II GSK 195/25

II GSK 195/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne
Przywrócenie terminu
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1896/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-22
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 126, art. 107 § 3, art. 124 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny- Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1896/23 w sprawie ze skargi G. Plc. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 12 czerwca 2023 r. nr POWII.5455.25.2022.EU.1 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązania do pokrycia kosztów badań jakościowych i pobrania próbki produktu leczniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od G. Plc. w B. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1896/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi G. Plc. w B. (strona, strona skarżąca, spółka, skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF, organ) z dnia 12 czerwca 2023 r., nr POWII.5455.25.2022.EU.1, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej określenia wysokości kosztów pobrania próbki i przeprowadzonych badań jakościowych produktu leczniczego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz spółki 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 3 listopada 2022 r. strona skarżąca złożyła wniosek do Głównego Inspektora Farmaceutycznego o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez ten organ decyzją z 27 września 2022 r. (nr POD.5450.174.2022.KSI.2) w przedmiocie zobowiązania do pokrycia kosztów badań jakościowych produktu leczniczego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła m.in. o przywrócenie terminu do złożenia tegoż wniosku.
Postanowieniem z 12 czerwca 2023 r. (nr POWII.5455.25.2022.EU.1) GI, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (P.f.) oraz art. 123 § 1 i 2 w związku z art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), odmówił przywrócenia terminu do złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu ww. orzeczenia GIF wskazał, że decyzja z 27 września 2022 r. została doręczona skarżącej 6 października 2022 r., a zatem termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał 20 października 2022 r. Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony 3 listopada 2022 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Powołując się na art. 58 k.p.a., GIF stwierdził m.in., że warunkiem wstępnym wniosku o przywrócenie terminu jest jego uchybienie, a kolejnym uprawdopodobnienie braku winy. Organ dodał, że obowiązek uprawdopodobnienia braku winy spoczywa na zainteresowanym i nie może być przerzucany na organ administracji. Zatem to strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w terminowym dokonaniu czynności była od niej niezależna. Zdaniem GIF, w piśmie z 3 listopada 2022 r. (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia) skarżąca nie przedstawiła uzasadnienia swojego wniosku, ani nie uprawdopodabnia przyczyny złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy po terminie ustawowym. Organ ocenił, że w tej sprawie nie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy strony w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Wobec braku uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu, skarżąca (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) w niniejszej sprawie, nie wykazała zatem braku winy w uchybieniu terminu, to jest przesłanki jego przywrócenia z art. 58 § 1 k.p.a. Organ zauważył także, że pełnomocnictwo procesowe zostało udzielone przez spółkę 4 października 2022 r., a więc przed upływem terminu na złożenie wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji stwierdził, że skarga złożona w tej sprawie jest zasadna, ponieważ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia GIF naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem kontroli w tej sprawie jest postanowienie GIF o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 58 w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że organ ustalił, że termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy został uchybiony oraz, że skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie tego uchybionego terminu, natomiast – zdaniem GIF – nie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, ponieważ skarżąca w ogóle nie uzasadniła wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego stanowisko organu o braku uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu jest bezpodstawne, a zatem oparta na tym stanowisko ocena, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu jest co najmniej przedwczesna, a przez to nieprawidłowa. Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom GIF zamieszczonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zawierającym wniosek o przywrócenie terminu) wskazała na s. 4 w pkt 1 - 5 uzasadnienia tegoż wniosku argumentację dotyczącą czynności związanych z doręczeniem decyzji z 27 września 2022 r. i koniecznością tłumaczenia dokumentacji, która to argumentacja – zdaniem skarżącej – uzasadnia m.in. przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem WSA w Warszawie, stanowisko skarżącej powinno zostać poddane analizie i ocenie przez GIF w kontekście przesłanek przywrócenia terminu określonych w art. 58 k.p.a. Brak dokonania takiej analizy i oceny przez GIF w zaskarżonym postanowieniu naruszył art. 58 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji, za wystarczające uzasadnienie odmowy przywrócenia terminu nie może być uznane stanowisko wyrażone w przedostatnim akapicie zaskarżonego postanowienia, które wskazuje daty udzielenia pełnomocnictwa i uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz zawiera konkluzję, że daty te są wcześniejsze niż złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd wskazał, że GIF nie rozwinął tego wątku w kontekście przesłanek z art. 58 k.p.a., a przede wszystkim nie skonfrontował wskazanych przez siebie faktów z argumentacją skarżącej przedstawioną w ramach uzasadnienia przywrócenia terminu, gdyż "GIF tej argumentacji błędnie nie dostrzegł". Wobec powyższego Sąd Wojewódzki uznał, że GIF nie rozważył wszechstronnie materiału dowodowego (przede wszystkim treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu), zaś podjęte rozstrzygnięcie oparł na wadliwej (bo niepełnej) ocenie materiału dowodowego. To uchybienie, zdaniem WSA w Warszawie, musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Z tych powodów Sąd Wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie.
