II GSK 1935/21

II GSK 1935/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Izabella Janson
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2762/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-17
Skarżony organ
Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2762/20 w sprawie ze skargi L. w J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 19 października 2020 r. nr GI-BOL.pr-610-63/20 w przedmiocie zwrotu kosztów badań laboratoryjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. w J. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2762/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę L. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w J. (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej: GIJHARS, Główny Inspektor) z 19 października 2020 r. w przedmiocie zwrotu kosztów badań laboratoryjnych pobranych podczas kontroli próbek mięsa wieprzowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniach 9-10 września 2019 r. inspektorzy Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Kielcach (dalej: ŚWIIH), przeprowadzili kontrolę w sklepie L. nr [...], należącym do Spółki, zlokalizowanym w S. co udokumentowano w protokole kontroli z 10 września 2019 r. Kontrolą objęto mięso wieprzowe znajdujące się w ofercie sprzedaży ww. sklepu, tj.:
- Schab wieprzowy bez kości, schłodzony "R.", w opakowaniach o różnych masach netto (tj. o masie: 1,432 kg, 1,778 kg, 1,744 kg 1,621 kg), ilość zastana 8,120 kg, cena sprzedaży 16,99 zł/kg, termin przydatności do spożycia 15 września 2019 r., miejsce chowu Polska, miejsce uboju Polska, wyprodukowany dla Strony przez A. Sp. z o.o. sp.k., [...]),
- Schab wieprzowy bez kości, 10 plastrów, schłodzony "R.", w opakowaniach jednostkowych a'700 g e, ilość zastana 23 szt., promocyjna cena sprzedaży 9,89 zł/opak., termin przydatności do spożycia 14 września 2019 r., chów Polska, ubój Polska, wyprodukowany dla Strony, przez A. Sp. z o.o. [...].
Zgodnie z protokołem pobrania próbek nr 116095 z 9 września 2019 r., "ilość prób została pobrana w uzgodnieniu przy ich pobraniu jako wystarczające do wykonania badań laboratoryjnych i reprezentatywne dla całych partii" oraz z uwagi na "rodzaj i charakter produktu, krótki termin przydatności do spożycia, zgodnie z art 28 ust 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1930 z późn. zm.; dalej: u.I.H.) "próbki kontrolnej nie pobrano.
Badanie przeprowadziło Laboratorium UOKiK w Kielcach (dalej: Laboratorium) - laboratorium kontrolno-analityczne IH, wskazane w art. 29 ust. 1 u.I.H.
Zbadane próbki nie spełniały wymagań jakości w zakresie masy netto, co potwierdzały sprawozdania z badań z 17 września 2019 r. nr 338 oraz nr 339, gdyż oznaczona zawartość netto (mięso z wyciekiem oraz mięso bez wycieku) dla: Schab wieprzowy bez kości, schłodzony, w opakowaniach o różnych masach netto oraz Schab wieprzowy bez kości, 10 plastrów, schłodzony w opakowaniach jednostkowych a’700 g - była zaniżona względem wartości zadeklarowanej i podanej na etykietach produktów.
Laboratorium, w myśl art. 30 ust. 1 u.I.H. oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego trybu pobierania i badania próbek produktów przez organy Inspekcji Handlowej (Dz. U. poz. 496, dalej: rozporządzenie Prezesa RM), wyceniło koszty przeprowadzonych badań na kwotę 3454 zł.
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej, po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 13 lutego 2020 r. zobowiązał Spółkę do uiszczenia kwoty 3454 zł tytułem zwrotu kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych zafałszowanych dwóch partii mięsa wieprzowego z uwagi na wykazaną przez nie w porównaniu z wymaganiami określonymi w oznakowaniu zawyżoną masę netto.
Po rozpatrzeniu odwołania Strony, GIJHARS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, którą następnie Spółka zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA). Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
Podzielając ustalony w sprawie stan faktyczny, Sąd uznał, że zaistniała podstawa do zastosowania przez organ art. 30 ust. 1 u.I.H. Sąd I instancji zauważył, że ukształtowany cytowanym przepisem obowiązek wiąże się z negatywnym wynikiem kontroli znajdującego się w posiadaniu kontrolowanego przedsiębiorcy produktu. Ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych warunków lub przesłanek, których spełnienie prowadziłoby do ograniczenia lub wyłączenia tego obowiązku, nie przyjął także żadnych wyłączeń podmiotowych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że wypełnienie przesłanek objętych jego hipotezą stwarza po stronie organu obowiązek wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów badań.
Sąd zgodził się z organem, który uzasadniając zasadność zobowiązania Skarżącej do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych pobranych do kontroli partii świeżego mięsa wieprzowego, dostatecznie wykazał, że kontrolowany produkt nie spełniał deklarowanych wymagań co do prawidłowości oznakowania w zakresie jego wagi netto. Podał także, że kontrolowana sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym (dotyczy Spółki), a także została oparta na tych samych materiałach zgromadzonych w toku postępowania kontrolnego, co w sprawie zakończonej decyzją GIJHARS w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego produktu rolno-spożywczego – ww. dwóch partii świeżego mięsa wieprzowego zawierającego w oznakowaniu zawyżoną masę netto. Ustalenia stanu faktycznego w obu sprawach pozostają tożsame. Dlatego stanowisko organu odnoszące się do zarzutów nieprawidłowości oceny, że kontrolowany produkt jest artykułem rolno - spożywczym zafałszowanym, zachowywało walor przydatności i aktualności przy ocenie zarzutów postawionych w badanej skardze.
W ocenie WSA, opartej na szeregu orzeczeń NSA, przepisy ustawy o Inspekcji Handlowej, dotyczące przeprowadzonych przez Laboratorium badań laboratoryjnych (art. 27 ust. 1, art. 28 ust. 1, a szczególnie art. 29 ust. 1 i 2) są jednoznaczne i nie pozwalają na zlecenie badań innemu laboratorium, w innych okolicznościach niż przewidzianych w art. 29 cyt. ustawy, uznawanego za przepis szczególny w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie innych wyników badań dokonanych przez inne laboratoria, gdyż wypaczałoby to sens prowadzonych kontroli.
Sąd rozpatrując sprawę zgodził się z przyjętym stanowiskiem organu i uznał, że przyjęty koszt przeprowadzonych badań został ustalony w oparciu o rozporządzenie Prezesa RM (§ 9 ust. 1 i 2). Wysokość kosztów badania znajduje uzasadnienie w załączonym do akt kosztorysie tychże badań, wystawionym przez Laboratorium. Zawarto w nim wszystkie elementy wymagane rozporządzeniem Prezesa RM z dokładnym rozbiciem, obejmującym skonkretyzowanie podejmowanych czynności oraz koszty pracy. Sąd podkreślił, że koszty badań przeprowadzanych w laboratoriach GIJHARS wynikają ze składowych określonych przepisami prawa. Ponadto, Dyrektor Laboratorium naliczył koszty zgodnie z obowiązującym w trakcie przeprowadzania badań Zarządzeniem Nr 18/2018 Prezesa UOKiK z dnia 5 czerwca 2018 r. zmieniającym zarządzenie sprawie sposobu naliczania kosztów badań przeprowadzonych przez laboratoria.
W ocenie Sądu, badania laboratoryjne zostały wykonane przez jednostkę akredytowaną we właściwym zakresie i trybie. Laboratorium legitymuje się stosowną akredytacją przyznaną przez Polskie Centrum Akredytacji. Akredytacja jest formalnym uznaniem przez upoważnioną jednostkę akredytującą (w polskim systemie prawnym jest to Polskie Centrum Akredytacji – PCA) kompetencji organizacji działających w obszarze zgodności, czyli jednostek certyfikujących, inspekcyjnych lub laboratoriów (jak w sprawie) do wykonywania określonych działań, w tym prowadzenia badań wyrobów wprowadzonych do obrotu. Otrzymanie certyfikatu akredytacji przez laboratorium badawcze, niezależnie od jego zakresu przedmiotowego, który może być różny i powiązany z istnieniem szczegółowych norm regulujących proces kontroli wyrobu czy metodę badawczą, oznaczać będzie spełnienie przez takie laboratorium ogólnych reguł kompetencyjnych, gwarantujących niezależność, wiarygodność i prawidłowość badań.
