II GSK 1936/21

II GSK 1936/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1814/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-04
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2296
art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 32 ust. 2 i 4
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 28, art. 156 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii oraz A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1814/20 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 15 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), wyrokiem z 4 marca 2021 r., sygn. VI SA/Wa 1814/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. (dalej zwanej skarżącą lub wnioskodawczynią) na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 15 czerwca 2020 r., nr DMP-VII.4320.1.118.2020.PW, w przedmiocie odmowy wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
W stanie faktycznym sprawy skarżąca pismem z 15 stycznia 2020 r. przedłożyła Ministrowi Rozwoju informację o nieposiadaniu przez przedsiębiorcę – J.B. (dalej zwanego przedsiębiorcą lub uczestnikiem) tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie do CEIDG w rubrykach "Stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej" oraz "Adres do doręczeń".
W związku z powyższym, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o CEIDG (ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1291 z późn. zm.), pismem z 21 stycznia 2020 r. organ wezwał przedsiębiorcę do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej w rubrykach: "Stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej" oraz "Adres do doręczeń"- lub w przypadku braku tytułu prawnego do dokonania zmiany we wpisie w zakresie ww. adresu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.
W dniu 6 lutego 2020 r. wpłynęło do Ministerstwa Rozwoju pismo z 31 stycznia 2020 r., wniesione przez K.B. (dalej zwanego współwłaścicielem nieruchomości), który oświadczył, że jest współwłaścicielem nieruchomości którą uczestnik zgłosił jako miejsce prowadzenia działalności i jedno pomieszczenie tej nieruchomości użyczył mu na czas nieokreślony, w tym właśnie celu.
Pismem z 31 stycznia 2020 r. uczestnik poinformował Ministra Rozwoju, że posiada tytuł prawny do wykonywania działalności gospodarczej, a pomieszczenie do prowadzenia działalności gospodarczej zajmuje na podstawie umowy użyczenia od jednego ze współwłaścicieli nieruchomości.
W dniu 19 lutego 2020 r. Minister Rozwoju wystosował pismo do skarżącej z informacją, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie i że jako strona postępowania może pisemne odnieść się do stanowiska przedsiębiorcy w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma oraz że zgodnie z art. 73 § 1-1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 1298, dalej jako K.p.a.) ma prawo do przeglądania w lokalu organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek, odpisów bądź ich kopii.
W dniu 6 marca 2020 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej, w którym podniosła ona m.in. że współwłaściciel nieruchomości ma w niej udział wynoszący [...] części oraz że zgodnie z art. 198 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, 1495, dalej ,,K.c."), każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Przedmiotem rozporządzenia nie jest natomiast fizycznie określona rzecz lub jej część, do której żaden ze współwłaścicieli nie ma wyłącznego prawa, zaś jedynie udział rozumiany jako przypadająca na danego współwłaściciela ułamkowa część prawa własności. Współwłaściciel nie może natomiast ograniczyć przedmiotowo rozporządzenia do fizycznie oznaczonej części rzeczy. Rozporządzenie rzeczą lub jej częścią wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 K.c.). Strona podkreśliła, że mając na uwadze powyższe współwłaściciel nie jest uprawniony do zawierania umów rozporządzających m.in. umów użyczenia części nieruchomości czy też lokalu osobom trzecim. Ponadto lokal bezprawnie zajmowany przez przedsiębiorcę nigdy nie był w posiadaniu współwłaściciela nieruchomości – tj. jego syna.
Pismem z 13 marca.2020 przedsiębiorca został ponownie wezwany przez organ do przedstawienia dowodu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie do CEIDG.
