II GSK 1921/25

II GSK 1921/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 4, art. 141 § 4,art. 50 § 1,  art. 58 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28, art. 37 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 581
art. 67t, art. 67r, art. 67w
Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 284/25 w przedmiocie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu sądowego w sprawie ze skargi G. w P. na czynność Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 18 listopada 2024 r. nr RzPP-DSK-WPK.485.468.2024.Iii. w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania w sprawie wniosku o przyznanie świadczenia z Funduszu Kompensacyjnego Zdarzeń Medycznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 284/25, odrzucił G. w P. (strona skarżąca, skarżąca, Szpital) wniesioną na czynność Rzecznika Praw Pacjenta (RPP, Rzecznik, organ) z dnia 18 listopada 2024 r. w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania w sprawie wniosku o przyznanie świadczenia z Funduszu Kompensacyjnego Zdarzeń Medycznych.
Z uzasadnienia powyższego orzeczenia wynika następujący stan faktyczny.
Sąd I instancji wskazał, że strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "pismo Rzecznika Praw Pacjenta z 18 listopada 2024 r.". W treści tego pisma Rzecznik poinformował, że 8 listopada 2024 r. otrzymał od ww. Szpitala pismo zatytułowane "ponaglenie", które dotyczyło wniosku o przyznanie świadczenia z Funduszu Kompensacyjnego Zdarzeń Medycznych (art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - k.p.a.). Rzecznik poinformował, że w świetle art. 37 § 2 k.p.a. prawo do wniesienia ponaglenia w postępowaniu administracyjnym, służy wyłącznie stronie. Wskazał, że Szpital nie jest stroną w toczącym się postępowaniu o czym jednoznacznie przesądza art. 67w ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (u.p.p.). Stroną takiego postępowania jest wnioskodawca. Wskazano, że skierowane do organu pismo zatytułowane "Ponaglenie" jest bezpodstawne.
Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), Sąd Wojewódzki stwierdził, że powyższe pismo RPP miało jedynie charakter informacyjny wskazujący, że zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a. w zw. z art. 67w ust. 1 u.p.p., prawo do wniesienia ponaglenia służy wyłącznie stronie. Natomiast jak wynika z art. 67w ust. 1 u.p.p. stroną postępowania w sprawie świadczenia kompensacyjnego jest jedynie wnioskodawca. Szpital jest podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych.
Zdaniem WSA w Warszawie wystąpienie zawarte w zaskarżonym piśmie z 18 listopada 2024 r. nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, decydującego o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu jakim jest Szpital.
Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia ponaglenia służy stronie. Następnie wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2016 r., I OSK 3389/15, z którego wynika, że stronami postępowania w zakresie przewlekłości postępowania są tylko skarżący i organ. Sąd Wojewódzki podniósł, że nie ma powodu do przyjęcia, aby przymiot strony służył pozostałym stronom postępowania właściwego. Prawo to nie przysługuje innym uczestnikom postępowania, takim jak np. osoby czy podmioty wezwane do złożenia wyjaśnień.
Sąd Wojewódzki wskazał, że pismo informacyjne RPP z 18 listopada 2024 r. nie mieści się w katalogu spraw określonych w k.p.a. i nie może być przedmiotem skargi do niniejszego sądu. Wobec powyższego skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
Następnie WSA w Warszawie podniósł, że zgodnie z art. 67w ust. 1 u.p.p. stroną postępowania w sprawie świadczenia kompensacyjnego jest wnioskodawca. Regulacja dotycząca postępowania w przedmiocie świadczeń kompensacyjnych została zawarta w rozdziale 13b ww. ustawy. Zgodnie z art. 67q u.p.p. przepisy rozdziału 13b stosuje się do zdarzeń medycznych zaistniałych w trakcie udzielania lub w efekcie udzielenia bądź zaniechania udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w szpitalu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
Sąd I instancji wskazał, że w art. 67w ust. 1 u.p.p., ustawodawca zdecydował o określeniu podmiotów, które są stronami tego postępowania. Jest to przepis szczególny, tego rodzaju norm nie można zatem interpretować rozszerzająco. Szpital w treści skargi przedstawia argumenty przemawiające za koniecznością uznania go za stronę postępowania w przedmiocie świadczenia kompensacyjnego. Zdaniem WSA w Warszawie rozstrzygniecie tej kwestii wykracza to poza zakres badanej sprawy. Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem badania przez w niniejszej sprawie nie jest reakcja organu na wniosek Szpitala o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o przyznanie świadczenia kompensacyjnego, a konkretne, zaskarżone pismo informacyjne RPP z 18 listopada 2024 r. W ocenie WSA w Warszawie argumentacja strony przedstawiona w treści skargi nie zmienia ani charakteru zaskarżonego pisma, ani też ogólnego rodzaju postępowania, które inicjowane jest złożeniem ponaglenia.
Strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną na wskazane na wstępie postanowienie, zaskarżając je w całości, żądając jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art 28 k.p.a. w zw. z art 67w ust 1 u.p.p. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że przepis art. 67w ust. 1 u.p.p. zawiera zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu o przyznanie świadczenia z Funduszu Kompensacyjnego Zdarzeń Medycznych,
gdy tymczasem przepis ten nie wyłącza stosowania art. 28 k.p.a. i nie tamuje innym podmiotom możliwości wstąpienia do postępowania, o ile spełniają one przesłanki uznania ich za strony w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, co doprowadziło do niezastosowania przepisu art. 28 k.p.a. i przyjęcia, iż Skarżący kasacyjnie nie posiada legitymacji do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie oraz nie posiada indywidualnego interesu prawnego do udziału w ww. postępowaniu;
b) art. 37 § 1, 2 i 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo informacyjne Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 18 listopada 2024 roku w przedmiocie ponaglenia, na które nie przysługuje skarga,
podczas gdy pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 18 listopada 2024 roku w realiach niniejszej sprawy stanowi faktycznie czynność z zakresu administracji publicznej odmawiającą przyznania statusu strony Skarżącemu kasacyjnie posiadającemu indywidualny interes prawny we wstąpieniu do postępowania;
2. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 150 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi z dnia 27 grudnia 2024 roku, a w konsekwencji niezasadne odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn,
w sytuacji gdy Skarżący kasacyjnie z uwagi na indywidualny interes prawny wykazany w złożonej skardze posiada legitymację do wniesienia skargi na czynność Organu, którą była odmowa przyznania Skarżącemu kasacyjnie statusu strony w postępowaniu o przyznanie świadczenia z Funduszu Kompensacyjnego Zdarzeń Medycznych;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie w sposób wadliwy uzasadnienia orzeczenia, z którego nie wynika, z jakich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że art. 67w ust. 1 u.p.p. zawiera zamknięty katalog podmiotów posiadających status strony w postępowaniu o przyznanie świadczenia z Funduszu Kompensacyjnego Zdarzeń Medycznych, podczas gdy przepis ten nie zawiera wyłączenia stosowania art. 28 k.p.a i został ukształtowany w sposób naruszający konstytucyjne prawa podmiotów leczniczych do obrony swoich praw przed roszczeniami.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
1. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.
2. Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów.
3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., co skutkuje ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
4. Struktura oraz treść zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego (zob. pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) – ze względu na ich merytoryczny związek – stanowią podstawę do ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Weryfikacja podniesionych zarzutów zostanie ponadto dokonania metodą problemową przez ustalenie prawidłowego sposobu wykładni i zastosowania prawa w granicach skargi kasacyjnej oraz sprawy, której dotyczy skarga.
5. Istota sporu legalnościowego w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół zagadnienia oceny dopuszczalności skargi wniesionej przez stronę skarżącą kasacyjnie na tle przedmiotowych i podmiotowych podstaw odrzucenia skargi sądowoadministracyjnej.
Odnosząc się do powyższego zagadnienia oraz uznając na tle zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia poddaje się kontroli kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyraża ocenę, że konieczną i wystarczającą podstawą do odrzucenia skargi z dnia 27 grudnia 2024 r. na "czynność organu" (Rzecznika Praw Pacjenta) w postaci "odmowy uznania" podmiotu skarżącego za stronę postępowania (pismo z dnia 18 listopada 2024 r.) w sprawie wniosku o przyznanie świadczenia z Funduszu Kompensacyjnego Zdarzeń Medycznych (zob. art. 67t i n. ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta; u.p.p.) jest stwierdzenie, że tego rodzaju czynność jako podjęta w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji kontrolnej sądów administracyjnych.
Ocena ta jest niezależna od kwalifikacji legitymacyjnej podmiotu będącego adresatem tego rodzaju czynności. W związku z powyższym będące przedmiotem skargi pismo organu z dnia 18 listopada 2024 r. informujące skarżącego, że nie jest stroną w sprawie o przyznanie świadczenia z Funduszu Kompensacyjnego Zdarzeń Medycznych, bez względu na możliwość jego zakwalifikowania jako "dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", nie może być uznane już tylko z przyczyn przedmiotowych za zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Nie jest natomiast istotny w przedmiotowej sprawie fakt, że skarżący określił swoje żądanie "dopuszczenia do postępowania" w charakterze strony jako "ponaglenie" (pismo z dnia 4 listopada 2024 r.), o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., albowiem tego rodzaju wewnątrzadministracyjny środek zaskarżenia bezczynności z jednej strony przysługuje stronie postępowania, z drugiej zaś – co najistotniejsze w przedmiotowej sprawie – skarżący nie zakwestionował w skardze z dnia 27 grudnia 2024 r. bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, lecz samą czynność w postaci pisma informującego o odmowie uznania skarżącego za stronę. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do rozważania możliwości oceny ww. skargi jako skierowanej przeciwko bezczynności lub przewlekłości administracyjnej.
