II GSK 1945/24

II GSK 1945/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Egzekucyjne postępowanie
Ruch drogowy
Uzasadnienie
Sygn. powiązane
III SA/Gl 985/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-04-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 153, art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 102 par. 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
art. 130a
Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 985/23 w sprawie ze skargi W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 27 października 2020 r. nr SKO.4204.164.2020 w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za usunięcie, parkowanie i sprawowanie dozoru nad pojazdami oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 985/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. J. (dalej powoływany także jako skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 27 października 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia za usunięcie, parkowanie i sprawowanie dozoru nad pojazdami.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P., zwrócił się do Gminy Miasta Częstochowa z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie ośmiu pojazdów, które stały się własnością Gminy Miasto Częstochowa. Wniosek dotyczył pojazdów usuniętych w okresie od 30 kwietnia 2007 r. do 22 kwietnia 2010 r.
W trakcie wieloletniego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w tej sprawie, ze sprawy wyłączono materiały dowodowe dotyczące jednego z pojazdów, a następnie postanowieniem z 2 września 2020 r. Prezydent Miasta Częstochowy odmówił skarżącemu wynagrodzenia za usunięcie, parkowanie i sprawowanie dozoru nad siedmioma pojazdami. Organ uznał, że skarżący nie był wyznaczony przez Gminę Miasto Częstochowa do usuwania pojazdów z drogi i tym samym nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, wobec czego nie przysługuje mu status dozorcy, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej u.p.e.a.) i tym samym żądanie zapłaty jest bezpodstawne. W odniesieniu do zebranego w sprawie materiału dowodowego i w toku całego dotychczasowego postępowania nie stwierdzono ani nie ustalono żadnego dokumentu, który by świadczył, iż skarżący był jednostką wyznaczoną przez starostę, w trybie art. 130a ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., poz. 908 ze zm., dalej p.r.d.). Dokumentu takiego nie ma ani w archiwach Urzędu Miasta Częstochowy, ani nie posiada go również sam skarżący, jak też Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Częstochowie. Organ pierwszej instancji ustalił też, że w dokumentacji archiwalnej Urzędu Miasta Częstochowy znajdują się umowy z innymi podmiotami. Tym samym należało uznać, że skoro z innymi podmiotami takie umowy były zawierane i znajdują się one bezpośrednio w dokumentacji archiwalnej, a nie ma takiej umowy ze skarżącym, to nie została ona zawarta. Usunięty pojazd i nie odebrany przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia był uznawany za porzucony z zamiarem wyzbycia się i przechodził z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa. W rozpatrywanej sprawie wszystkie wymienione pojazdy powinny zatem stać się własnością Skarbu Państwa, co jednak nie nastąpiło. Sporne pojazdy zostały usunięte w okresie od 30 kwietnia 2007 r. do 22 kwietnia 2010 r., na podstawie każdorazowych dyspozycji usunięcia pojazdu i stały się własnością Gminy Miasto Częstochowa, na podstawie prawomocnych postanowień Sądu z 2011 r., a Gmina, jako właściciel pojazdów zapłaciła za ich przechowywanie od dnia przejęcia do odbioru z parkingu. Tak więc organ pierwszej instancji przejął pojazdy na własność w 2011 r. i skarżący otrzymał wynagrodzenie. Stan prawny zmienił się z dniem 21 sierpnia 2011 r., kiedy to wszedł w życie art. 130a ust. 5f p.r.d., zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla takich pojazdów należy do zadań własnych powiatu.
Postanowieniem z 27 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej powoływane także jako SKO) utrzymało w mocy postanowieniem organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO potwierdziło ustalony stan faktyczny i podzieliło rozważania prawne poczynione przez organ pierwszej instancji oraz wskazało, że w toku całego postępowania w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono ani nie ustalono żadnego dokumentu, który by świadczył, iż skarżący był jednostką wyznaczoną do usuwania i przechowywania pojazdów stosownie do art. 129 ust. 5 p.r.d.