W dniu 27 marca 2020 r. wpłynęło do Ministra Rozwoju pismo przedsiębiorcy w którym podniósł m.in., że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do kwestionowania prawidłowości wpisu do CEIDG, gdyż pod ujawnionym w CEIDG adresem prowadzi on działalność gospodarczą nieprzerwanie od chwili wpisu do ewidencji. Doręczenia kierowane na ten adres są skuteczne i brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia organu lub sądu kwestionującego ten stan faktyczny. Dalej, z wyjaśnień uczestnika wynika m.in., że zgodę na prowadzenie w przedmiotowym lokalu działalności gospodarczej udzielili ówcześni właściciele nieruchomości, tj. jego rodzice. Dla potwierdzenia tego faktu do pisma zostało załączone oświadczenie ojca przedsiębiorcy z 19 grudnia 2014 r. Po śmierci rodziców przedsiębiorcy [...] udziału w nieruchomości, odpowiadający w szczególności wielkości lokalu w którym prowadzi działalność gospodarczą, stanowi własność jego syna, który użyczył mu przedmiotowy lokal w ramach podziału do używania. Przedsiębiorca podniósł również m.in. że zawarcie umowy użyczenia nie musi mieć żadnej szczególnej formy prawnej. Jej potwierdzeniem w niniejszej sprawie jest oświadczenie właściciela i jest to wystarczające dla wykazania tytułu prawnego do nieruchomości. Uczestnik wskazał także, że spór pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie stanowi podstawy do kwestionowania wpisu do CEIDG i spór ten nie może być rozstrzygnięty w inny sposób niż wyrokiem sądu, a nie decyzją organu administracji. Przed Sądem Rejonowym w G. I Wydział Cywilny toczy się sprawa o sygnaturze [...] o zniesienie współwłasności nieruchomości w ramach której jego syn – współwłaściciel nieruchomości, wnosi o zniesienie współwłasności poprzez przydzielenie mu lokalu zajmowanego przez przedsiębiorcę w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Na zlecenie Sądu sporządzona została opinia biegłego do spraw budownictwa potwierdzająca możliwość zniesienia współwłasności zgodnie z żądaniem wniosku.
Pismem z 5 maja 2020 r. zostało wystosowane do uczestnika oraz skarżącej zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego.
Zaskarżoną decyzją z 15 czerwca 2020 r. Minister Rozwoju odmówił wykreślenia uczestnika z CEIDG.
Organ wskazał, że stosownie do art. 17 ustawy o CEIDG każdy przedsiębiorca jest obowiązany posiadać tytuł prawny do nieruchomości, której adres został wskazany we wpisie do CEIDG. Przez tytuł prawny należy rozumieć akt własności, umowę najmu/dzierżawy/użyczenia lub inny dokument, który potwierdza prawo do dysponowania adresem/adresami wskazanymi we wpisie do CEIDG. W tym aspekcie dodał, że z treści aktualnej księgi wieczystej z 5 czerwca 2020 r. wynika, że jednym ze współwłaścicieli nieruchomości gruntowej jest syn przedsiębiorcy.
Minister Rozwoju zważył także, że bada jedynie, czy przedsiębiorca legitymuje się wymaganym tytułem prawnym, tj. konkretnym dokumentem, z którego wynika konkretne uprawnienie. Jego rola w niniejszej sprawie kończy się z chwilą przedłożenia dokumentu, potwierdzającego wymagane przez ustawodawcę uprawnienie. Rozwiązywanie zaś sporów cywilnych leży w kognicji sądów powszechnych (sądów cywilnych).
WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi na decyzję Ministra Rozwoju z 15 czerwca 2020 r. stwierdził jej nieważność.
Sąd stanął na stanowisku, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżąca, na wniosek której wszczęto postępowanie administracyjne, zakończone ww. decyzją i do której skierowano decyzję odmawiającą jego uwzględnienia i wykreślenia uczestnika z CEIDG, nie posiadała przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 32 ust.2 i ust.4 ustawy o CEIDG.
