II GSK 1925/24

II GSK 1925/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1928/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-04-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2023 poz 633
art. 93, art. 88 ust. 2 pkt 2.
ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (T. J.)
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 407 ust. 4, art. 401 ust. 1, art. 127, art. 137 ust. 1.
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1928/23 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 września 2023 r., nr SKO.4170/57/2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia dokumentacji hydrologicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę R. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 września 2023 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia dokumentacji hydrologicznej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
decyzją z 6 lipca 2022 r. wydaną w związku z wnioskiem P. Sp. z o.o. w T., Starosta Rzeszowski:
- stwierdził wygaśnięcie decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 7 listopada 1996 r. zatwierdzającej zasoby eksploatacyjne studni [...] (...) według stanu na 10 lipca 1996 r. (pkt 1); stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty Rzeszowskiego z 12 września 2016 r. zatwierdzające zasoby eksploatacyjne studni [...] (...) oraz studni [...] (...) według stanu na sierpień 2016 r. (pkt 2); zatwierdził "Dodatek nr 2 do Dokumentacji hydrologicznej z wykonania ujęcia wód podziemnych w utworach neogeńskich dla potrzeb miejscowości B.-otwór [...] ([...]), zawierający wyniki wiercenia i pompowania otworów studziennych [...] i [...] w celu aktualizacji zasobów eksploatacyjnych" (pkt 3).
Skarżąca spółka, pismem z dnia 17 maja 2023 r., zwróciła się do Starosty Rzeszowskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powołaną decyzją podnosząc, że toczyło się ono bez jej udziału zaś wydana decyzja naruszała prawa nabyte spółki, które posiadała od 1968 r., związane z eksploatacją studni, której dotyczy decyzja.
Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r., Starosta Rzeszowski odmówił wznowienia postępowania zakończonego powołaną decyzją ostateczną uznając, że skarżąca spółka nie posiadała interesu prawnego w żądaniu jego wszczęcia.
Objętym skargą postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Zdaniem Kolegium brak legitymacji Spółki do żądania wznowienia postępowania wynikał z braku przepisu prawa materialnego mogącego być źródłem jej interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej. Wskazał, że uznanie Spółki za stronę w postępowaniu dotyczącym udzielenia P. Sp. z o.o. w T. pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło w trybie art. 407 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i nie stanowiło podstawy do uznania skarżącej Spółki za stronę w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Organ wskazał również, że w przypadku postępowania o zatwierdzenie dokumentacji geologicznej (hydrogeologicznej) ustawodawca nie wskazał stron tego postępowania ani wprost, ani poprzez odesłanie do regulacji dotyczącej stron postępowania zatwierdzającego projekt robót geologicznych. Decyzja o zatwierdzeniu dokumentacji dotyczy tylko i wyłącznie praw i obowiązków tych podmiotów, które dokonywały czynności prowadzących do sporządzenia tej dokumentacji. Negatywne skutki braku zatwierdzenia dokumentacji, polegające przede wszystkim na konieczności ponownego jej sporządzenia ponosi wnioskodawca. W konsekwencji na etapie postępowania o zatwierdzenie dokumentacji geologicznej stroną jest wyłącznie wnioskodawca, gdyż postępowanie to wpływa wyłącznie na jego interes prawny.
Sąd I instancji oddalając skargę na to postanowienie za prawidłowe uznał stanowisko organu, że o ile na etapie zatwierdzania projektu robót geologicznych ustawodawca określił, że stroną tego postępowania są właściciel i użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych, w granicach których prowadzone mają być roboty, to już w przypadku postępowania o zatwierdzenie dokumentacji geologicznej (hydrogeologicznej) ustawodawca nie wskazał stron tego postępowania ani wprost, ani poprzez odesłanie do regulacji dotyczącej stron postępowania zatwierdzającego projekt robót geologicznych.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 633 ze zm., dalej: p.g.g.) postępowanie w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej polega na badaniu jej zgodności z wymogami prawa oraz zgodności z prawem, działań prowadzących do jej powstania. Stwierdził, że tym samym sprawa zakończona decyzją o zatwierdzeniu dokumentacji hydrogeologicznej, polegała na sprawdzeniu zgodności z prawem czynności prowadzących do sporządzenia i poprawności przedłożonej dokumentacji geologicznej.