Niedopuszczalność przedmiotowa wniesionej skargi jako dotyczącej sprawy nienależącej do właściwości sądów administracyjnych (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2-3 p.p.s.a.) była zatem wyłączną podstawą do odrzucenia skargi, a odwołanie się przez Sąd a quo do podstawy z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. było wadliwe. Nie zachodziła zatem potrzeba prowadzenia dalszych rozważań na temat przesłanki legitymacyjnej z art. 50 § 1 p.p.s.a. lub zakresu legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie wniosku o przyznanie świadczenia z Funduszu Kompensacyjnego Zdarzeń Medycznych. Analiza w tym zakresie może i powinna zostać przeprowadzona dopiero po stwierdzeniu, że sam przedmiot skargi (w niniejszej sprawie: czynność informująca dany podmiot o braku przymiotu strony postępowania) jest zaskarżalny w świetle granic właściwości kontrolnej sądów administracyjnych (art. 3 § 2-3 p.p.s.a.). Powyższa wada rozważań prawnych Sądu Wojewódzkiego nie miała jednak wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż wniesiona skarga podlegała a limine odrzuceniu.
6. Weryfikując z kolei negatywnie zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 67w ust. 1 u.p.p., niezależnie od ich bezprzedmiotowości, trzeba ponadto odnotować, że zgodnie z art. 67t ust. 2 u.p.p. podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia kompensacyjnego są pacjent, a w przypadku śmierci pacjenta – osoby, o których mowa w art. 67r ust. 2 ww. ustawy. Z treści powyższego przepisu odczytywanego w łączności z art. 67w ust. 1 u.p.p., który wyraźnie zastrzega, że stroną postępowania w sprawie świadczenia kompensacyjnego jest wnioskodawca, należy wyprowadzić wniosek, że ustawodawca przyznał legitymację procesową w powyższym postępowaniu jedynie podmiotom, które mogą być wnioskodawcami, pomimo iż formuła językowa tego ostatniego przepisu nie zawiera odpowiedniego ograniczenia (np. "Stroną postępowania jest wyłącznie wnioskodawca").
Wykładnia wewnętrzsystemowa oraz celowościowa powyższej regulacji nakazuje jednak przyjąć, że wnioskodawca w rozumieniu art. 67t ust. 2 u.p.p. jest jedyną stroną tego rodzaju postępowania. Wniosek ten potwierdza przede wszystkim treść regulacji wynikającej z art. 67zd ust. 2-3 oraz art. 67ze ust. 1 u.p.p. Z przepisów tych wynika, że podmiot wykonujący działalność leczniczą, z którego działalnością wiąże się wniosek o przyznanie świadczenia kompensacyjnego, jest informowany przez Rzecznika o wypłacie tego rodzaju świadczenia z Funduszu Kompensacyjnego Zdarzeń Medycznych dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania, co nakłada na ten podmiot obowiązek dokonania analizy przyczyn źródłowych zdarzenia medycznego oraz sformułowania i wdrożenia zaleceń podjęcia działań na rzecz poprawy jakości i bezpieczeństwa udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej mających na celu zapobieżenie ponownemu wystąpieniu zdarzenia medycznego, chyba że w tym zakresie analiza ta została już przeprowadzona, a ponadto od decyzji Rzecznika, o której mowa w art. 67za ust. 1 u.p.p. (decyzji o przyznaniu świadczenia kompensacyjnego i ustaleniu jego wysokości albo o odmowie przyznania świadczenia kompensacyjnego), prawo odwołania do Komisji Odwoławczej do spraw Świadczeń z Funduszu Kompensacyjnego Zdarzeń Medycznych przysługuje wnioskodawcy, co oznacza, że prawem tym nie dysponuje podmiot wykonujący działalność leczniczą, z którego działalnością wiąże się wniosek o przyznanie świadczenia kompensacyjnego.
7. Mając na względzie powyższe argumenty i przesłanki, wobec stwierdzenia, że orzeczenie przez Sąd pierwszej instancji o odrzuceniu skargi i zwrocie uiszczonego wpisu było – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 173 § 1 i art. 58 § 1 pkt 1, art. 181 § 2, art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.