Stosownie do postanowienia art. 32 ust. 2 ww. ustawy w przypadku powzięcia przez ministra właściwego do spraw gospodarki informacji o braku tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie do CEIDG której adres wskazano zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6, minister właściwy do spraw gospodarki, z urzędu lub na wniosek osoby przedstawiającej dowód posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie przedsiębiorcy, wzywa przedsiębiorcę do przedstawienia dowodu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości lub dokonania odpowiedniej zmiany wpisu w tym zakresie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania". W sytuacji zaś gdy przedsiębiorca pomimo wezwania nie przedstawi dowodu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie lub nie dokona zmiany swojego wpisu w zakresie adresów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6, minister właściwy do spraw gospodarki wykreśla, w drodze decyzji administracyjnej, przedsiębiorcę z CEIDG (art. 32 ust. 4 ustawy o CEIDG).
Z przywołanych postanowień ustawy wynika określona sekwencja działań, jakie podejmuje organ administracji publicznej w przypadku powzięcia informacji o braku tytułu prawnego przedsiębiorcy do nieruchomości wskazanej we wpisie do CEIDG. Z punktu widzenia rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonej decyzji istotna jest nadto kwestia związana ze źródłem pozyskania takiej informacji przez organ. Informację w tym zakresie organ może pozyskać z urzędu lub też od osoby, która przedstawi dowód posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie przedsiębiorcy.
Następnie organ, z urzędu lub też na wniosek tej osoby, wzywa przedsiębiorcę do przedstawienia dowodu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości lub dokonania odpowiedniej zmiany wpisu w tym zakresie. Dopiero w sytuacji gdy wymagany dowód nie zostanie przedstawiony lub też nie zostanie dokonana zmiana wpisu przez przedsiębiorcę organ administracji publicznej uprawniony jest do wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia go z CEIDG.
Ustawodawca przewidział zatem możliwość podjęcia przez organ z urzędu lub na wniosek osoby przedstawiającej dowód posiadania tytułu prawnego do nieruchomości określonej interwencji dającej przedsiębiorcy możliwość przedstawienia dowodu posiadania tytułu do nieruchomości lub skorygowania wpisu w CEIDG poprzez jego zmianę co do wskazanego adresu. Zakres jednak udziału osoby przedstawiającej dowód posiadania tytułu do tej nieruchomości został jasno określony i jest ograniczony do złożenia wniosku o wezwanie przedsiębiorcy do przedstawienia stosownego tytułu do nieruchomości lub dokonania zmiany wpisu w terminie 7 dni od doręczenia wezwania.
Z postanowienia art. 32 ust. 2 ustawy o CEIDG należy zatem wywodzić, że organ administracji publicznej jak i osoba przedstawiająca dowód posiadania tytułu prawnego do nieruchomości mają inicjatywę we wszczęciu swoistego ,,postępowania naprawczego", umożliwiającego przedsiębiorcy podjęcie czynności w zakresie zmiany wpisu czy też wykazania tytułu prawnego do nieruchomości, w przypadku kwestionowania jego uprawnienia do wskazania adresu nieruchomości ujawnionej w CEIDG i prawidłowości złożonego w tym zakresie oświadczenia (por. art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o CEIDG). Postanowienie art. 32 ustawy CEIDG nie statuuje jednak po stronie takiej osoby inicjatywy we wszczęciu postępowania w sprawie samego wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG.
Wszczęcie bowiem już takiego postępowania administracyjnego uzależnione zostało od tego jak przedsiębiorca ustosunkuje się do wystosowanego do niego wezwania organu, tj. czy przedstawi stosowny dowód posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie lub też, czy zmieni ten wpis w zakresie adresów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy. Postępowanie jest wszczynane zatem z urzędu w wyniku ziszczenia się warunków do jego wszczęcia wskazanych w art. 32 ust. 4 ustawy o CEIDG. Nie zostało pozostawione wyborowi organu administracji publicznej, bądź też uzależnione od inicjatywy innego podmiotu niż ten organ to, czy i kiedy dochodzi do wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia tego przedsiębiorcy z CEIDG.