W ocenie Sądu, wobec tego, że przedmiotowy dodatek do dokumentacji hydrogeologicznej zawierał uaktualnienie wielkość zasobów wody w m3, głębokość depresji eksploatacyjnej oraz głębokość otworu studni [...] i [...], samo jego sporządzenie, a następnie zatwierdzenie na podstawie art. 93 ust. 2 p.g.g., nie wykreowało żadnych praw i obowiązków żadnego z podmiotów. Z tych względów skarżąca Spółka nie mogła upatrywać interesu prawnego w tym postępowaniu administracyjnym.
Końcowo Sąd wskazał, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania, jest możliwe tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty już na wstępie, czyli bez potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pod kątem twierdzeń wnioskodawcy o przysługiwaniu mu interesu prawnego. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, co czyniło prawidłowym stanowisko organów.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.).
R. Sp. z o.o. w R., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu Instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w ten sposób, że Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo, iż istniały podstawy do uwzględnienia skargi, ze względu na naruszenie przez organy następujących przepisów:
- art. 61a k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, pomimo, że skarżąca kasacyjnie jest stroną i posiada interes prawny;
- art. 149 ust. 3 k.p.a. pomimo, że nie istniały podstawy do jego zastosowania, bowiem skarżąca kasacyjnie jest stroną, posiada interes prawny i zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania;
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 93 p.g.g. poprzez przyjęcie, że stroną przedmiotowego postępowania może być tylko wnioskodawca oraz, że sporządzenie, a następnie zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej nie wykreowało żadnych praw i obowiązków żadnego z podmiotów.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 września 2023 r. i poprzedzającego je postanowienia Starosty Rzeszowskiego z dnia 26 czerwca 2023 r. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Mając na uwadze, poczynione w ramach kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, wywody zawarte w wyroku Sądu I instancji oraz podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenie dokumentacji hydrologicznej skarżącej kasacyjnie spółce przysługiwał przymiot strony tego postępowania, czy też jak stwierdziły organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarżąca przymiotu takiego nie posiadała, wobec czego brak było podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 6 lipca 2022 r., zatwierdzającą "Dodatek nr 2 do Dokumentacji hydrologicznej z wykonania ujęcia wód podziemnych w utworach neogeńskich dla potrzeb miejscowości B.- otwór [...] ([...]), zawierający wyniki wiercenia i pompowania otworów studziennych [...] i [...] w celu aktualizacji zasobów eksploatacyjnych" (pkt 3 decyzji).
Ocenę zaskarżonego wyroku, wobec tak sprecyzowanej i kluczowej dla sprawy okoliczności, rozpocząć należy od ustalenia, czy z przepisów ustawy Prawo wodne oraz ustawy Prawo geologiczne i górnicze wynikać będą przesłanki, na podstawie których możliwym będzie ustalenie, czy skarżącej Spółce przysługiwał bądź nie przysługiwał przymiot strony w powołanym postępowaniu administracyjnym.
Przepis art. 93 p.g.g. stanowi w ustępie 1, że dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, przedkłada się właściwemu organowi administracji geologicznej w 4 egzemplarzach w postaci papierowej oraz w 4 egzemplarzach w postaci elektronicznej na informatycznych nośnikach danych. W ustępie 2 określono natomiast, że dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, zatwierdza, w drodze decyzji, właściwy organ administracji geologicznej. Stosownie zaś do ustępu 4 omawianej regulacji, zmiany dokumentacji geologicznej, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, dokonuje się przez sporządzenie dodatku. Do postępowania z dodatkiem do dokumentacji geologicznej stosuje się ust. 1-3.