Dlatego, według WSA, wyniki badań wykonane przez akredytowaną jednostkę badającą uprawniały organ do wykorzystania końcowego wyniku tych badań jako materiału dowodowego w sprawie. Wskazywał WSA, że posiadanie akredytacji jest obiektywnym wskaźnikiem tego, że jednostka ta działa zgodnie z najlepszą praktyką i stanowi gwarancję uznawania sprawozdań z badań jako prawidłowych, obrazujących rzeczywisty stan rzeczy (tutaj: odnoszący się do ustalenia wagi netto ww. produktu).
Co do podniesionych w skardze zarzutów procesowych, Sąd podzielił ocenę GIJHARS, że uwzględnienie zgłoszonych przez Skarżącą wniosków dowodowych nie było konieczne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a na co też pozwalał art. 78 § 2 k.p.a. Powołanie biegłego nie wniosłoby nowych, istotnych dla rozpatrywanej sprawy informacji, gdyż specjalistyczną wiedzę o zasadach przeprowadzenia badań żywności posiadało bowiem akredytowane Laboratorium, a nie jest dopuszczalne przyjmowanie innych wyników badań, dokonanych przez inne laboratoria, gdyż wypaczałoby to sens prowadzonych kontroli.
Podobnie WSA ocenił przedłożony przez Stronę wraz ze skargą materiał dowodowy, uznając brak konieczności przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie było także konieczności uzupełnienia akt sprawy o załącznik, o którym mowa w piśmie procesowym Skarżącej z 10 marca 2021 r., gdyż w stanowisku organu, w odpowiedzi na skargę, wskazano jedynie na dotychczasowy materiał dowodowy sprawy.
Z wyrokiem WSA nie zgodziła się Spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok został zaskarżony w całości. Na podstawie art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. Spółka wskazała następujące podstawy kasacyjne:
A. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie:
1. art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 u.I.H. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa RM poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wysokość kosztów badań przeprowadzonych w laboratorium kontrolno-analitycznym Inspekcji Handlowej została w niniejszej sprawie ustalona przez "dyrektora laboratorium kontrolno-analitycznego Inspekcji Handlowej", a w efekcie brak uchylenia decyzji GIJHARS oraz poprzedzającej ją decyzji ŚWIIH opartych na dokumentach "Koszt przeprowadzonych badań laboratoryjnych (nr 56/2019)" oraz "Koszt przeprowadzonych badań laboratoryjnych (nr 57/2019)", gdy tymczasem właściwe zastosowanie ww. przepisów prowadziłoby do uchylenia decyzji GIJHARS oraz poprzedzającej ją decyzji ŚWIIH, ponieważ dokumenty "Koszt przeprowadzonych badań laboratoryjnych (nr 56/2019)" oraz "Koszt przeprowadzonych badań laboratoryjnych (nr 57/2019)" zostały wystawione przez naczelnika laboratorium (a więc wysokość kosztów badań przeprowadzonych w laboratoriach kontrolno-analitycznych Inspekcji Handlowej została ustalona), to jest przez osobę niebędącą "dyrektorem laboratorium kontrolno-analitycznego Inspekcji Handlowej", o którym jednoznacznie mowa w § 9 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, natomiast w strukturze UOKiK istnieje dyrektor nadzorujący wszystkie laboratoria w ramach Departamentu Laboratoriów i nie ma podstaw prawnych, aby uznać, że: (a) naczelnik laboratorium jest dyrektorem laboratorium; ani (b) naczelnik laboratorium przejął kompetencje dyrektora laboratorium (lub przysługują mu takie kompetencje); (c) pozycja prawna "naczelnika" jest lub była regulowana aktami prawnymi, w tym zarządzeniami w sprawie nadania statutu Urzędowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów (nr 146 lub nr 272);
2. art. 30 ust. 1 u.I.H. poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, że w przypadku ujawnienia nieprawidłowości przepis ten nakłada na kontrolowanego obowiązek uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów wszystkich przeprowadzonych badań, tj. nawet tych badań, które nie wykazały jakichkolwiek nieprawidłowości, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązek uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów dotyczy jedynie tych badań (badań cząstkowych), w ramach których ujawniono nieprawidłowości, co w realiach niniejszej sprawy spowodowało niezasadne obciążenie Spółki kosztami takich badań cząstkowych, w zakresie których nie stwierdzono, że kontrolowany produkt nie spełnia wymagań;
3. art. 17 ust. 1-2 rozporządzenia 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (dalej: rozporządzenie 178/2002) i art. 8 ust. 3-5 rozporządzenia 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (dalej: rozporządzenie 1169/2011) w zw. z art. 30 ust. 1 u.I.H. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dystrybutor żywności ponosi na gruncie ww. przepisów odpowiedzialność za etykietowanie żywności w zakresie określenia jej masy, wówczas gdy ważenie, pakowanie oraz etykietowanie tej żywności odbywa się w całości w przedsiębiorstwach będących poza kontrolą dystrybutora, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że taki dystrybutor (tu: Spółka) nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne niezgodności pomiędzy masą żywności wskazaną na jej etykiecie oraz rzeczywistą masą produktu, a odpowiedzialność z art. 30 ust. 1 u.I.H. (obowiązek nakładany na Spółkę) musi być oceniana przez pryzmat powołanych przepisów unijnych, a Spółka nie miała możliwości weryfikacji zgodności etykiety z rzeczywistą masą mięsa w kontrolowanych produktach;
B. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak rozpoznania Skargi w jej pełnych granicach, tj.:
a. brak rozpatrzenia zarzutów Skargi dotyczących kwalifikacji osocza, jako żywności, tj. naruszenia przez GIJHARS przepisów art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 w zw. z pkt 1.1. Załącznika I do rozporządzenia nr 853/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (dalej: rozporządzenie 853/2004), poprzez błędną wykładnię, że osocze nie stanowi żywności, gdy tymczasem osocze, jako część mięsa (krwi zwierzęcej znajdującej się w mięsie) jest żywnością i to zarówno, gdy nie zdążyło jeszcze wyciec, jak i gdy wyciek postępuje m.in. wraz z upływem czasu (zob. punkty C.19-C.25 uzasadnienia Skargi);
b. brak ustalenia, czy w wyniku zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o towarach paczkowanych (dalej: u.t.p.), ustalona (rzekoma) różnica pomiędzy ilością netto wskazaną na etykiecie kontrolowanych produktów, a masą produktów wskazaną w sprawozdaniach z badań, nie mieści się w ramach dopuszczalnych błędów ilości towarów paczkowanych, co dopiero mogłoby świadczyć o niespełnieniu przez kontrolowane produkty wymagań określonych w przepisach lub w deklaracji producenta (którym Spółka nie jest), co obejmowało brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do następujących zarzutów Skargi:
(i) zarzutu naruszenia przez GIJHARS art. 2 pkt 1 u.t.p. poprzez niewłaściwą wykładnię, że kontrolowane produkty nie stanowią towarów paczkowanych, gdy tymczasem kontrolowane towary stanowią towary paczkowane lub należy do nich zastosować zasady wynikające z ustawy o towarach paczkowanych (zob. punkty C.33-C,38 uzasadnienia Skargi);
(ii) zarzutu naruszenia przez GIJHARS § 1 ust. 3-5 i 7, § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 3 i 4 Załącznika nr 2 do u.t.p. poprzez błędną wykładnię, że do kontroli przeprowadzonej w trybie oceny jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych nie znajdują zastosowania przepisy i metody badań dotyczące kontroli, o której mowa w ustawie o towarach paczkowanych, gdy tymczasem przepisy ustawy o towarach paczkowanych znajdują zastosowanie do kontrolowanych produktów i przewidują dopuszczalne granice błędów rzeczywistej ilości towarów, które świadczą o zgodności kontrolowanych produktów z prawem - w tym brakiem istotnego naruszenia interesów konsumentów, a w efekcie brakiem zafałszowania kontrolowanych produktów (niedopuszczalna byłaby zaś interpretacja, że na etapie produkcji producent żywności ma prawo do dopuszczalnego zaniżenia masy odważanej żywności z powołaniem się na przepisy u.t.p., zaś podmioty na dalszym etapie obrotu nie mogą jednak takich produktów konsumentom oferować, bowiem prowadzona u nich kontrola nie uwzględnia dopuszczalnych odchyleń z u.t.p.) (zob. punkty C.33-C.42 oraz C.47-C.62 uzasadnienia Skargi);