Wyrokiem z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1547/20, WSA w Gliwicach oddalił skargę skarżącego na postanowienie SKO z 27 października 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia za usunięcie, parkowanie i sprawowanie dozoru nad pojazdami. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 września 2023 r., sygn. II GSK 1569/22, uchylił ww. wyrok WSA w Gliwicach i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W ocenie NSA, w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed WSA w Gliwicach zaistniała wada nieważności postępowania o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem osoba występująca jako pełnomocnik procesowy strony skarżącej nie miała w tym postępowaniu procesowej zdolności pełnomocniczej (prokuracyjnej), a zatem nie była uprawniona nie tylko do podpisania skargi w imieniu strony skarżącej, lecz także nie mogła działać jako reprezentant procesowy skarżącego w całym postępowaniu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, po uzupełnieniu braków formalnych skargi poprzez podpisanie jej przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę skarżącego na postanowienie SKO z 27 października 2020 r.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, odwołując się do treści art. 190 i art. 153 p.p.s.a., że zarówno organy administracyjne jak i sąd zobowiązane były do rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem uwag i argumentów wyrażonych w wyroku WSA w Gliwicach z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1519/19 oraz wcześniejszym wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1246/17. W tymże wyroku, NSA stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie budził sporu, bowiem żadna ze stron nie zakwestionowała faktu, że świadczenie w postaci dozoru, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w odniesieniu do wymienionych pojazdów zostało spełnione. Do rozstrzygnięcia natomiast pozostało ustalenie czy strona dozorująca, świadczenie to wykonała w warunkach pozwalających na uznanie jej za jednostkę wyznaczoną przez starostę na podstawie przepisów zawartych w art. 130a omawianej ustawy w stanie obowiązującym od 1 stycznia 2002 r. Zdaniem sądu kasacyjnego, istotne ustalenia faktyczne w tym zakresie nie zostały przez organy należycie wyjaśnione, stąd w ponownym postępowaniu winny być one należycie uzupełnione i ocenione. Sąd stwierdził, że nadal nie wyjaśniono w sposób dogłębny statusu skarżącego jako jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów w trybie art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d. W tym zakresie organy nie poczyniły odpowiednich ustaleń. Nadal nie ustaliły i nie oceniły ewentualnej sytuacji, gdyby skarżący był jedynym lub też jednym z kilku podmiotów wskazanych organom Policji przez właściwego starostę (lub właściwy organ miasta na prawach powiatu) jako podmiot, z którymi mogą być zawarte umowy w przedmiocie usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na wyznaczonym parkingu. Brak w aktach sprawy jakiejkolwiek korespondencji z organami wydającymi skarżącemu dyspozycje usunięcia pojazdów z drogi. Nie wyjaśniono więc na jakiej podstawie dyspozycje te były kierowane właśnie do skarżącego. Jak przyznają bowiem organy - skarżący nie działał w tym względzie samowolnie lecz na podstawie konkretnych, wystawianych przez właściwe organy dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi i przechowania go na parkingu strzeżonym. Sąd zaznaczył, że organy nie poczyniły, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednich ustaleń czy pogłębionych rozważań w odniesieniu do kwestii przejścia własności dozorowanych pojazdów na rzecz powiatu (lub miasta na prawach powiatu), czyli wystąpienia skutku, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. Pominięte zostało w przedstawionych rozważaniach wyjaśnienie, dlaczego pomimo wystąpienia skutku z art. 130a ust. 10 p.r.d., zarazem nie uznały zaistnienia podstaw do uznania strony dozorującej za podmiot, któremu może zostać przyznane wynagrodzenie w trybie przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a. W szczególności dalej nie udzielono odpowiedzi na pytanie, dlaczego "z faktu wystawienia oraz zapłaty faktur nie można wywodzić żadnych skutków dotyczących statusu jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę". Poprzestanie na stwierdzeniu, że "rozliczenia tych faktur dotyczą wyłącznie sfery cywilnoprawnej" nie jest w realiach niniejszej sprawy wystarczające i przekonujące. Sąd za trafny uznał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 130a p.r.d.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ przedstawił umowy zawarte 12 marca 2004 r. z trzema podmiotami: M. w C. Sp. z o.o., M. P.