W tym stanie rzeczy przyjęcie, że podmiotem mogącym skutecznie wystąpić z takim żądaniem i do którego może zostać skierowana decyzja administracyjna odmawiająca wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG jest osoba przedstawiająca tytuł prawny do nieruchomości, prowadzi do przypisania tej osobie przymiotu strony postępowania administracyjnego w sytuacji gdy przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie takiego statusu tej osobie nie przyznają. Zakres uprawnień osoby powołującej się na posiadany tytuł prawny do nieruchomości wskazanej we wpisie do CEIDG został wyraźnie wskazany i obejmuje wniosek o wystosowanie wezwania do przedsiębiorcy na zasadzie art. 32 ust. 2 ustawy o CEIDG bądź też żądanie niepublikowania danych adresowych nieruchomości w przypadkach wskazanych w art. 32 ust. 5 i 6 ustawy o CEIDG. Przypisywanie takiej osobie dalej idących uprawnień, w tym w zakresie inicjowania postępowania w sprawie wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG, nie znajduje uzasadnienia w postanowieniu art. 32 ustawy o CEIDG.
Trzeba mieć na uwadze, że stroną postępowania, zgodnie z art. 28 K.p.a., może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Podkreślić należy, że interes prawny, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację danego podmiotu. Musi przy tym występować związek pomiędzy żądaniem dokonania czynności przez organ, czy toczącym się postępowaniem i jego indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z normy prawa materialnego, a wydanie decyzji mogłoby wpłynąć na jego sytuację prawnomaterialną, w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo uniemożliwienia ich realizacji, czy też nałożenia na niego obowiązków.
Interes prawny, o jakim mowa w art. 28 K.p.a., to prawna możliwość ukształtowania sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, na gruncie administracyjnego prawa materialnego (ewentualnie prawa finansowego, prywatnego, ubezpieczeń społecznych, gospodarczego publicznego, europejskiego), natomiast ukształtowanie sytuacji prawnej obejmuje ustanowienie i/lub zniesienie uprawnień i/lub obowiązków (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 7-8).
Interes ten winien być bezpośredni i realny, konkretny oraz aktualny a nie hipotetyczny czy ewentualny. Jego istnienie znaleźć powinno potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony i musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
Sąd zauważył, że interes prawny należy przy tym odróżnić od interesu faktycznego, który polega na tym, że dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednak interes ten nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, które stanowią podstawę podjętych przez organ czynności.
WSA w Warszawie stanął na stanowisku, że skoro przedmiotem wszczętego postępowania było wykreślenie przedsiębiorcy z CEIDG, a przesłanką która miała przesądzić o wydaniu decyzji o wykreśleniu przedsiębiorcy z tej ewidencji, była niezgodność wpisu z rzeczywistym stanem rzeczy to brak jest tytułu do zajmowania nieruchomości, pod którym przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą, to nie istniały też podstawy do przyjęcia, iż prawo własności może być naruszone poprzez negatywne bądź pozytywne rozstrzygnięcie organu. Organ bowiem w postępowaniu ustala tylko sam fakt rzetelności wskazania adresu prowadzenia działalności. Natomiast kwestie związane z ewentualnym naruszeniem prawa własności rozstrzygane są w postępowaniach cywilnych dotyczących ochrony posiadanego prawa.
Zdaniem Sądu należy zatem przyjąć stanowisko, że brak jest podstaw do wywodzenia interesu prawnego skarżącej ze wspomnianych przepisów ustawy CEIDG. Przepisy te nie dotyczą bowiem obowiązku tego podmiotu, a dotyczą przedsiębiorcy wpisanego do CEIDG. W oparciu o ich treść należy w ocenie Sądu uznać, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG, jest jedynie przedsiębiorca, którego dane adresowe zostały wpisane do CEIDG. Postępowanie to dotyczy tego przedsiębiorcy, do którego obowiązków należało dokonanie zmiany wpisu w CEIDG, bądź też przedstawienie dowodu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie. Jak wynika z przytoczonych powyżej regulacji prawnych obowiązek dokonania zmiany w w/w ewidencji nie wiązał się z nałożeniem obowiązku, czy też przyznaniem uprawnień innemu podmiotowi, ale dotyczył określonego obowiązku spoczywającego na przedsiębiorcy. Także zatem skutek w postaci wykreślenia z ewidencji jest związany z zaniechaniem po stronie przedsiębiorcy przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości czy też zmiany wpisu w zakresie adresu a nie z działaniem czy zaniechaniem po stronie innej osoby.