(iii) zarzutu naruszenia przez GIJHARS art. 7 ust. 1 lit. a), art. 9 ust. 1 lit. e i pkt 2 załącznika IX do rozporządzenia nr 1169/2011 i art. 16 rozporządzenia 178/2002, a także stosowanych a contrario przepisów punktu 1 lit. a oraz b Załącznika IX do rozporządzenia 1169/2011, poprzez niezastosowanie i w rezultacie pominięcie, że wskazanie ilości netto dokonane na podstawie przepisów krajowych, tj. z uwzględnieniem w szczególności prawnie dopuszczalnych niedoborów wynikających z u.t.p. (zob. punkty C.51-C.56 uzasadnienia Skargi), jest dopuszczalne i nie wprowadza konsumentów w błąd, a ponadto pozostaje w zgodzie ze stosowanymi a contrario przepisami punktu 1 lit. a oraz b Załącznika IX do rozporządzenia 1169/2011 (zob. punkt C.37-C.38 i C.71 Skargi);
(iv) zarzutu naruszenia przez GIJHARS art. 4 ust. 1 i art. 3 pkt 10 lit c) ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (dalej: "u.j.h.a.r.s.) poprzez błędną wykładnię, że każdy przypadek różnicy pomiędzy ilością artykułu rolno-spożywczego wskazaną na jego etykiecie, a rzeczywistą ilością towaru sprawia automatycznie, że jest to artykuł rolno-spożywczy zafałszowany, gdy tymczasem do uznania danego produktu za artykuł rolno-spożywczy zafałszowany konieczne jest stwierdzenie naruszenia interesów konsumentów w sposób istotny (co wynika z definicji legalnej z art. 3 pkt 10 u.j.h.a.r.s.), czego ani organy, ani WSA w ogóle nie poczyniły, a co jest istotne dla niniejszej sprawy, bowiem treść decyzji ŚWIIH oraz decyzji GIJHARS wskazuje wprost, że Spółka wprowadziła do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane (zob. punkty A.1., B.16 oraz C.34, C.48 i C.77 uzasadnienia Skargi);
c. brak rozpatrzenia zarzutów Skargi dot. zaniechania pobrania próbki kontrolnej i podanych w tym zakresie podstaw prawnych (co bezwzględnie rzutuje na prawidłowość przeprowadzonych postępowań administracyjnych i możliwość wydania Decyzji GIJHARS i poprzedzającej ją Decyzji WIIH), tj. zarzutu błędnej wykładni przez GIJHARS art. 28 ust. 3 pkt 1-2 u.I.H. i w rezultacie przyjęcia prawidłowości braku pobrania przez WIIH próbki kontrolnej, gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w ww. przepisach, które umożliwiają organom pominięcie pobrania próbki kontrolnej, tj. jej niepobranie i niezbadanie (zob. punkty B12 oraz C.43-46 uzasadnienia Skargi);
d. brak rozpatrzenia zarzutów dot. granic odpowiedzialności dystrybutora żywności w zakresie kwestii leżących całkowicie w ramach przedsiębiorstwa pozostającego pod kontrolą producenta żywności (producent waży, pakuje produkt hermetycznie i go etykietuje; dystrybutor nie może otworzyć hermetycznie zamkniętych opakowań, ponieważ badany produkt podlega wówczas utylizacji; nie chodzi o ważenie produktu jako zamkniętej całości, ale- w ocenie organów - dopiero o masę po odsączaniu wycieku osocza jako części krwi), co obejmowało brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu niewłaściwej wykładni przez GIJHASRS art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002 i art. 8 ust. 4 rozporządzenia 1169/2011, a także brak rozpatrzenia argumentacji Spółki dot. zastosowania orzeczenia TSUE z 23.11.2006 r., C-315/05, Lidl Italia Srl v. Comune di Arcole (VR) (zob. punkty C.63-C.76 uzasadnienia Skargi);przez co:
— doszło do nierozpoznania przez WSA istoty sprawy, albowiem wskazane wyżej zarzuty miały kluczowe znaczenie dla rozpoznania Skargi;
— treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej we wskazanym wyżej zakresie.
Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że Skarga powinna była zostać uwzględniona ze skutkiem uchylenia decyzji GIJHARS oraz poprzedzającej ją decyzji ŚWIIH w całości, oraz umorzenia postępowania administracyjnego.
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie Skargi, mimo że Decyzja GIJHARS (oraz poprzedzająca ją Decyzja WIIH) została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a., polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie wymaganym przepisami prawa i wnioskowanym przez Spółkę, a tym samym braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza:
a. wyjaśnienia, co w istocie rzeczy oznacza (i co obejmuje) zwrot "z wyciekiem" i "bez wycieku" stosowany w dokumentach "sprawozdanie z badań 338 z dnia 17.09.2019 r." oraz "sprawozdanie z badań 339 z dnia 17.09.2019 r.", które stały się podstawą decyzji GIJHARS oraz poprzedzającej ją decyzji ŚWIIH - jest to kluczowa okoliczność, biorąc pod uwagę, że sprawozdania laboratoryjne w ogóle nie odnoszą się ani nie wspominają o żadnym płynie (osoczu) ani jakimkolwiek wkładzie absorpcyjnym, nadto nie pozwalają organowi na ustalenie, jaki charakter ma płyn zgromadzony we wkładzie absorpcyjnym - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ podjęcie czynności wyjaśniających powinno doprowadzić organy do wniosku, że laboratorium nie uwzględniło w badaniach osocza zgromadzonego we wkładzie absorpcyjnym (w nim jest ono gromadzone), co jest skutkiem zaobserwowanej niedowagi produktów;
b. wyjaśnienia, czy "zawartość netto" podawana w sprawozdaniach z badań ("sprawozdanie z badań 338 z dnia 17.09.2019 r." oraz "sprawozdanie z badań 339 z dnia 17,09.2019 r.") jest dokładnie tym samym, co "ilość netto", o której mowa w przepisach art. 9 ust. 1 lit. e oraz art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011;
c. wyjaśnienia, czy w ramach badań laboratoryjnych w zakresie podania masy produktów "z wyciekiem" uwzględniono w ogóle (całkowitą) zawartość płynu (osocza), które w naturalny sposób wyciekło i zostało zmagazynowane we wkładzie absorpcyjnym umieszczonym w opakowaniu kontrolowanych produktów (jak w każdym tego typu hermetycznie pakowanym świeżym mięsie dostępnym na rynku) - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie całkowitej masy wycieku we wkładzie absorpcyjnym jest konieczne do ustalenia ilości rzeczywistej produktów oferowanych konsumentom;
d. wyjaśnienia kwestii - jeżeli wyciek osocza do wkładu absorpcyjnego został w badaniach uwzględniony, to w jaki sposób zostało to dokonane, jak dokładnie i z jaką niepewnością wyniku (błędem pomiaru), a w szczególności, czy wkład absorpcyjny w ogóle został odsączony oraz czy akredytowane metody dot. laboratoryjnego ustalania masy w ogóle obejmują szczegółowe procedury dot. odzyskiwania żywności z tego typu wkładów absorpcyjnych - zakres akredytacji laboratorium dotyczy bowiem badania żywności, tymczasem w sprawie konieczne było odzyskanie żywności z wkładu absorpcyjnego, który sam w sobie żywnością nie jest - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak odzyskania łub niepełne odzyskanie osocza z wkładu absorpcyjnego spowodowało zaniżenie masy kontrolowanych produktów;
e. wyjaśnienia, jak w przypadku mięs, z których wraz z upływem czasu w naturalny sposób wycieka osocze, hermetycznie zamknięty produkt żywnościowy miałby zmieniać z czasem swoją masę i jak miałaby następować każdorazowa aktualizacja informacji o masie produktu z pominięciem wycieku osocza, które do momentu zaistnienia wycieku byłoby - nawet przy takim podejściu -kwalifikowane jako w pełni integralny składnik produktu - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy przyjęły, że osocze nie powinno być brane pod uwagę przy ustaleniu masy produktu i w oparciu o ten wniosek stwierdziły o zafałszowaniu kontrolowanych produktów;
f. rozważenia, że wyciek osocza z hermetycznie pakowanych mięs, o które tu chodzi, w tym obecność wkładów absorpcyjnych, jest właściwością wszystkich tego typu produktów na rynku i nie jest to żadna szczególna (negatywna) właściwość produktów akurat obecnych w ofercie Spółki - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ okoliczność ta powinna rzutować na ocenę całokształtu sprawy i stwierdzenie braku rzekomo wykazanych naruszeń;
