II GSK 192/06

II GSK 192/06 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2006-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Edward Kierejczyk /przewodniczący/
Jan Grabowski
Małgorzata Korycińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2386/05 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2006-04-12
Skarżony organ
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie Jan Grabowski NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Tomasz Filipowicz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2386/05 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 29 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2386/05 odrzucił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwanego dalej Prezesem UOKiK) z dnia 29 września 2005 r., w przedmiocie uznania za bezzasadne wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że pismo z dnia 29 września 2005 r. pomimo oznaczenia go w skardze jako "postanowienie" stanowiło w istocie odpowiedź organu na wezwanie skarżącej spółki z dnia 22 sierpnia 2005 r. do usunięcia naruszenia prawa, jakiego zdaniem skarżącej dopuścił się organ aprobując w dniu 4 sierpnia 2005 r. projekt postanowienia Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty stwierdzającego, że na krajowym rynku świadczenia usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych nie występuje skuteczna konkurencja.
Zdaniem Sądu, odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w żaden sposób nie kształtuje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, prezentując jedynie stanowisko organu dotyczące zasadności bądź nie powyższego wezwania w odniesieniu do aktu lub czynności, stanowiących przedmiot zaskarżenia. Samo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy zakwestionowaniu przez legitymowany podmiot określonego działania organu administracji publicznej w celu doprowadzenia do jego uchylenia lub zmiany.
W konsekwencji Sąd uznał, że pismo stanowiące odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie wyczerpuje przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a., wydane jest bowiem jedynie w trybie art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mającym na celu wyeliminowanie przez skarżącą z obrotu prawnego konkretnego aktu lub czynności, w tym wypadku pisma Prezesa UOKiK z dnia 4 sierpnia 2005 r.
Skargę kasacyjną na to postanowienie wniosła P. sp. z o.o. domagając się jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a., poprzez uznanie, że pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 29 września 2005 r. (...) stanowi jedynie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i nie kształtuje uprawnień lub obowiązków strony, a w konsekwencji odrzucenie skargi, mimo, że pismo to stanowi w istocie postanowienie wydane na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UOKiK zawartym w piśmie z 4 sierpnia 2005 r. (...), uzgadniającym projekt decyzji (nazwanej w art. 23 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego "postanowieniem") Prezesa URTiP, zgodnie z którą na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia do argumentów strony skarżącej dotyczących charakteru uzgodnienia z 4 sierpnia 2005 r. oraz pisma Prezesa UOKiK z 29 września 2006 r., a tym samym uniemożliwienie kontroli wydanego przez WSA w Warszawie postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny;
2. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:
- art. 23 ust. 3 i 4 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez uznanie, że postanowienie Prezesa UOKiK z 29 września 2005 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa UOKiK z 4 sierpnia 2005 r., a wydane w trybie art. 23 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, nie kreuje żadnych obowiązków lub uprawnień po stronie skarżącej spółki, mimo że wynikającej z treści tych postanowień uzgodnienie współdecyduje o zakwalifikowaniu P. jako podmiotu mogącego podlegać szczególnym zasadom działania w zakresie jej działalności telekomunikacyjnej, różnym od zasad znajdujących zastosowanie do ogółu przedsiębiorstw telekomunikacyjnych na rynku, w tym otwiera możliwość nałożenia na P. obowiązków regulacyjnych określonych w przepisach Prawa telekomunikacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że zaskarżyła pismo Prezesa UOKiK z dnia 29 września 2005 r., które stanowiło odpowiedź na wniosek strony o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UOKiK zawartym w piśmie z dnia 4 sierpnia 2005 r. Strona wskazała w skardze, iż wnosi ją na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a nie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kwestia ta nie została przez Sąd rozważona.
Zdaniem skarżącej, pismo Prezesa UOKiK z dnia 4 sierpnia 2005 r. zostało wydane w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 23 Prawa telekomunikacyjnego. Postępowanie to kończyło się postanowieniem Prezesa URTiP, w którym organ ten stwierdzał czy na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Postanowienie to było przy tym wydawane w ramach współdziałania organów, tj. Prezesa URTiP i Prezesa UOKiK.