Dokumentacja, o której mowa w art. 93 p.g.g., to zgodnie z art. 88 tej ustawy, wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem (art. 88 ust. 1). Dokumentację geologiczną stanowi, zgodnie treścią z art. 88 ust. 2 pkt 2 p.g.g., dokumentacja hydrogeologiczna. Cele sporządzenia dokumentacji geologicznej określone zostały w art. 89 ustawy, który w ustępie 3 odsyła, w przypadku wód w nim wymienionych, do wymagań dotyczących dokumentacji hydrogeologicznej. Te zaś określone zostały w art. 90 p.g.g. Stosownie do ustępu 1 powołanego przepisu, dokumentację hydrogeologiczną sporządza się w celu: 1) ustalenia zasobów oraz właściwości wód podziemnych; 2) określenia warunków hydrogeologicznych związanych z zamierzonym: a) wykonywaniem odwodnień w celu wydobywania kopalin, b) wtłaczaniem wód do górotworu, c) wykonywaniem odwodnień budowlanych otworami wiertniczymi, d) wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, e) podziemnym bezzbiornikowym magazynowaniem substancji lub podziemnym składowaniem odpadów, f) składowaniem odpadów na powierzchni, g) ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, h) zakończeniem lub zmianą poziomu odwadniania likwidowanych zakładów górniczych, i) podziemnym składowaniem dwutlenku węgla. Ponadto, zgodnie z ustępem 2 dokumentacja hydrogeologiczna, zależnie od celu jej sporządzenia, określa w szczególności: 1) budowę geologiczną i warunki hydrogeologiczne badanego obszaru; 2) warunki występowania wód podziemnych, w tym charakterystykę warstw wodonośnych określonego poziomu; 3) informacje przedstawiające skład chemiczny, cechy fizyczne oraz inne właściwości wód; 4) możliwości poboru wód; 5) granice projektowanych stref ochronnych ujęć wód podziemnych oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych; 6) przedsięwzięcia niezbędne do ochrony środowiska, w tym dotyczące nieruchomości gruntowych, związane z działalnością, na potrzeby której jest sporządzana dokumentacja.
Analiza Rozdziału 2 - Dokumentacja geologiczna i informacja geologiczna - omawianej ustawy, na co słusznie zawróciły uwagę organy oraz Sąd I instancji, wskazuje, że przepisy tego Rozdziału nie określają stron postępowania w przedmiocie rzeczonej dokumentacji geologicznej (dokumentacji hydrogeologicznej). Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej będzie podmiot takową dokumentację składający. W odniesieniu zaś do innych podmiotów, które potencjalnie można by zaklasyfikować jako stronę, w przypadku postępowania w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej, podstaw do stwierdzenia istnienia bądź braku przesłanek, o których mowa w art. 28 k.p.a. poszukiwać należy zatem w ustawie Prawo wodne.
Jak wynika z treści art. 407 ust. 4 u.p.w., dokumentacja hydrogeologiczna, jeśli jest wymagana, stanowi obligatoryjną część wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
W toku postępowania o wydanie takiego pozwolenia, zgodnie z art. 401 ust. 1 u.p.w., stroną postępowania jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Powołany art. 401 ust. 1 u.p.w., określa, że stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia, poza podmiotem ubiegającym się o takie pozwolenie, będą podmioty na które pozwolenie to będzie oddziaływać lub będą znajdować się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych. W zakres podmiotów, o których mowa w powołanej regulacji wchodzić będą również podmioty, dla których ustanowiono strefy ochronne, które to strefy mogą zostać naruszone lub na które oddziaływać będzie sposób bezpośredni planowana, objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia, działalność wydobycia wód. Jak bowiem wynika z treści art. 121 u.p.w. strefę ochronną stanowi obszar ustanowiony na podstawie art. 135 ust. 1, na którym obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wód (ust. 1). Strefa ochronna, zgodnie z ust. 2, obejmuje: wyłącznie teren ochrony bezpośredniej (pkt 1) albo teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej (pkt 2). Zgodnie z art. 127 ustawy, na terenie ochrony bezpośredniej zakazuje się użytkowania gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 ustawy, ustanawiając strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, wojewoda określa obszar terenu ochrony bezpośredniej oraz obszar terenu ochrony pośredniej (...).