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 58 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie Strona wykazała wszystkie przesłanki do przywrócenia jej terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, z czym nie sposób się zgodzić, a "wykładnia przyjęta przez Sąd jest zbyt liberalna" wobec dotychczas wypracowanego orzecznictwa sądów administracyjnych;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia GIF w związku z błędnym uznaniem przez WSA, że przyjęta przez organ ocena wniosku Strony i uznanie, że Strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest nieprawidłowa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ ukształtowało treść zaskarżonego wyroku;
3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 58 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie dokonał analizy treści wniosku Strony w kontekście przesłanek przywrócenia terminu, co nie jest zgodne z prawdą, gdyż właśnie twierdzenia Strony zawarte w tym wniosku nie przekonały Organu co do zasadności przywrócenia jej terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;
4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 58 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie dostrzegł argumentacji Strony "na uzasadnienie wniosku o przywrócenie jej terminu", co "nie jest zgodne z prawdą, gdyż właśnie rażące niedbalstwo Strony w podejściu do korespondencji otrzymywanej od Organu (tak zawiadomienia o wszczęciu, jak i decyzji z dnia 27 września 2022 r.), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika", stanowiło podstawę takiego właśnie rozstrzygnięcia organu;
5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 10 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ naruszył tę normę, gdyż "strona nie miała szansy na skuteczne odniesienie się do wydanego rozstrzygnięcia, z czym nie sposób się zgodzić, gdyż Strona otrzymała zawiadomienie o wszczęciu wobec niej postępowania w dniu 31 sierpnia 2022 r., a decyzję odebrała 6 października 2022 r. /Strona miała zatem czas i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym wyznaczenia w sprawie pełnomocnika mówiącego w języku polskim; nieuzasadniona zwłoka w podjęciu tych czynności nie może być przerzucana na organ badający sprawę/";
6. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że naruszono zasadę czynnego udziału Strony w postępowaniu z uwagi na wyznaczenie jej 14-dnlowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, w sytuacji gdy Strona nie złożyła żadnego pisma z wnioskiem o wydłużenie jej tego terminu, ani nie uzasadniła, "dlaczego potrzebowała ponad 2 miesięcy (!)" na wykonanie tłumaczenia przysięgłego decyzji "(z urzędu organ ma świadomość i wiedzę, że do takiej czynności aż taki termin nie jest potrzebny (...) w dobie możliwości przesyłania dokumentacji poprzez email, nowe technologie oraz szeroki dostęp do biur tłumaczeń, itd..)", czym w konsekwencji Sąd zastosował "zbyt liberalną, nieuzasadnioną, dla Strony wykładnię art. 10 i 58 k.p.a. (zachęcając tym samym Stronę do kontynuowania lekceważącego, opieszałego podejścia do prowadzonego w sprawie postępowania i czynności organu)"; organ wskazał, że ponadto, że "nie zgadza się z twierdzeniem Strony o fikcji jej udziału w postępowaniu", a "termin na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie jest terminem ustawowym (art. 128 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.), jednakowym dla wszystkich podmiotów, tak polskich, jak i zagranicznych";
7. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie przez Sąd błędnych wniosków, polegających na przyjęciu, że organ, odmawiając przywrócenia Stronie terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie wziął pod uwagę treści wniosku Strony (w tym faktu, że Strona jest podmiotem zagranicznym); "organ po prostu uznał je za niewiarygodne, dokonując takiej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie".