Według skarżącej, wydawany przez Prezesa URTiP akt, o którym mowa w art. 23 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, stanowi w istocie decyzję administracyjną. Wprawdzie w przepisie określony został jako "postanowienie", nie posiada jednak cech postanowienia wskazanych w art. 123 k.p.a. W szczególności postanowienie, o którym mowa w art. 23 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego nie dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, ale rozstrzyga o istocie sprawy.
Skarżąca podnosi, że postanowienie z art. 23 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego rozstrzyga indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji publicznej. Warunkuje on, bowiem wszczęcie postępowania na podstawie art. 24 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie obowiązków regulacyjnych określonych w przepisach tej ustawy. "Postanowienie" to wyróżnia, zatem P. oraz pozostałych dwóch operatorów telefonii mobilnej w Polsce spośród ogółu przedsiębiorstw telekomunikacyjnych, przesądzając, iż właśnie w stosunku do tych podmiotów mogą zostać zastosowane obowiązki regulacyjne. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia tych obowiązków jest przy tym obligatoryjne. Wydanie postanowienia z art. 23 ust 3 Prawa telekomunikacyjnego zmienia, zatem sytuację prawną strony skarżącej.
Skarżąca posiłkując się nowelizacją Prawa telekomunikacyjnego stwierdziła, że postanowienie kończące postępowanie z art. 23 Prawa telekomunikacyjnego rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach trzech operatorów obecnych na badanym rynku w ten sposób, iż kwalifikuje tych operatorów jako podmioty mogące podlegać szczególnym zasadom działania w zakresie ich działalności telekomunikacyjnej, różnym od zasad znajdujących zastosowanie do ogółu przedsiębiorstw telekomunikacyjnych na rynku. Tym samym postanowienie to stanowi w istocie decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a.
Zasady współdziałania organów przy wydawaniu decyzji określa art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.), a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).
Reasumując skarżąca twierdzi, że zarówno pismo Prezesa UOKiK z dnia 4 sierpnia 2005 r., jak i pismo Prezesa UOKiK z dnia 29 września 2005 r. zawierały minimum składników, które warunkują zaliczenie ich do postanowień. Przede wszystkim pochodziły one od właściwego organu administracji, dotyczyły indywidualnej sprawy rozstrzyganej w formach władczych na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a wreszcie zawierały stosowne podpisy właściwej osoby piastującej funkcję organu. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, by uznać je za postanowienia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 166 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podał, iż Sąd praktycznie w ogóle nie odniósł się do obszernych wywodów zawartych w skardze, a dotyczących charakteru rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu toczącym się na podstawie z art. 23 Prawa telekomunikacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
P. sp. z o.o. złożyła również pismo stanowiące replikę na odpowiedź organu administracji na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 166 tej ustawy w zakresie omówionym w niniejszym uzasadnieniu. Przed odniesieniem się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które skutkowały jej uwzględnieniem koniecznym jest i omówienie wiążącego dla sprawy stanu prawnego i uporządkowanie stanu faktycznego.
Jeżeli chodzi o tę pierwszą kwestię to w stanie prawnym obowiązującym w sierpniu 2005 r. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne /Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm./, zwanej dalej prawem telekomunikacyjnym, obligował Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty do przeprowadzania analizy rynków właściwych w zakresie wyrobów i usług telekomunikacyjnych. W celu wykonania tej analizy Prezes URTiP uzyskał prawo żądania od przedsiębiorców telekomunikacyjnych niezbędnych informacji i dostarczenia dokumentów, a przedsiębiorcy zostali zobowiązani do wykonania tego żądania /art. 21 ust. 3 ustawy/. Stosownie z kolei do ust. 5 art. 21 analiza rynków właściwych powinna być przeprowadzana regularnie, nie rzadziej, niż co dwa lata. Niezależnie od obowiązku prowadzenia regularnie analizy rynków właściwych Prezes URTiP został zobligowany przepisem art. 23 ust. 1 komentowanej ustawy do wszczęcia, w drodze postanowienia, postępowania w sprawie ustalenia, czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, niezwłocznie po wydaniu lub zmianie rozporządzenia Ministra właściwego do spraw łączności określającego rynki właściwe podlegające analizie Prezesa URTiP, nie później jednak niż w terminie 30 dni od wejścia w życie lub każdej zmiany rozporządzenia.