g. rozważenia, że osocze nie jest tu jakimkolwiek dodatkiem do żywności (mięsa), który podlega wytrącaniu, a badane produkty (mięso) zawierają prawidłową ilość wody (brak stwierdzenia jakiejkolwiek obecności tzw. "wody dodanej" - zob. poz. 12 tabeli raportu z badań nr 338 z dnia 17.09.2019 r. oraz nr 339 z dnia 17.09.2019r.), jest to bowiem samo mięso świeże (schab wieprzowy), przez co wyciek w całości (tj. również magazynowany we wkładzie absorpcyjnym) musi być traktowany jako integralna część produktu żywnościowego, a więc w pełni ujmowana w masie produktu, zaś wyciek osocza jest procesem naturalnym i zmiennym w czasie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ okoliczności te powinny rzutować na ocenę całokształtu sprawy i stwierdzenie braku rzekomo wykazanych naruszeń;
h. rozważenia, a przez to wzięcia pod uwagę, że w realiach przedmiotowej sprawy podawana przez laboratorium "niepewność wyniku" w ocenie "zawartości netto" żywności podawana w sprawozdaniach z badań ("sprawozdanie z badań 338 z dnia 17.09.2019 r." oraz "sprawozdanie z badań 339 z dnia 17.09.2019 r."), a więc rzekomo precyzyjnie wyznaczanych wielkości i to w warunkach laboratoryjnych, sięga wysokiego odsetka rzekomo stwierdzonych nieprawidłowości: (i) w zakresie sprawozdania nr 338: kilkudziesięciu gram, tj. niemal 75% rzekomo stwierdzonej niedowagi "mięsa z wyciekiem" (38 g rzekomego braku ilościowego przy 27,9 g niepewności wyniku samego badania laboratoryjnego) oraz ponad 40% rzekomo stwierdzonej niedowagi "mięsa bez wycieku" (63,8 g rzekomego braku ilościowego przy 27,4 g niepewności wyniku samego badania laboratoryjnego); (ii) w zakresie sprawozdania nr 339: kilkunastu-kilkudziesięciu gram: od ponad 25% do niemal 75% rzekomo stwierdzonej niedowagi w zależności od danej pozycji (25,8-63,8 g rzekomego braku ilościowego przy 13,5-27,9 g niepewności wyniku samego badania laboratoryjnego) - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ okoliczności te powinny rzutować na ocenę całokształtu sprawy i stwierdzenie braku rzekomo wykazanych naruszeń (skoro niedokładność wyniku badania wykonywanego w warunkach laboratoryjnych jest tak wysoka, trudno uznać, aby taka sama staranność ciążyła na producencie, a mowa tu o minimalnych rzekomo stwierdzanych nieprawidłowościach);
i. wyjaśnienia, czy całkowita masa zapakowanych produktów, przy uwzględnieniu masy ich opakowania (tj. tary), jest zgodna ze wskazaniem nominalnej masy towaru (informacją o dokładnej masie opakowania dysponują producenci; mogło to również być ustalone w laboratorium - zważenie całego produktu przed otwarciem i po wyjęciu całej zawartości i całkowitym wyschnięciu wkładu absorpcyjnego) - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ weryfikacja za pomocą tej metody mogła uchylić braki dotyczące faktu oraz metody odzyskania osocza z wkładu absorpcyjnego;
j. wyjaśnienia, jaka jest wielkość kontrolowanej partii (danymi tymi dysponują producenci, nie zaś dystrybutor/sprzedawca) oraz liczby próbek, którą organy powinny pobrać zgodnie z § 2 ust. 4 w zw. z § 4 ust. 1 załącznika nr 2 do u.t.p. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dopiero kontrola przeprowadzona zgodnie z przepisami u.t.p, przy liczbie próbek i zgodnie z przewidzianymi w u.t.p. wymogami, daje podstawy do stwierdzenia, czy doszło do zaniżenia masy kontrolowanych produktów;
k. zaniechania pobrania i poddania analizie próbki kontrolnej (art. 28 ust. 3 u.I.H.), w sytuacji gdy pobranie próbki nie jest utrudnione z uwagi na wartość, rodzaj lub niewielką ilość produktu, a przechowywanie próbki w warunkach uniemożliwiających zmianę jakości lub cech charakterystycznych produktu nie jest obiektywnie niemożliwe (art. 28 ust. 3 pkt 1-2 u.I.H.) - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ poddanie analizie próbki kontrolnej zapewne potwierdziłoby, że w sprawie nie dochodzi do zaniżenia masy kontrolowanych produktów;
l. dokonanie dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny dowodów, tj. dokumentów "sprawozdanie z badań 338 z dnia 17.09.2019r." oraz "sprawozdanie z badań 339 z dnia 17.09.2019 r." i uznania ich za wiarygodne, niebudzące wątpliwości i samoistnie wystarczające do nałożenia obowiązku zwrotu równowartości kosztów badań, gdy tymczasem wynika z niego, że: (i) niepewność wyniku w przypadku badania zawartości netto (mięso z wyciekiem) i zawartości netto (mięso bez wycieku) jest wyższa, niż błąd pomiaru dozwolony na podstawie § 1 ust. 7 Załącznika nr 2 do u.t.p.; (ii) sprawozdania posługują się nieostrą terminologią, zwłaszcza w zakresie mięsa "z wyciekiem" i "bez wycieku" (a także odnośnie "zawartości netto", zamiast "ilości netto", o której mowa w art. 9 ust. 1 lit. e oraz art. 23 rozporządzenia 1169/2011), nie tłumacząc, czy i w jakim zakresie badania uwzględniają osocze we wkładzie absorpcyjnym, natomiast zastosowane określenia nie są ani określeniami prawnymi (w szczególności prawa żywnościowego), ani nie pozwalają ustalić, czy obejmuje to również osocze, które z czasem zgromadziło się we wkładzie absorpcyjnym (a jeśli tak, to z jaką niepewnością wyniku lub błędem pomiaru), czy też nie;
m. odmowę (zaniechanie) przeprowadzenia przez organy dowodu z opinii biegłego (zwłaszcza w kontekście uwag, o których mowa lit. a - 1 powyżej), przy jednoczesnym braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne, które miały być przedmiotem opinii biegłego (zob. lit. a -1 powyżej);
Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia Skargi, mimo że Skarga powinna była zostać uwzględniona ze skutkiem uchylenia decyzji GIJHARS oraz decyzji ŚWIIH w całości oraz umorzenia postępowania administracyjnego.
3. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do Skargi (s. 18 uzasadnienia Wyroku), tj.: (i) tłumaczenia przysięgłego fragmentu przygotowanej przez Komisję Europejską Białej Księgi dotyczącej bezpieczeństwa żywności (oryginalna nazwa: "White Paper on Food Safety"), (ii) tłumaczenia przysięgłego fragmentu Wytycznych dot. wdrożenia art, 11, 12,14, 17,18,19 oraz 20 rozporządzenia 178/2002 - Wnioski Stałego Komitetu ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt, w sytuacji gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości - tj. kwalifikacji osocza jako żywności oraz zakresu odpowiedzialności dystrybutora żywności, a jednocześnie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do pominięcia istotnych w sprawie dowodów oraz oddalenia Skargi, mimo że Skarga powinna była zostać uwzględniona ze skutkiem uchylenia Decyzji GIJHARS oraz decyzji ŚWIIH w całości oraz umorzenia postępowania administracyjnego;
4. art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na wydaniu Wyroku w oparciu o takie dokumenty (pismo GIJHARS skierowane do Laboratorium oraz odpowiedź Laboratorium), które nie powinny być uznane za "akta sprawy" w rozumieniu art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., bowiem zostały wytworzone przez organ (GIJHARS) już po wniesieniu Skargi, bez zawiadamiania o tym Spółki jako strony, nie zostały również uzyskane w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. (dowody uzupełniające z dokumentów), nadto powiązane zostało to z okolicznością, iż Spółka - w replice na odpowiedź GIJHARS na Skargę - wniosła o przesłanie jej brakującej części odpowiedź GIJHARS na Skargę w zakresie dotyczącym załączników do tej odpowiedzi określonych jako "dowody zebrane w sprawie, zgodnie z załączonym wykazem" (zob. listę załączników do odpowiedzi GIJHARS na Skargę), zaś WSA przedmiotowy wniosek pominął (wpływ takiego wniosku WSA odnotował jednak na s. 12 uzasadnienia Wyroku) i wydał zaskarżony Wyrok, co naruszyło jawność wewnętrzną postępowania (Spółka jako strona nie miała wiedzy o dokumentach złożonych w sprawie przez organ) - co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem dokumenty, o które tu chodzi (pismo GIJHARS skierowane do Laboratorium oraz odpowiedź Laboratorium) dotyczyły kwestii merytorycznej, a mianowicie szczegółów wykonania badań żywności w toku postępowania administracyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wnosiła o: uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi; zasądzenie od GIJHARS na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy bez rozprawy.