-P. oraz S., Z. i G. B. wspólnikami Firmy Usługowej A. s.c. w C., dotyczące zlecenia usuwania i parkowania usuniętych z drogi pojazdów. Ponadto, pismem z 16 kwietnia 2018 r. zwrócił się do Komendy Miejskiej Policji w Częstochowie o informację, czy skarżący był w latach 2004-2009 jednostką wyznaczoną przez Gminę do usuwania pojazdów, a w odpowiedzi, wskazano, że Policja nie ma formalnego potwierdzenia, że miasto Częstochowa wyznaczyło go do usuwania pojazdów z drogi. Organ stwierdził brak dowodów na to by w okresie dozoru wymienionych pojazdów skarżący był podmiotem wyznaczonym przez Gminę bądź starostę do usuwania i przechowywania pojazdów. Skarżący, w toku przeprowadzonego postępowania nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że miał w okresie dozoru status jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę, stwierdzając przy tym, że umów zawartych z Gminą nie posiada. Jak wskazał organ II instancji skarżący przesłał fragmenty szeregu umów, jednak stroną żadnej z umów nie był Prezydent Miasta Częstochowy. Umowy te zostały zawarte z: Komendą Wojewódzką Policji w Katowicach (umowa z 6 czerwca 2005 r. obowiązująca do 31 grudnia 2005 r.), Komendantem Miejskim Policji w Częstochowie (umowa z 16 kwietnia 1996 r., aneksowana w dniu 4 stycznia 1999 r. obowiązująca do 30 czerwca 1999 r., umowa z 29 lipca 1999 r. z aneksem z dnia 25 lutego 2000 r. oraz umowa nr 100/01 i 102/01 z 21 grudnia 2001 r. oraz 28 grudnia 2001 r.), a także z Wojewodą Częstochowskim (umowa z 1996 r. obowiązująca do 31 grudnia 2000r.). Stroną żadnej z tych umów nie była gmina Częstochowa jako miasto bądź powiat, także w przejętych zasobach archiwalnych brak jakiejkolwiek w tej mierze umowy bądź innego dokumentu.
W konsekwencji, należy stwierdzić, że skarżący w tym okresie, za który domaga się przyznania wnioskowanego wynagrodzenia nie posiadał statusu "jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę", co czyni niezasadnym żądanie skargi. Co istotne, jak wynika z umowy z Komendą Wojewódzką Policji w Katowicach skarżącemu przysługiwało wynagrodzenie za świadczone usługi, płatne na podstawie wystawianych przez niego faktur.
Sąd pierwszej instancji, odwołując się m.in. do uchwały NSA z 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 oraz wyroku NSA z 8 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1697/18 stwierdził, że wynagrodzenie może być przyznane jedynie jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego. Skoro poza sporem jest, że strony nie łączyła umowa cywilnoprawna, a skarżący nie został przez starostę wyznaczony jako jednostka do usuwania z drogi pojazdów oraz starosta nie wyznaczył parkingu skarżącego jako miejsce, na którym umieszczano usunięte pojazdy, zarzuty skargi i wnioski okazały się nieuzasadnione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Wskazując na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego:
- art. 130a p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, iż podjęte przez skarżącego, jak i organy administracji czynności związane z usunięciem z drogi pojazdów, stosunek prawny powstały w wyniku tych działań nie miał charakteru stosunku administracyjnego,
- art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 138a p.r.d. poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnione uznanie, iż skarżący nie spełnia określonych tam przesłanek przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór,
- art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż stosunek prawny powstały między skarżącym, a organem administracji nie ma charakteru stosunku administracyjnoprawnego, pomimo ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa, przez co skarżącego pozbawiono by możliwości dochodzenia swych praw, co uznać należy za naruszenie zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej,
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ powoływanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz wskazanych poniżej przepisów postępowania administracyjnego,
- art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, a także podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ administracji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w sposób wyczerpujący do wszelkich zarzutów skarżącego oraz niedokonanie wyczerpującej analizy wszelkich przedstawionych w sprawie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Skarżący zrzekł się rozprawy w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutów procesowych podniesionych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.
Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutów procesowych na wstępie przypomnieć należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący w złożonej skardze kasacyjnej takiego związku nie wykazał.
Najdalej idącym zarzutem procesowym był ten odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże okazał się on nieskuteczny, z uwagi na nie wykazanie jakiegokolwiek wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. Jednocześnie przypomnieć należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem uznać faktu, że w uzasadnieniu wyroku sąd nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku.