W sprawie wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG, na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o CEIDG, organ nie rozstrzyga zatem o prawach i obowiązkach osoby przedstawiającej dowód posiadania tytułu prawnego do nieruchomości i co za tym idzie rozstrzygnięcia wydawane w takim postępowaniu nie pociągają za sobą określonych skutków w sferze prawnej tej osoby. Nie daje on podstaw do przypisania takiej osobie statusu strony w postępowaniach w sprawie wykreślenia przedsiębiorcy z tej ewidencji. Jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, kwestie związane z ewentualnym naruszeniem praw osoby powołującej się na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości pozostają poza właściwością organu administracji publicznej.
Podsumowując, w niniejszej sprawie z przepisu prawa materialnego nie wynikało uprawnienie skarżącej do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie wykreślenia uczestnika z CEIDG, z uwagi na nieprzedstawienie tytułu prawnego do nieruchomości objętej wpisem w CEIDG czy też niedokonanie zmiany swojego wpisu w zakresie adresów. Tymczasem organ wszczął takie postępowanie na wniosek skarżącej, czyniąc ją stroną postępowania i doręczając jej w konsekwencji zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, które w swej treści odwołuje się do żądania zawartego w jej wniosku, albowiem organ w zaskarżonej decyzji odmawia jego uwzględnienia, tj. odmawia wykreślenia uczestnika z CEIDG. Sąd wskazał zaś, że w przypadku złożenia takiego wniosku organ winien zastosować instytucję odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uregulowaną w art. 61a K.p.a., dokonując należytego rozważenia kwestii związanej z brakiem statusu skarżącej jako strony postępowania, jak i samej dopuszczalności takiego wniosku. Natomiast, o ile już doszło do wszczęcia takiego postępowania na wniosek skarżącej - tak jak w niniejszej sprawie – to powinno ono zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, w myśl art. 105 § 1 K.p.a. Wytyczne w tym zakresie organ winien uwzględnić, na zasadzie art. 153 P.p.s.a., przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
W przypadku zaskarżonej decyzji mamy zatem do czynienia z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż osoba na której wniosek doszło do wszczęcia postępowania i do której skierowano zaskarżoną decyzję odmawiającą jego uwzględnienia, nie miała przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Pomimo tego została potraktowana jako strona tegoż postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06). Z powyższych względów WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżając go w całości, jak również skarżąca.
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. na podstawie art. 174 § 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego;
1. art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o CEIDG i PIP, w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - dalej: K.p.a.), przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że właściciel nieruchomości, której dane adresowe zostały ujawnione w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ administracji w sprawie o wykreślenie przedsiębiorcy z CEIDG na podstawie art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o CEIDG i PIP (ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2296, 2320, co doprowadziło do błędnego uznania, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.)