Obecni na rozprawie przed NSA pełnomocnicy: Spółki i Organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Należy też podnieść, że w świetle powołanego wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z tego względu wady konstrukcyjne podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia mogą uniemożliwić bądź zasadniczo ograniczyć możliwość ich oceny. Jednakże w sytuacji, gdy z całokształtu skargi kasacyjnej wynikają wystarczająco wyraźnie zarówno podstawy, na których ją oparto, jak i to, na czym naruszenie powołanych przepisów polega, mimo że podstawy kasacyjne nie w pełni odpowiadają wymogom z art. 174 i art. 176 p.p.s.a., merytoryczna ocena zaskarżonego wyroku jest możliwa, biorąc pod uwagę argumentację uchwały pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA z 2010 r. z.1 poz. 1). Taki stan rzeczy wystąpił w niniejszej sprawie.
Zastrzeżenie powyższe jest aktualne w odniesieniu do zarzutu z pkt A.ppkt 1., zgłoszonego w ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 u.I.H. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa RM, wskutek niewłaściwego zastosowania polegającego na uznaniu jako prawidłowego podpisu Naczelnika Laboratorium pod dokumentami ustalającymi koszty przeprowadzonych spornych badań laboratoryjnych, mimo że z § 9 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Prezesa RM wynika, że dokumenty te powinny zostać podpisane przez dyrektora laboratorium kontrolno-analitycznego. Należy przy tym nadmienić, że Skarżąca kasacyjnie nie wykazywała, aby w strukturze Laboratorium funkcjonował dyrektor, który nie podpisał omawianych dokumentów, a oczekiwała podpisu wyłącznie dyrektora, tutaj: departamentu nadzorującego wszystkie laboratoria, bez rozważenia zakresu uprawnień Naczelnika Laboratorium.
Należy stwierdzić, że zgłoszony zarzut jest zarzutem o charakterze procesowym, gdyż podważającym prawidłowość dokumentów ustalających wysokość kosztów przeprowadzonych badań próbek zabezpieczonych podczas kontroli z uwagi na brak podpisu osoby określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia Prezesa RM. Jednakże, kierując się uchwałą NSA w sprawie I OPS 10/09, należało odnieść się do tego zarzutu.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w myśl art. 30 ust. 1 u.I.H. rozstrzygnięcie w przedmiocie uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość przeprowadzonych badań wydaje właściwy Inspektor Wojewódzki. Przepis ten nie reguluje trybu ustalania wysokości kosztów badań. Kwestie szczegółowe związane z trybem pobierania i badania próbek produktów przez organy Inspekcji na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 31 ust. 1 i 2 u.I.H. zostały zaś przekazane do uregulowania w rozporządzeniu, w tym również sposób ustalania wysokości i należności z tytułu przeprowadzonych badań oraz ich uiszczania w oparciu o delegację ustawową z art. 31 ust. 2 pkt 6 u.I.H. W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia Prezesa RM wysokość kosztów badań przeprowadzonych w laboratoriach kontrolno-analitycznych Inspekcji Handlowej, o których mowa w art. 30 ust. 1 u.I.H., ustala dyrektor laboratorium kontrolno-analitycznego Inspekcji Handlowej, czyli laboratorium, w którym były przeprowadzane badania próbek produktów, co z kolei wynika z art. 29 ust. 1 u.I.H. (Badania pobranych próbek produktów i próbek kontrolnych przeprowadzają, z zastrzeżeniem ust. 2, laboratoria kontrolno-analityczne Inspekcji.). Zatem nie może tych kosztów ustalać dyrektor departamentu nadzorującego w UOKiK laboratoria, jak tego oczekiwałaby Skarżąca kasacyjnie. Chodzi bowiem o osobę kierującą konkretnym laboratorium, a nie nadzorującą to laboratorium, co jednoznacznie wynika z § 9 ust. 1 rozporządzenia Prezesa RM w zw. z art. 29 ust. 1 u.I.H. Jak wynika z podpisów na sprawozdaniach z badań spornych próbek nr 338 i nr 339 Naczelnik Laboratorium (która podpisała także dokumenty ustalające wysokość kosztów przeprowadzonych badań, w aktach adm.) była osobą kierującą Laboratorium i u organów wydających kwestionowane decyzje ani u Sąd I instancji zakres kompetencji Naczelnika Laboratorium nie budził wątpliwości. Spółka zaś jedynie z zapisu § 9 ust. 1 rozporządzenia Prezesa RM wywodziła, że wyłącznie dyrektor może ustalać wysokość kosztów badań przeprowadzonych w Laboratorium, nie dostrzegając, że, jak wynikało ze Statutu UOKiK, laboratoria nadzorowane przez Prezesa UOKiK działają jako wydziały w Departamencie Laboratoriów (§ 6). Z kolei na podstawie § 15 Statutu organizację wewnętrzną, szczegółowy zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych Centrali Urzędu oraz delegatur Urzędu określa regulamin organizacyjny nadany przez Prezesa Urzędu na wniosek dyrektora generalnego. Ze wspomnianego Regulaminu wynika jednoznacznie, że wydziałami kierują naczelnicy. Spółka, zgłaszając omawiany zarzut nie uwzględniła usytuowania Laboratorium w strukturze UOKiK oraz rzeczywistej struktury organizacyjnej Laboratorium.
Zatem dokumenty ustalające koszt przeprowadzonych badań laboratoryjnych, podpisane przez Naczelnika Laboratorium, mogły stanowić podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 30 ust. 1 u.I.H.
Dlatego zarzut ten należało uznać także za nietrafny.
Również jako niezasadny należało ocenić zarzut postawiony w pkt A.ppkt 3. petitum skargi kasacyjnej, w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenia art. 17 ust. 1 -2 rozporządzenia 178/2002 i art. 8 ust. 3-5 rozporządzenia 1169/2011, wskutek błędnej interpretacji, że Spółka jako dystrybutor żywności nie może ponosić odpowiedzialności, m.in. za etykietowanie zakwestionowanych produktów i w rezultacie za niezgodności pomiędzy masą żywności wskazaną na etykiecie a rzeczywistą masą netto produktu, skoro ważenie, pakowanie oraz etykietowanie kontrolowanych produktów odbywało się w przedsiębiorstwach będących poza kontrolą Skarżącej, co powodowało, że nie miała możliwości weryfikacji zgodności etykiety z rzeczywistą masą produktu.
Skarżąca Spółka, mimo zgłoszenia szeregu zarzutów, nie podważała, art. 30 ust. 1 u.I.H. jako podstawy prawnej obciążenia kontrolowanego podmiotu kosztami przeprowadzonych badań kontrolowanego produktu w warunkach tym przepisem określonych. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy przeprowadzone badania wykażą, że produkt nie spełnia wymagań określonych w odrębnych przepisach lub w deklaracji, kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia (...) kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań (...). Analiza przywołanej regulacji nie budzi wątpliwości, że ukształtowany cytowanym przepisem obowiązek spoczywa na kontrolowanym przedsiębiorcy i wiąże się z negatywnym wynikiem kontroli znajdującego się w jego posiadaniu produktu. Przepis art. 2 pkt 8 u.I.H. definiuje kontrolowanego jako przedsiębiorcę, którego działalność jest kontrolowana. Z kolei w myśl art. 2 pkt 1 cyt. ustawy jako przedsiębiorcę należy przyjąć przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292). Nie budzi także wątpliwości, że kontrolowana działalność to faktycznie wykonywana działalność gospodarcza, która powinna znajdować swoje potwierdzenie we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej lub do KRS-u i która musi odpowiadać warunkom przewidzianym obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1198/14; opubl., podobnie jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z odpisu KRS wynikało, że kontrolowana przez Inspekcję Handlową Spółka prowadziła działalność polegającą przede wszystkim na sprzedaży detalicznej prowadzonej w niewyspecjalizowanych sklepach składowaniu i transporcie artykułów rolno-spożywczych.