Istotnym z punktu widzenia powołanych regulacji, w zakresie w jakim mowa o nich o stronach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnego (pozwolenia wodnoprawnego), jest treść przepisu art. 407 ust. 1 u.p.w., który wprost stanowi, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. Podstawą wszczęcia postępowania o udzielenie zezwolenia jest powołany wniosek, którego złożenie inicjować będzie to postępowanie. Istotnym jest, że powołany art. 407 w ustępach 2 – 5 określa rodzaje dokumentów, jakie podmiot ubiegający się o zezwolenie ma przedłożyć wraz z wnioskiem. Chodzi zatem o dokumenty i decyzje pozyskane w innych postępowaniach lub innych trybach przewidzianych dla danego rodzaju dokumentu.
Powołane regulacje wskazują, że przymiot strony nabywają podmioty wymienione w art. 401 ust. 1 u.p.w., przy czym przymiot ten może być skutecznie realizowany w dniu wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Brak jest przy tym innych regulacji, które w sposób szczegółowy lub odmienny od powołanej w art. 401 u.p.w., określałyby strony w zakresie postępowań odonoszących się do dokumentów, jakie wnioskodawca zobligowany jest do przedłożenia w związku z ubieganiem się o zezwolenie wodnoprawne.
Skoro brak jest zarówno w ustawie Prawo geologiczne i górnicze jak i w ustawie Prawo wodne konkretnych i szczegółowych regulacji dotyczących stron w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej, to kierując się definicją strony zawartą w art. 28 k.p.a. uznać należy, że będzie nią podmiot taką dokumentację składający, co wynika z celów określonych w art. 90 p.g.g. oraz art. 407 ust. 4 u.p.w. Postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej, nie będzie miało zatem wpływu na prawa innych podmiotów do eksplantacji złoża lub podmiotów wymienionych w art. 401 ust. 1 u.p.w., gdyż samo przedłożenie takiej dokumentacji poprzedza postępowanie w przedmiocie zezwolenia wodnoprawnego, które na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji jest postępowaniem wieloetapowym zaś samo zatwierdzenie dokumentacji nie oznacza poboru wody z ujęcia i ewentualnego jego wpływu na uprawnienia innych podmiotów do poboru wód ze złoża. Ponadto samo postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji hydrologicznej sprowadza się w swojej istocie do skontrolowania przez właściwy organ, czy przedkładana dokumentacja odpowiada wymogom prawa oraz czy nie powstała w wyniku działań z prawem niezgodnych. Nie wpływa zatem ani na prawa ani na obowiązki podmiotu innego poza podmiotem dokumentację taką składającym. Brak było zatem podstaw do uznania, że skarżącej kasacyjnie w toku postępowania w przedmiocie zatwierdzenia dodatku do dokumentacji hydrologicznej zakończonej decyzją Starosty Rzeszowskiego z dnia 6 lipca 2022 r., przysługiwał przymiot strony tego postępowania albowiem w jego toku nie kreowano żadnych praw ani obowiązków po stronie skarżącej śpółki.
Konsekwencją powyższego jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji oddalającego skargę strony na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia dokumentacji hydrologicznej, albowiem postępowanie zakończone decyzją ostateczną, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a., wznawia się w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Skoro skarżąca Spółka nie miała przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej to nie mogła skutecznie powoływać się na wskazana przesłankę warunkującą wznowienie zakończonego postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za bezskuteczna, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.