2. art. 32 ust. 4 ustawy o CEIDG i PIP w zw. z art. 28 K.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o CEIDG i PIP, nie oddziałuje na indywidualną sytuację prawną właściciela nieruchomości, której dane adresowe zostały ujawnione we wpisie przedsiębiorcy w CEIDG, podczas gdy rozstrzygnięcie to pociąga istotne skutki w sferze prawnej tej osoby wpływając na jej prawo własności, ograniczając swobodne władanie nią oraz powodując po stronie właściciela nieruchomości obowiązek uiszczania podatku od nieruchomości według wyższej stawki z powodu ustawowego powiązania nieruchomości z wykonywaną działalnością gospodarczą;
3. art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o CEIDG i PIP, przez błędną wykładnię przejawiającą się w niezrozumieniu intencji ustawodawcy polegającą na przyjęciu, że postępowanie, o którym mowa w art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o CEIDG i PIP, może toczyć się wyłącznie z urzędu, podczas gdy zgodnie z celową intencją ustawodawcy wyrażoną na etapie procedowania ww. przepisu w procesie legislacyjnym (Druk nr 2053 - Rządowy projekt ustawy o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla przedsiębiorcy https://seJm.gov.pl/seJm8.nsf/Pr7ebiegProc.xsp?nr=2053), oraz zgodnie z literalnym brzmieniem nadanym w tym procesie przepisowi, postępowanie o którym mowa w art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o CEIDG i PIP, może toczyć się z urzędu lub na wniosek osoby przedstawiającej dowód posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, które dane adresowe są wskazane we wpisie przedsiębiorcy, co doprowadziło do niewłaściwego wniosku o konieczności zastosowania przez organ art. 61a § 1 K.p.a. i odmowę wszczęcia postępowania bądź art. 105 K.p.a. i jego umorzenie.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Oprócz tego wystąpił o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżąca jako współwłaściciel nieruchomości posiada interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 32 ust. 2 i ust. 4 ustawy o CEIDG oraz PiP. Organ dodał, że art. 32 ust. 2 wprost stanowi, że wskazane w nim postępowanie może zostać wszczęte także na wniosek osoby przedstawiającej dowód posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie przedsiębiorcy.
W ocenie organu, właściciel nieruchomości posiada interes prawny w ustaleniu, czy przedsiębiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości na której prowadzi działalność gospodarczą, a która nie jest własnością przedsiębiorcy. Działanie przedsiębiorcy może bowiem naruszać prawa właściciela nieruchomości, które są prawnie chronione na mocy przepisów Kodeksu cywilnego.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła również skarżąca, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
• art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz, U. z 2021 r. poz. 735; zwanej dalej K.p.a.) w zw. z art. 17 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2296 z późn. zm., zwanej dalej CEIDG), art. 199 oraz 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., zwanej dalej K.c.), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że współwłaściciel nieruchomości, która została ujawniona w CEIDG, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ administracji w sprawie o wykreślenie przedsiębiorcy z CEIDG na podstawie art. 32 ust. 1-4 CEIDG, a w konsekwencji nieuprawnione uchylenie decyzji Ministra Rozwoju,
• art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się WSA do zarzutów procesowych przedstawionych przez skarżącą w skardze do WSA,
• art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 32 CEIDG poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie że skarżąca nie posiada przymiotu strony, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zdaniem skarżącej zastosowania art. 145 § 1 pkt 2) P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania
II. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
• art. 32 ust. 2 i 4 CEIDG poprzez błędną wykładnię i w efekcie uznanie, iż skarżąca w postępowaniu przed organem I instancji nie posiadała przymiotu strony, co skutkować winno w ocenie Sądu I instancji odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.
Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa w sprawach dotyczących nieruchomości interes prawny wynika z prawa rzeczowego przysługującego do tej nieruchomości. W wyroku z dnia 18 maja 2010 r., II OSK 842/09 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że "interes prawny właściciela (współwłaściciela) nieruchomości wynikający z materialnoprawnej normy art. 140 k.c. może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, skoro wpływa, a w każdym razie może wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każde zatem, również niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie, przez prowadzenie działalności gospodarczej, korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie art. 32 ust. 4 CEIDG jest ściśle związany z ust. 2 wspomnianego przepisu i stanowi konsekwencję art. 32 ust. 2 w postaci wykreślenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki, w drodze decyzji administracyjnej, przedsiębiorcy z CEIDG, w przypadku gdy ten nie przedstawi dowodu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie lub nie dokona zmiany swojego wpisu w zakresie adresów.
Końcowo skarżąca kasacyjnie dodała, że w kontekście art. 28 K.p.a. norma prawa materialnego nie musi być normą administracyjno-prawną, ale może także wynikać z przepisów prawa cywilnego czy innych aktów normatywnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.