Zestawiając powyższe z motywami kontrolowanego wyroku należy stwierdzić, że argumentacja przedstawiona przez sąd pierwszej instancji spełnia zarysowane powyżej wymogi. Jest ona zwięzła, jasna i zrozumiała. Wyraźnie wynika z niej, z jakich przyczyn sąd pierwszej instancji uznał, że skarga skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, jednocześnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ wskazanych przepisów prawa materialnego (art. 130a p.r.d., art. 102 § 2 u.p.e.a., art. 2 Konstytucji RP) oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że wskazany w zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. odnosi się do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jednakże autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wskazuje na żadne okoliczności czy przesłanki mogące w niniejszej sprawie stanowić podstawę wznowienia. Dodatkowo przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie ma zastosowania. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1022/23, treść orzeczenia dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, CBOSA). Stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., autor tego środka zaskarżenia nie wskazuje na czym miało polegać naruszenie tego przepisu, nie zawiera tego również uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Przechodząc do pozostałych zarzutów kasacyjnych podkreślić należy, czego nie dostrzega skarżący kasacyjnie, że w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi we wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych wydanych w sprawie, w szczególności w wyrokach NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1246/17 oraz późniejszym wyrokiem WSA w Gliwicach z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1519/19. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Także Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszych wyrokach WSA jak i NSA wydanych w niniejszej sprawie.
Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a.
We wskazanym wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1246/17 NSA odwołał się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w szczególności uchwały z dnia 29 listopada 2020 r. sygn. akt I OPS 1/10 oraz wyroku z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1404/14 wskazując, że jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 p.r.d., oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego też kluczowymi dla rozstrzygnięcia kwestiami dotyczącymi stanu faktycznego w sprawie było ustalenie czy strona dozorująca, świadczenie to wykonała w warunkach pozwalających na uznanie jej za jednostkę wyznaczoną przez starostę na podstawie przepisów zawartych w art. 130a p.r.d. w stanie obowiązującym od 1 stycznia 2002 r. W tym zakresie organy nie poczyniły odpowiednich ustaleń. Nadal nie ustaliły i nie oceniły ewentualnej sytuacji, gdyby skarżący był jedynym lub też jednym z kilku podmiotów wskazanych organom Policji przez właściwego starostę (lub właściwy organ miasta na prawach powiatu) jako podmiot, z którymi mogą być zawarte umowy w przedmiocie usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na wyznaczonym parkingu. Brak w aktach sprawy jakiejkolwiek korespondencji z organami wydającymi skarżącemu dyspozycje usunięcia pojazdów z drogi. Nie wyjaśniono więc na jakiej podstawie dyspozycje te były kierowane właśnie do skarżącego. Powyższe stanowisko zostało podtrzymane w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1519/19, na mocy którego uchylono postanowienia organów obu instancji wydanych w przedmiotowej sprawie.
W ocenie NSA, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że rozpoznając ponownie sprawę organ zastosował się do ww. zaleceń sądów, szczególnie, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a czy też art. 190 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że organy przeprowadziły uzupełniające postępowanie dowodowe, w szczególności zgromadziły umowy zawarte z innymi podmiotami w zbliżonych okresach dotyczące zlecania usuwania i parkowania pojazdów usuniętych z drogi, zwracały się do Komendy Miejskiej Policji w Częstochowie o informację, czy skarżący był w latach 2004-2009 jednostką wyznaczoną przez Gminę do usuwania pojazdów, jednakże zgromadzone dowody nie pozwoliły na przyjęcie, że w okresie dozoru wymienionych pojazdów skarżący był podmiotem wyznaczonym przez Gminę bądź starostę do usuwania i przechowywania pojazdów. Zaznaczyć należy, że takich dowodów nie przedłożył również skarżący. Z uwagi na powyższe, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwione. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jakie jeszcze kroki miałyby podjąć organy celem wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, dlatego też należało przyjąć, że sformułowanymi zarzutami skarżący nie podważył ustalonego przez organy a przyjętego do wyrokowania przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego.
Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tej mierze przypomnienia wymaga – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną – że błędna wykładnia, o której jest mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, przez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z: 28 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r. sygn. akt II FSK 1445/15; CBOSA).