Z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.I.H., w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli i w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynika, że do zadań Inspekcji Handlowej należy kontrola legalności i rzetelności działalności przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów odrębnych w zakresie produkcji, handlu i usług oraz kontrola produktów znajdujących się w obrocie handlowym lub przeznaczonych do wprowadzenia do takiego obrotu, z zastrzeżeniem ust. 2, w tym w zakresie oznakowania i zafałszowań, oraz kontrola usług. Wspomniany wyjątek z art. 3 ust. 2 u.I.H., w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli i wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że kontrola, o której mowa w ust. 1 pkt 2 ustawy, nie obejmuje kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych u producentów oraz kontroli jakości zdrowotnej środków spożywczych określonych w przepisach odrębnych. Nie budziło wątpliwości, że kontrola została przeprowadzona w placówce handlowej Spółki, która nie była producentem, mając na uwadze definicję producenta ujętą w art. 3 pkt 9 u.j.h.a.r.s. Natomiast zajmowała się obrotem, co na mocy art. 3 pkt 4 u.j.h.a.r.s. w zw. z art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002 oznacza posiadanie żywności w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.
Mając na uwadze treść art. 3 pkt 1 rozporządzenia 178/2002 definiującego prawo żywnościowe jako obejmujące wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a jej bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na szczeblu Unii, jak i na szczeblu krajowym i obejmujące wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz pasz dla zwierząt, skoro Spółka oferowała żywność do sprzedaży, dystrybuowała ją, to była zobowiązana do przestrzegania prawa żywnościowego i prawidłowo została zakwalifikowana jako podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze. Według art. 3 pkt 3 rozporządzenia 178/2002 podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze lub podmiot działający na rynku pasz oznacza osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za zapewnienie spełnienia wymogów ww. rozporządzenia w przedsiębiorstwie spożywczym lub paszowym pozostającym pod jej kontrolą.
Przywoływany przez Skarżącą art. 17 rozporządzenia 178/2002 w ust. 1 zobowiązuje właśnie podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz do zapewnienia, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodności tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowania przestrzegania tych wymogów. Z kolei w ust. 2 także art. 17 rozporządzenia 178/2002 nakłada się na Państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia w życie prawa żywnościowego oraz monitorowania i kontrolowania przestrzegania przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz odpowiednich wymogów prawa żywnościowego na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. W celu realizacji opisanych powinności, zgodnie z art. 17 akapit trzeci rozporządzenia 178/2002, Państwa Członkowskie zachowują system oficjalnych kontroli i innych działań stosownych do okoliczności, z uwzględnieniem informowania opinii publicznej o bezpieczeństwie i ryzyku związanym z żywnością i paszami, nadzorem nad bezpieczeństwem żywności i pasz oraz innych działaniach monitorujących, obejmujących wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Ponadto Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego, a ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, o czym mówi art. 17 akapit czwarty rozporządzenia 178/2002.
Kwestia dokładnego określenia granic i przesłanek odpowiedzialności za naruszanie przepisów prawa żywnościowego należy do państw członkowskich, które samodzielnie stanowią, który podmiot może być pociągnięty do odpowiedzialności za dane działanie lub zaniechanie oraz jakie sankcje należy wobec niego zastosować. Oczywiście nie mogą pomijać zasad określonych w przepisach prawa żywnościowego. Ponadto istotną wytyczną przy określaniu zakresu odpowiedzialności podmiotów prowadzących przedsiębiorstwo spożywcze jest zapis motyw 12 Preambuły rozporządzenia 178/2002, stanowiący, że dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności.
Nie zmienia zasad odpowiedzialności podmiotów prowadzących przedsiębiorstwo spożywcze przywoływanie przez Spółkę rozporządzenie 1169/2011. Skarżąca przywołując określone w art. 8 ust. 3-5 tego aktu sytuacje, w których podmiot kontrolowany może uniknąć odpowiedzialności za nieprawidłowości w oznakowaniu środka spożywczego, tj. gdy nie ma wpływu na informacje na temat żywności (na oznakowanie środka spożywczego) i czy mógł o tej nieprawidłowości wiedzieć i ją usunąć, nie dostrzega, że w ust. 5 (Bez uszczerbku dla ust. 2-4 podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze zapewniają przestrzeganie w przedsiębiorstwach pozostających pod ich kontrolą wymogów prawa dotyczącego informacji na temat żywności i odpowiednich przepisów krajowych mających znaczenie dla ich działalności i upewniają się, że wymogi te są spełnione.) przewidziano możliwość wyłączenia zasady wyrażonej w ust. 1 art. 8 tego aktu, że podmiotem odpowiedzialnym za informację na temat żywności jest ten podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze, pod którego nazwą lub firmą jest wprowadzany na rynek dany środek spożywczy lub - jeżeli ten podmiot nie prowadzi działalności w Unii - importer danego środka na rynek Unii.
Należy mieć także na uwadze motyw 21 Preambuły rozporządzenia 1169/2011, w myśl którego "Aby nie dopuścić do rozdrobnienia zasad dotyczących zakresu odpowiedzialności podmiotów prowadzących przedsiębiorstwo spożywcze za informacje na temat żywności, właściwe jest wyjaśnienie zakresów odpowiedzialności podmiotów działających na rynku spożywczym w tym obszarze. Wyjaśnienie to powinno być zgodne z zakresami odpowiedzialności w odniesieniu do konsumenta, o których mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002.".
Zatem rozporządzenie 1169/2011 doprecyzowuje zasady odpowiedzialności uregulowane m.in. w art. 17 rozporządzenia 178/2002, gdy chodzi o informacje i oznakowanie żywności.
W świetle przepisów rozporządzenia 178/2002 i rozporządzenia 1169/2011 nie ma więc podstaw do wyłączenia odpowiedzialności dystrybutora (tutaj: Spółki) z art. 30 ust. 1 u.I.H. tylko, dlatego że towar został oznakowany poza nią.
Należy zauważyć, że odpowiedzialność Skarżącej wynikała z zakwestionowania w wyniku kontroli wymagań w zakresie wagi netto próbek świeżego mięsa wieprzowego pochodzących z dwóch partii produktów, będących w ofercie sprzedaży sklepu należącego do Spółki, produktów – na opakowaniu których zaznaczono, że towar wyprodukowano dla L. Sp. z o.o. Sp.k.; a do tego dostawcą tego towaru był L. Sp. z o.o. Sp.k. (vide: protokół kontroli, w aktach adm.).
Przedstawione przez Skarżącą przy skardze "Wytyczne (...)", z uwagi na swój charakter interpretacyjny przepisów nie mogły zostać uznane za dowód w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Dlatego zasadne było stanowisko WSA nie dopuszczające tego dowodu, ale z innych powodów niż podane przez Sąd.
Nadmienić należy, że także ww. Wytyczne potwierdzały obowiązek przedsiębiorców prowadzących działalność zawiązaną z żywnością, aktywnego uczestniczenia w procesie wdrożenia wymogów prawa żywnościowego poprzez kontrolowanie przestrzegania tych wymogów, zapewnienia wymogu ogólnej zgodności i kontroli dostaw żywności przez przedsiębiorców od gospodarstwa do talerza, a z uwagi na coraz bardziej złożone interakcje między producentami, dystrybutorami raczej z rozszerzeniem współodpowiedzialności na całej długości łańcucha żywnościowego niż z podziałem tej odpowiedzialności na poszczególne podmioty.
Wobec powyższego zarzuty zgłoszone w pkt A. ppkt 3. i pkt B. ppkt 1. (iv) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nietrafne.
Spółka jako dystrybutor zakwestionowanych produktów, aktywnie także w ich produkcję zaangażowany, podlegała odpowiedzialności na mocy art. 30 ust. 1 u.I.H.
