześniej zarejestrowany w Austrii, a od ostatniego przeglądu okresowego tachografu nie upłynęły 24 miesiące, (ponieważ był on wykonany 7 marca 2023 r.), a kontrola miała miejsce 19 września 2024 r., to jednak z uwagi na zarejestrowanie tego pojazdu 29 grudnia 2023 r. w Polsce, co wiązało się ze zmianą numeru rejestracyjnego (numeru VRN) i oznaczenia państwa członkowskiego UE rejestracji pojazdu, konieczne stało się poddanie go aktualnemu przeglądowi okresowemu niezwłocznie po rejestracji w Polsce, przed wykonaniem pierwszego przewozu/przejazdu wymagającego stosowania tachografu. Przejazd taki był natomiast realizowany 23 stycznia 2024 r. Ponieważ tachograf kontrolowanego autobusu takiemu przeglądowi nie został poddany, to okoliczność ta wyczerpywała znamiona naruszenia określonego w l.p. 6.1.5. załącznika nr 3 do u.t.d., za popełnienie którego ustawa przewiduje karę pieniężną 1.000 zł. Stanowisko spółki, w którym powołała się na wykonanie takiego badania na terenie Ukrainy, nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ podmiot ukraiński nie mógł zostać uznany za zatwierdzony warsztat w rozumieniu przepisów rozporządzenia 165/2014.
Niezasadny jest zatem zarzut kasacyjny spółki naruszenia przez Sąd I instancji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez niezastosowanie tego przepisu. Pomijając wspomnianą wadę konstrukcyjną tego zarzutu, NSA w niniejszym składzie wskazuje, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest przepisem wyjątkowym, odnoszącym się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Ponadto, w orzecznictwie NSA podkreśla się, że to na podmiocie, o którym w mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d. spoczywa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że rzeczywiście nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a więc innymi słowy ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy prawa (zob. wyroki NSA z: 24 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1897/22; 17 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1584/22; 12 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 2068/22).
Przywoływane przez skarżącą kasacyjnie przekonanie, że badanie techniczne pojazdu jak i aktualizacja tachografu wykonana na terenie Ukrainy będą ważne również w państwie członkowskim UE, nie mogło być uznane za przesłankę egzoneracyjną określoną w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Spółka bowiem nie wykazała, aby nie miała wpływu na powstanie naruszeń ani by powstały one wskutek zdarzeń
i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Słusznie w tym zakresie wskazał Sąd
I instancji, że oba stwierdzone naruszenia wiązały się z zapewnieniem należytej organizacji prowadzonego przedsiębiorstwa transportowego oraz oba dotyczą kwestii związanych ze stanem technicznym autobusu. Wagi stwierdzonych naruszeń nie można było ocenić jako znikomej, ponieważ zostały one przez ustawodawcę sklasyfikowane jako poważne i najpoważniejsze.
Za całkowicie niezasadny należy uznać zarzut sformułowany w pkt 2.2. petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego spółka formułuje wobec Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. w zw. z Ip. 6.1.5. i 9.1. załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez "zaakceptowanie nałożenia na stronę jednej kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za różne naruszenia a nie kilku odrębnych kar za te naruszenia, czyli wymierzenie kary nieprzewidzianej przez u.t.d." Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w tym zakresie, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej
w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Stosownie do art. 92a ust. 7 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego,
o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia,
a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do u.t.d. Art. 92a ust. 3 u.t.d. przewiduje natomiast zasadę sumowania kar pieniężnych, stanowiąc, iż suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych. Organ w niniejszej sprawie prawidłowo zatem nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 3.000 zł, stanowiącej sumę dwóch kar przewidzianych w lp 9.1. i lp. 6.1.5. załącznika nr 3 do u.t.d.
W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, zatem skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw,
a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.