Odwołując się do przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienia błędu wykładni oraz koniecznych wymogów, którym powinien czynić zadość zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego stawiany na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., zarzut kasacyjny naruszenia art. 130a p.r.d. nie może być uznany za zasadny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby sąd pierwszej instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne – w tym w kontekście wskazywanym przez stronę – w odniesieniu do przepisu art. 130a p.r.d. co prowadzi do wniosku, że na gruncie zarzutu z pkt 1 tiret pierwszy petitum skargi kasacyjnej strona podjęła polemikę z poglądem nieistniejącym, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że zarzut ten nie jest skuteczny. Dodatkowo wskazany przepis art. 130a p.r.d. składa się z kilkunastu ustępów, z których część ma również punkty, dlatego też jako zarzut niedostatecznie precyzyjny nie poddawał się merytorycznemu rozpoznaniu przez sąd kasacyjny.
Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 138a p.r.d. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie spełnia określonych przesłanek do przyznania koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór nad określonymi pojazdami. Przede wszystkim wskazać należy, że ustawa Prawo o ruchu drogowym nie zawiera art. 138a, a zatem organy jak i sąd pierwszej instancji nie mogły naruszyć normy, która nie istnieje. Podkreślić należy, że skarżący nie zakwestionował skutecznie ustalonego w sprawie stanu faktycznego a z niego w istocie bezspornie wynika, że skarżącego nie łączyła z Gminą Miasto Częstochowa ani ze starostą jakakolwiek umowa na podstawie której można byłoby przyjąć, że jest jednostką wyznaczoną do usuwania i przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z drogi. Powyższa kwestia miała kluczowe znacznie dla istoty rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1246/17, którym to poglądem był związany również NSA rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Wynagrodzenie za dozór pojazdu i zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. przysługuje jedynie jednostce wyznaczonej do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Jedynie zadania wykonywane przez takie jednostki wyznaczone przez właściwe organy administracji publicznej mogą być uznane za zadania z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji że stosunek prawny je łączący ma charakter administracyjny. Bezsprzecznie w dniu usunięcia poszczególnych pojazdów jak i później skarżącego z organami tego rodzaju stosunek nie łączył.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd zaprezentowany m.in. w wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1697/18, że źródłem tej prawnej relacji, w ramach której po stronie dozorcy powstają nie tylko uprawnienia, ale i obowiązki, nie może i nie mogła być dyspozycja funkcjonariusza Policji (lub Straży Miejskiej) usunięcia pojazdu z drogi. Także podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że nastąpił przepadek pojazdów na rzecz Gminy Miasto Częstochowa nie może świadczyć o błędnym niezastosowaniu w sprawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Orzeczenie przepadku pojazdów usuniętych z drogi wcale nie oznacza, że wszystkie czynności, jakie w jakimś stopniu dotyczą tego pojazdu, zostały dokonane zgodnie z prawem, zwłaszcza te, których ocena nie należy do kognicji orzekającego sądu powszechnego. Orzeczenie przez sąd powszechny przepadku pojazdów nie przesądza, że skarżącemu przysługuje prawo do wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu. Prawo to uzależnione jest bowiem od spełnienia przesłanek określonych w art. 102 § 2 u.p.e.a., w szczególności od tego, by skarżący pełnił funkcję dozorcy, pozostając z organem w stosunku administracyjnoprawnym.
Niezasadnym okazał się również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP – naruszenia zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika jednolicie, że wynagrodzenie za dozór pojazdu i zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. przysługuje jedynie jednostce wyznaczonej do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów i tylko względem takiej jednostki można mówić o nawiązaniu stosunku administracyjnego. Ewentualna i hipotetyczna bezzasadność roszczeń skarżącego dochodzonych w postępowaniu cywilnym, np. w związku ze świadczeniami wykonanymi faktycznie, tj. bez wyraźnej podstawy prawnej, na rzecz miasta na prawach powiatu, które nabyło prawo własności usuniętego pojazdu, nie może mieć wpływu na wynik postępowania administracyjnego rozstrzygającego o tym, czy zachodzą przewidziane prawem administracyjnym podstawy przyznania wynagrodzenia dozorcy, a więc podmiotowi pełniącemu tę funkcję, pozostającemu z organem w stosunku administracyjnym. Wniosek skarżącego został w takim trybie złożony i rozpoznany, a rozstrzygnięcia organów poddano kontroli sądowoadministracyjnej.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.