W przedmiotowej sprawie od wyroku WSA w Warszawie z 4 marca 2021 r., stwierdzającego nieważność poddanej jego kontroli decyzji Ministra Rozwoju, wywiedzione zostały dwie skargi kasacyjne. Tego rodzaju środki odwoławcze zostały wniesione zarówno organ, tj. Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, jak również przez skarżącą w postępowaniu przez Sądem I instancji, domagającą się wykreślenia uczestnika z CEIDG. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny kolejno się do nich odniesie.
Jeżeli chodzi o skargę Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii to w jej treści organ podniósł on trzy zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, zarówno poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 2 i ust. 4 ustawy o CEIDG, jak również (w dwóch zarzutach) wadliwe zastosowanie tej regulacji w zw. z art. 28 K.p.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu błędnej wykładni, oznaczonego w skardze kasacyjnej organu numerem 3, stwierdzić należy, że zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącym kasacyjnie, że WSA w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 32 ust. 2 ustawy o CEIDG przyjmując, że z przepisu tego wynika, iż postępowanie w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie z urzędu.
Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o CEIDG w przypadku powzięcia przez ministra właściwego do spraw gospodarki informacji o braku tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie do CEIDG, której adres wskazano zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6, minister właściwy do spraw gospodarki, z urzędu lub na wniosek osoby przedstawiającej dowód posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie przedsiębiorcy, wzywa przedsiębiorcę do przedstawienia dowodu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości lub dokonania odpowiedniej zmiany wpisu w tym zakresie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Z literalnego brzmienia zacytowanego wyżej przepisu wyraźnie wynika, że administracyjne postępowanie, mające na celu weryfikację posiadania przez konkretnego przedsiębiorcę tytułu prawnego do nieruchomości, wskazanej w dotyczącym go wpisie, może zostać zainicjowane nie tylko z urzędu, ale również na wniosek. Z wnioskiem takim może wystąpić jednak nie każdy, ale ściśle określony krąg podmiotów, obejmujący osoby legitymujące się dowodem posiadania tytułu prawnego do tejże nieruchomości.
Chociaż sposób sformułowania tego przepisu wprost wskazuje jedynie na możliwość złożenia wniosku o wezwanie przedsiębiorcy do wskazania tytułu prawnego do nieruchomości uwidocznionej w jego wpisie, przez osobę posiadającą tytuł prawny do nieruchomości, to brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju wniosek skutkuje jedynie możliwością wszczęcia tzw., jak to określił Sąd I instancji, "postępowania naprawczego", poprzedzającego właściwe postępowanie administracyjne. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia istnienia tego rodzaju fazy postępowania. Tego rodzaju wniosku nie można bowiem wywieść ani z ogólnych regulacji dotyczących postępowania administracyjnego jako takiego, ani przepisów ustawy o CEIDG.
W tym aspekcie zaznaczyć również należy, że za przyjęciem możliwości występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania o wykreślenie przedsiębiorcy z CEIDG przez posiadacza tytułu prawnego do ujawnionej w dotyczącym go wpisie nieruchomości przemawiają również rezultaty wykładni, systemowej, funkcjonalnej oraz historycznej. W tym względzie podkreślić należy, że normy zakodowanej w art. 32 ust. 2 ustawy o CEIDG nie można odczytywać w oderwaniu od całokształtu regulacji tej ustawy. Należy mieć na względzie również cel wprowadzenia do porządku prawnego przyjętych we wskazanym wyżej przepisie rozwiązań, jakim było zabezpieczenie praw między innymi właścicieli (współwłaścicieli nieruchomości). Przyjęcie, że mogą oni jedynie występować o zainicjowanie jedynie tzw. "postępowania naprawczego", niweczyłoby całkowicie ten cel, pozbawiając ich realnej możliwości obrony ich praw.
Tak więc zaprezentowana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 32 ust. 2 ustawy o CEIDG była nieprawidłowa, a wskazujący na to zarzut organu zasadny, co już tylko z tego względu skutkuje koniecznością uznania zasadności skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii.