Dla stwierdzenia odpowiedzialności Spółki na podstawie art. 30 ust. 1 u.I.H. znaczenie miała okoliczność, że przeprowadzone badania wykazały niezgodność z deklaracją podaną w oznakowaniu, dotyczącą zawartości netto (znaczącej tyle co ilość netto, która może być wyrażana także w jednostkach wagi, jak: kilogramy, gramy, por. art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011) próbek świeżego mięsa wieprzowego, która to informacja ma być rzetelna i nie wprowadzać w błąd w myśl art. 7 ust. 2 w zw. z ust.1 lit. a) rozporządzenia 1169/2011. Kwestia, że stwierdzona niezgodność powodowała, że badane produkty należało uznać równocześnie za artykuły rolno-spożywcze zafałszowane w rozumieniu art. 3 pkt 10 lit. c) u.j.h.a.r.s. nie miała znaczenia dla odpowiedzialności Skarżącej polegającej na obowiązku uiszczenia kwoty 3454 zł tytułem zwrotu kosztów przeprowadzonych badań, ustalonej zaskarżonymi decyzjami, zaakceptowanymi przez Sąd I instancji.
W kontekście powyższego stwierdzenia również za nieuzasadniony należało uznać zarzut zgłoszony w pkt A. ppkt 2. petitum skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 30 ust. 1 u.I.H. wobec przyjęcia przez organy i WSA jego interpretacji, że w przypadku ujawnienia nieprawidłowości, nakłada się na kontrolowanego obowiązek zwrotu równowartości wszystkich przeprowadzonych badań, także tych, które nie wykazały jakichkolwiek nieprawidłowości, podczas gdy, zdaniem Skarżącej, zwrotowi powinna podlegać kwota stanowiąca równowartość jedynie tych badań, które wykazały nieprawidłowość.
Wymaga podkreślenia, że art. 30 ust. 1 u.I.H. podlega zastosowaniu wobec kontrolowanego dopiero w sytuacji, gdy przeprowadzone badania wykazały, że produkt nie spełnia wymagań określonych w przepisach odrębnych lub w deklaracji i wówczas kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Analiza przywołanej normy nie wprowadza wątpliwości, że ukształtowany cytowanym przepisem obowiązek spoczywa na kontrolowanym przedsiębiorcy i wiąże się z negatywnym wynikiem kontroli znajdującego się w jego posiadaniu produktu, zaś ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych warunków lub przesłanek, których spełnienie prowadziłoby do ograniczenia lub wyłączenia tego obowiązku, nie przyjął także żadnych wyłączeń podmiotowych. Omawiany przepis jest samodzielną podstawą wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu równowartości kosztów przeprowadzonych badań danej próbki, czyli nakłada obowiązek zwrotu kosztów całości jej badań ("zwrotu równowartości kosztów przeprowadzonych badań"), por. wyroki NSA z: 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1933/11; 15 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1663/15; 15 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1509/19.
Wobec powyższego, mimo że w wyniku zbadania pobranych w sklepie Spółki próbek towarów, Laboratorium stwierdziło niezgodność jedynie w odniesieniu do ilości netto kontrolowanych produktów (mięsa wieprzowego) wskutek jej zaniżenia względem deklarowanej na opakowaniu, prawidłowo organy oraz Sąd I instancji uznali, że Spółka obowiązana była uiścić równowartość całych kosztów przeprowadzonych badań tychże próbek. Skarżąca nie podważała wyceny przeprowadzonych badań, aby została dokonana niezgodnie z wytycznymi zawartymi w § 9 ust. 2 rozporządzenia Prezesa RM, a jeżeli już, to oczekiwała przyjęcia wytycznych nie mających zastosowania.
Przy wyżej zakreślonych granicach materialnoprawnych odpowiedzialności Spółki za niezasadny należało również uznać, zgłoszony w pkt B. ppkt 2. petitum skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA zaskarżonych decyzji, mimo wydania ich z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie i tym samym braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Najpierw wymaga przypomnienia, że pobrane podczas kontroli próbki mięsa zgodnie z protokołem pobrania próbek nr 116095 z 9 września 2019 r. potraktowano: "ilość prób została pobrana w uzgodnieniu przy ich pobraniu jako wystarczające do wykonania badań laboratoryjnych i reprezentatywne dla całych partii" oraz z uwagi na "rodzaj i charakter produktu, krótki termin przydatności do spożycia, zgodnie z art 28 ust 3 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Handlowej" próbki kontrolnej nie pobrano (vide: protokół pobrania próbki w aktach adm.). W protokole zaznaczono także, że zakres badań obejmuje: "cechy organoleptyczne i fizykochemiczne, z uwzględnieniem wody dodanej w odniesieniu do deklaracji producenta na opakowaniu i obowiązujących przepisów". Protokół ten, podobnie jak protokół kontroli został podpisany bez zastrzeżeń przez osobę upoważnioną przez kontrolowaną Spółkę. Na opakowaniach próbek była podana masa netto ("Schab wieprzowy bez kości 10 plastrów" a’700g – 2 próbki; "Schab wieprzowy bez kości",1,432 kg – 1 próbka).
Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1169/2011 informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do do właściwości środka spożywczego, a zwłaszcza co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 zawierającym wykaz danych szczegółowych, których podanie jest obowiązkowe pod lit. e wskazano: ilość netto żywności.
Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta, w myśl art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011.
Jak już wspomniano, według art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 ilość netto danego środka spożywczego jest wyrażana w litrach, centylitrach, mililitrach, kilogramach lub gramach, odpowiednio: a) w jednostkach objętości w przypadku produktów płynnych; b) w jednostkach masy w przypadku innych produktów.
Również zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.j.h.a.r.s. wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Pod pojęciem jakości handlowej należy natomiast rozumieć cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi (art. 3 pkt 5 u.j.h.a.r.s.).
Zatem zadeklarowane na etykiecie cechy (wymagania) w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych powinny zostać zachowane w całym okresie ich przydatności do spożycia. Odnosi się to twierdzenie do sytuacji, która wystąpiła w kontrolowanej sprawie, gdy zadeklarowana na opakowaniu masa netto mięsa ulegała zmianie wskutek wycieku z mięsa na podkładkę absorbującą. Niedotrzymanie deklaracji dotyczącej wagi spornych produktów, w sposób niewątpliwy wprowadzało potencjalnego konsumenta w błąd. Zjawisko wchłonięcia płynu, jaki wydostaje się z mięsa przez wkład absorpcyjny, będący częścią opakowania produktu, nie może skutkować podaniem na opakowaniu innej masy mięsa, niż ta, którą finalnie otrzymuje konsument. Jest to niezależne od tego, że substancja ta stanowiła wcześniej integralną całość produktu (por. wyrok NSA z: 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1569/23). Dlatego wbrew twierdzeniom Skarżącej, ustalając masę netto spornych produktów brak było podstaw do uwzględniania masy osocza, które w sposób naturalny wypłynęło z mięsa. Według definicji określonej w art. 1 pkt 1 załącznika I do rozporządzenia (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L poz. 139, s. 55) mięso oznacza jadalne części zwierząt określonych w pkt 1.2-1.8. w tym krew. Wyciek z mięsa, który gromadzi się w opakowaniu produktu luźno bądź we wkładzie absorpcyjnym stanowiącym część tego opakowania, niewątpliwie nie jest przeznaczony do spożycia i wówczas nie stanowi jego integralnej części. Tym samym nie stanowi żywności (środka spożywczego), zdefiniowanej w art. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 178/2008 jako jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Wobec tego brak jest podstaw do uznania osocza/jego masy, które nawet w sposób naturalny wyciekło z mięsa, za żywność w rozumieniu przepisów prawa żywnościowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 989/23 i przytoczone w nim orzecznictwo). Okoliczność, że osocza z mięsa nie można zakwalifikować jako środka płynnego, o którym mowa w pkt 5 akapit 2 Załącznika IX do rozporządzenia 1169/11, jak też elementu opakowania (tara) nie oznacza, że pozostaje ono masą mięsa, które absorbowane jest przez wkład w opakowaniu.
Zatem, oznaczenie ilościowe ma odzwierciedlać zakupiony przez konsumenta produkt o określonym ciężarze. Skoro wyciek z mięsa świeżego stanowi naturalny proces (dlatego też opakowanie badanego produktu zwiera wkładkę absorpcyjną umożliwiającą odsączanie jego nadmiaru), to przynajmniej do dnia minimalnej trwałości do spożycia, mięso to powinno posiadać deklarowane właściwości, w tym określoną wagę. Jeżeli zatem masa netto mięsa może ulegać zmianie, w zależności od stopnia wycieku osocza/wody, powinno to zostać przewidziane i uwzględnione w opisie produktu.
Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty a lit. a. –i. ppkt 2 pkt B. postawione w petitum skargi kasacyjnej.
Nietrafny okazał się także zarzut podniesiony w lit. j. oraz lit. l. tego samego pkt skargi kasacyjnej. Przede wszystkim produkt Schab wieprzowy bez kości, schłodzony w opakowaniach o różnych masach nie był towarem paczkowanym w rozumieniu definicji towaru paczkowanego z art. 2 pkt 1 ustawy z 7 maja 2009 r. o towarach paczkowanych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2335; dalej: u.t.p.), gdyż w myśl powołanego przepisu jest to produkt umieszczony w opakowaniu jednostkowym dowolnego rodzaju, którego ilość nominalna, jednakowa dla całej partii, odmierzona bez udziału nabywcy, nieprzekraczająca 50 kg lub 50 l, nie może zostać zmieniona bez naruszenia opakowania. Natomiast, gdy chodzi o Schab wieprzowy bez kości, 10 plastrów a’700g, nawet gdyby przyjąć, że był towarem paczkowanym, to należy mieć na uwadze, że kontrola dotyczyła jakości handlowej towarów, a nie kontroli wewnętrznej ilości towaru paczkowanego, dotyczącej ilości produktu w opakowaniu, wykonywanej w trakcie procesu paczkowania (art. 17 ust. 1 tego aktu), a która z kolei podlega planowym kontrolom dyrektora właściwego terytorialnie okręgowego urzędu miar (art. 20 cyt. ustawy), a którą to kontrolę dopuszcza art. 5 u.t.p. (Towary paczkowane znajdujące się w obrocie lub przeznaczone do wprowadzenia do obrotu podlegają kontroli Inspekcji Handlowej, Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych i Inspekcji Farmaceutycznej, w zakresie przewidzianym w niniejszej ustawie oraz w zakresie ich właściwości, w trybie i na warunkach określonych w przepisach odrębnych.).
Przywołane w zarzucie przepisy załącznika nr 2 do u.t.p. odnoszą się także do wymagań metrologicznych, które muszą być spełnione, aby towar paczkowany mógł być oznaczony znakiem "e" (w ten sposób oznaczony był Schab wieprzowy w plastrach), a to oznacza, w myśl § 1 pkt 5, że w kontrolowanej partii nie może być towarów paczkowanych, których błąd ujemny przekracza dwukrotną wartość błędu T1 podanego w tabeli 1 (sposób obliczenia wartości błędu określono w pkt 3, 7). Obie próbki pochodzące z tej samej partii przekroczyły dopuszczalną wartość błędu ujemnego, mimo że w partii nie powinno być w ogóle takiego towaru.
Ponadto w myśl załącznika nr IX do rozporządzenia 1169/2011 jego pkt 1 lit. a oznaczanie ilości netto nie jest obowiązkowe w przypadku środków spożywczych, które znacznie tracą na objętości lub masie i które są sprzedawane na sztuki lub ważone w obecności nabywcy. Badane produkty nie klasyfikowały się do przedstawionego wyjątku.
Nie można podzielić obecnie prezentowanego przez Spółkę stanowiska, że bezpodstawnie nie pobrano próbek kontrolnych (zarzut z lit. k. omawianego punktu skargi kasacyjnej), gdyż badaniu podlegało schłodzone mięso wieprzowe, posiadające krótki termin, w którym powinno być spożyte: schab wieprzowy 10 plastrów – 14.09.2019 r., schab wieprzowy – 15 .09.2019 r. Kontrolujący, pobierający próbki do kontroli podał podstawy niepobrania próbek kontrolnych – art. 29 ust. 3 pkt 1 i 2 u.I.H. i przedstawiciel Spółki nie zgłaszał zastrzeżeń. Zresztą sama Skarżąca zgłaszając zarzuty dotyczące wycieku z mięsa w próbkach, przyznawała, że nie jest możliwe przechowywanie próbki w warunkach uniemożliwiających zmianę jakości lub cech charakterystycznych produktu. Spółka natomiast po uzyskaniu wyników badań do momentu otrzymania decyzji ŚWIIH nie zajmowała stanowiska.
Nie można było również podzielić poglądu Spółki o konieczności dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, wskutek czego miało dojść do naruszenia art. 78 § 2 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania strony przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 29 ust. 1 u.I.H. stanowi wyjątek wobec regulacji k.p.a., określając, że badania pobranych próbek produktów i próbek kontrolnych przeprowadzają, z zastrzeżeniem ust. 2, laboratoria kontrolno-analityczne Inspekcji. Taki też status posiadało Laboratorium, które przeprowadziło badania zabezpieczonych próbek i do tego uczyniło to za pomocą akredytowanej metody, co dawało gwarancje, że zastosowana metoda była odpowiednia do celu badania. Dlatego niezasadny był zarzut zgłoszony w pkt B. ppkt 2. lit. m.
Przeprowadzone postępowanie spełniło wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przeprowadzone i rozważone. Strona miała zagwarantowane prawo czynnego udziału w postępowaniu.
Dołączenie do akt sprawy materiałów - kart badań już po wpłynięciu skargi na decyzję GIJHARS do WSA w Warszawie nie stanowiło naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 10 p.p.s.a., gdyż w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyczyny dołączenia tychże dokumentów do akt sprawy. Nastąpiło to z uwagi na nowe zarzuty Spółki zgłoszone dopiero na etapie postępowania sądowego. Dołączone dokumenty doprecyzowywały dane zawarte w znajdujących się w aktach kart badań, które potwierdziły zapisy sprawozdań z badań nr 338 i nr 339 z 17 września 2019 r. Do tego Sąd I instancji wyrokując dysponował pełnym materiałem dowodowym i nie miał uwag, aby dołączone dokumenty miały znaczący wpływ na dokonane przez organy w decyzjach ustalenia faktyczne.
Spółka nie wykazała zaś, w jaki sposób i do tego istotny wpłynęło na wynik sprawy zaniechanie doręczenia jej przez WSA kopii kart badań.
Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracyjny w toku postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli sąd oddalił skargę mimo niekompletnych akt sprawy; pominął istotną część tych akt; oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1308/18, z 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3627/21, z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I FSK 1778/18, z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 712/23, z 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 1949/23).
Żadna z powyższych okoliczności nie wystąpiła w sprawie. Dlatego niezasadny okazał się zarzut z pkt B. ppkt 4. petitum skargi kasacyjnej.
Jednocześnie przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy.
Nie mógł zostać uwzględniony także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 1 p.p.s.a., zgłoszony w pkt B. ppkt 1. petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten sformułowany w skardze kasacyjnej jako powodujący brak rozpoznania skargi w jej pełnych granicach wobec nieustosunkowania się przez Sąd do szeregu istotnych podnoszonych przez Skarżącą zarzutów, nie jest przede wszystkim trafny, gdyż zgłoszony jako zarzut procesowy, to został oparty na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. czyli naruszeniu przepisów prawa materialnego.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.
Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09). W judykaturze prezentowany jest też pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09).
Zarzuty naruszenia wymienionych przepisów jako zarzuty o charakterze procesowym, mogą stanowić podstawę kasacyjną, jeśli zostanie wykazane, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Owszem, WSA co do zarzutów skargi wymienionych w pkt B. ppkt 1. pettium skargi kasacyjnej nie wypowiedział się wprost. Jednakże nie można podzielić poglądu Strony, aby skarga nie została rozpoznana w jej granicach. Z jednej strony z uzasadnienia wyroku można wywieść , jak stan faktyczny przyjęto za jego podstawę, a sposób sporządzenia uzasadnienia wyroku nie pozbawił również Skarżącej możliwości wdania się w spór (o czym świadczy obszerna, kilkudziesięciowostronicowa skarga kasacyjna i szereg innych zarzutów podnoszących także naruszenia przepisów powołanych w ppkt 1.) ani Sądu kasacyjnego możliwości kontroli orzeczenia. Zresztą podnoszone w ppkt 1. naruszenia przepisów, co do których WSA miał się nie wypowiedzieć, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, co zostało przy ocenie innych zarzutów przedstawione.
Natomiast w ramach zarzutu naruszenia powołanych przepisów nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa.
Mając powyższe na uwadze na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną Spółki jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz.1965) w zw. z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12.