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna jako zawierająca uzasadnione podstawy podlegała uwzględnieniu.
2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.
4. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji skonkretyzowanych podstaw kasacyjnych, uznając, że zarzuty opisane w pkt. 2-7 petitum skargi kasacyjnej są uzasadnione.
Należy podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że kontrolowany Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej weryfikacji legalności zaskarżonego postanowienia z dnia 12 czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 27 września 2022 r. Tym samym błędnie zostały zastosowane przepisy prawa procesowego, o których mowa w pkt. 2-7 petitum skargi kasacyjnej.
Jakkolwiek nie jest pozbawiona podstaw krytyczna konstatacja Sądu Wojewódzkiego co do określonych defektów w zakresie szczegółowości uzasadnienia spornego postanowienia 12 czerwca 2023 r., to jednak – działając w granicach sprawy przywrócenia terminu procesowego oraz uwzględniając zawartość akt administracyjnych – Sąd ten powinien był zrekonstruować w sposób pełny i wyczerpujący stan faktyczny, który stał się dla skarżonego organu podstawą do wydania orzeczenia odmownego. Przede wszystkim należało dostrzec, że pomimo braku ścisłości i precyzji w formułowaniu oceny prawnej przez organ (wadliwe wskazanie formalnego braku przedstawienia okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu z jednoczesną oceną tych okoliczności jako niestanowiących wystarczającego uprawdopodobnienia braku winy – zob. s. 3-4 uzasadnienia postanowienia z dnia 12 czerwca 2023 r.), z samej treści wniosku o przywrócenie terminu (pismo z dnia 3 listopada 2022 r.) wynikają już podstawy faktyczne mające uprawdopodabniać zaistnienie przesłanki braku winy, o której mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przesłanki te zostały ostatecznie zweryfikowane negatywnie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, natomiast lakoniczność lub ogólnikowość tego rodzaju oceny nie powinna była zostać zakwalifikowana jako "wadliwa ocena" materiału dowodowego lub brak jego "wszechstronnego rozważenia", lecz jako uchybienie w zakresie zasad sporządzania uzasadnienia postanowienia (art. 126 w zw. z art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 124 § 2 k.p.a.). W takim jednak wypadku obowiązkiem kontrolowanego Sądu było wykazanie, że tego rodzaju uchybienie co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skutecznie doręczone stronie skarżącej już 31 sierpnia 2022 r., natomiast decyzja z dnia 27 września 2022 r. – w dniu 6 października 2022 r., co oznacza, że strona jako profesjonalny podmiot zagraniczny miała ponad miesiąc czasu na wybór uprawnionego tłumacza (niekoniecznie języka polskiego i węgierskiego) oraz zaplanowania zlecenia mu przygotowania tłumaczenia przyszłej decyzji sporządzonej w języku polskim. Sąd Wojewódzki nie powinien także pominąć faktu, że już w dniu 4 października 2022 r. strona skarżąca udzieliła pełnomocnictwa procesowego polskim adwokatom i radcom prawnym, którzy bez żadnych trudności mogli zapoznać się z treścią decyzji z dnia 27 września 2022 r. już w dniu jej doręczenia 6 października 2022 r. (choćby z tekstem skanu decyzji, przesłanym elektronicznie). W treści wniosku o przywrócenie terminu nie wskazano ponadto żadnych innych okoliczności poza związanymi z "długotrwałością" przekazywania dokumentów pomiędzy Spółką a tłumaczem oraz samym sporządzeniem tłumaczenia (okres od 6 do 24 października 2022 r.), co uzasadnia wniosek o oczywistym braku uprawdopodobnienia przesłanki ekskulpacyjnej. Nie jest również wiadome, z jakich powodów doręczenie polskiemu pełnomocnikowi procesowemu przetłumaczonych dokumentów nastąpiło dopiero 27 października 2022 r. Nie znajdują zatem żadnych podstaw twierdzenia o konieczności dalszego badania i rozważania przez skarżony organ dodatkowej "argumentacji" strony skarżącej w zakresie spełnienia przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu.
5. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności wskazanych wyżej zarzutów kasacyjnych oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb przejęcia skargi do rozpoznania, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę (art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.), zasądzając jednocześnie na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
-----------------------
2