Uznanie zasadności zarzutu organu, odnośnie błędnej wykładni art. 32 ust. 2 ustawy o CEIDG prowadzi również do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji wadliwe zastosował na gruncie przedmiotowej sprawy nie tylko ten przepis, ale również art. 32 ust. 4 ustawy o CEIDG i art. 28 K.p.a. Brak było bowiem podstaw do przyjęcia, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu o wykreślenie przedsiębiorcy z CEIDG, a tym samym, że decyzja odmawiająca przedmiotowego wykreślenia, dotknięta była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.
Na marginesie niniejszych rozważań zwrócić należy uwagę także na procesowy aspekt sprawy, dotyczący problematyki skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. W niniejszym przypadku mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której adresatem zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji Ministra Rozwoju z 15 czerwca 2020 r. była nie tylko wnioskodawczyni (skarżąca w postępowaniu sądowoadministracyjnym), ale także przedsiębiorca (uczestnik postępowania przed WSA w Warszawie). Nie można więc przyjmować całościowo, że decyzja nie została skierowana do właściwego adresata.
Reasumując tę część rozważań stwierdzić więc należy, że skarga kasacyjna organu była zasadna.
Jeżeli chodzi o skargę kasacyjną wnioskodawczyni (skarżącej), to w jej treści sformułowała ona łącznie cztery zarzuty, spośród których trzy oparła na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów postępowania, jeden zaś na naruszeniu prawa materialnego.
Odnosząc się do nich stwierdzić należy, że podobnie jak w przypadku skargi kasacyjnej organu, za zasadny uznać należy zarzut błędnej wykładni art. 32 ust. 2 ustawy o CEIDG. W tym zakresie powtórzyć jedynie należy, że administracyjne postępowanie, mające na celu weryfikację posiadania przez konkretnego przedsiębiorcę tytułu prawnego do nieruchomości, wskazanej w dotyczącym go wpisie w CEIDG, może zostać zainicjowane nie tylko z urzędu, ale również na wniosek osoby legitymującej się dowodem posiadania tytułu prawnego do nieruchomości. W tym wypadku aktualne pozostają więc argumenty przytoczone w odniesieniu do zbliżonego w swej treści zarzutu skargi kasacyjnej organu.
W związku z powyższym za zasadny uznać należy także trzeci z procesowych zarzutów skargi kasacyjnej wnioskodawczyni, w tym jego aspekcie, w którym wskazała ona na błędne zastosowanie przez WSA w Warszawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., w zw. z art. 32 ustawy o CEIDG.
Jeżeli chodzi o dwa pozostałe zarzuty procesowe to w tym wypadku stwierdzić należy, że nie zostały one właściwie skonstruowane. W pierwszym skarżąca nie wskazała na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 28 K.p.a., koncentrując się na wadliwym zastosowaniu tego przepisu, która to postać naruszenia prawa materialnego nie została podniesiona w zarzucie.
Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. to w tym wypadku w skardze kasacyjnej nie wykazano, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady uniemożliwiające poddanie go kontroli instancyjnej. Dodać też należy, że podnosząc nieustosunkowanie się do procesowych zarzutów skargi, autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako podstawy prawnej zarzutu art. 134 § 1 P.p.s.a., co czyni ten zarzut nieskutecznym.
Konkludując jednak stwierdzić należy, że zasadność dwóch zarzutów skargi kasacyjnej wnioskodawczyni czyni ją zasadną.
Mając więc na względzie zasadność obu skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie będzie miał na względzie, że skarżącej przysługiwał status strony postępowania, albowiem zgodnie z art. 28 K.p.a. miała ona interes prawny w jej rozstrzygnięciu. W związku z tym dokona oceny całokształtu okoliczności sprawy, zarówno w jej aspekcie procesowym, jak i materialnoprawnym.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż obie skargi kasacyjne stron postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, reprezentujących sprzeczne interesy, okazały się zasadne. Tak więc w tej sytuacji za zasadne uznać należało wzajemne zniesienie kosztów postępowania kasacyjnego.