Wejście w życie rozporządzenia wydanego przez właściwego ministra na podstawie art. 22 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego, określającego rynki właściwe podlegające analizie przez Prezesa URTiP /bądź wejście w życie zmiany tego rozporządzenia/ skutkowało, zatem obowiązkowym wszczęciem przez Prezesa URTiP postępowania w sprawie ustalenia czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Postępowanie to, w myśl art. 23 ust. 3 prawa telekomunikacyjnego kończyło się postanowieniem Prezesa URTiP stwierdzającym czy na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Zgodnie natomiast z ust. 4 art. 23, postanowienie, o którym mowa w art. 23 ust. 3 właściwy organ wydawał w porozumieniu z Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Jeżeli omawiane postępowanie kończyło się postanowieniem stwierdzającym, że na analizowanym rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja, to ten sam organ, który wydał omawiane postanowienie, wszczynał postępowanie w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie /art. 24 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego/ i wydawał decyzję, o której stanowił art. 25 również w porozumieniu z Prezesem UOKiK. Od decyzji w sprawie ustalenia znaczącej pozycji rynkowej, nałożenia obowiązków regulacyjnych przysługiwało prawo odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów /art. 206 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego/.
Z dotychczas przybliżonych unormowań prawnych wynika, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym musiało być poprzedzone postanowieniem Prezesa URTiP wydanym w porozumieniu z Prezesem UOKiK stwierdzającym, że na analizowanym rynku nie występuje skuteczna konkurencja. Podkreślenia jeszcze wymaga, iż omówiony przepis art. 23 ust. 3 prawa telekomunikacyjnego przesądzał o formie zakończenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 23 ust. 1 tej ustawy, stanowiąc, iż jego zamknięcie następuje w formie postanowienia właściwego organu natomiast art. 23 ust. 4 nie określał ani trybu ani formy porozumienia organu z Prezesem UOKiK.
Wobec braku wyraźnego wskazania w prawie telekomunikacyjnym formy porozumienia pomiędzy Prezesami URTiP i UOKiK, o którym stanowił art. 23 ust. 4 tej ustawy strona skarżąca uznała, iż pismo z dnia 4 sierpnia 2005 r. Prezesa UOKiK aprobujące projekt postanowienia Prezesa URTiP można potraktować bądź jako postanowienie wydawane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. /jak to wykazywała w niniejszej sprawie/ bądź jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym stanowi art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.. Ten drugi pogląd został zaprezentowany przez skarżącą spółkę w sprawie o sygn. VI SA/Wa 2385/05, w której zaskarżyła pismo Prezesa UOKiK z dnia 4 sierpnia 2005 r. aprobujące projekt postanowienie Prezesa URTiP, stwierdzający, że na krajowym rynku świadczenia usług dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych nie występuje skuteczna konkurencja. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na pismo Prezesa UOKiK z dnia 4 sierpnia 2005 r. uznając, iż nie stanowi ono aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 listopada 2006 r. oddalił skargę kasacyjną na to postanowienie /sygn. akt II GSK 193/05/. Istotnym przy tym jest to, że przed wniesieniem skargi w sprawie o sygn. VI SA/Wa 2385/05 strona skarżąca wyczerpała tryb określony w przepisie art. 52 § 3 p.p.s.a, a reakcją na jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było pismo Prezesa UOKiK z dnia 29 września 2005 r.. Skarga do Sądu I instancji została wniesiona bowiem w dniu 2 listopada 2005 r., a odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącej spółce w dniu 3 października 2005 r.
Niezależnie od wniesienia skargi do sądu administracyjnego na pismo Prezesa UOKiK z dnia 4 sierpnia 2005 r., po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. /odrzuconej przez Sąd I instancji postanowieniem wydanym w sprawie o sygn. VI SA/Wa 2385/05/ spółka w odrębnej sprawie zaskarżyła pismo Prezesa UOKiK z dnia 29 września 2005 r., które w jej ocenie stanowiło nie tylko odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ale także postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zauważyć przy tym należy, że w skardze inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne skarżąca wyraźnie wskazała, iż skarży postanowienie, "w którym Prezes UOKiK uznał, iż brak jest podstaw do składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także, że nie doszło do naruszenia prawa". Nie istotnym jest przy tym, co skutecznie wykazała strona skarżąca, iż w tym jednym zaskarżonym piśmie właściwy organ zawarł zarówno odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i uznał, że "brak jest podstaw do składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy /strona 4 zaskarżonego pisma/. Tymczasem Sąd I instancji z pominięciem treści przede wszystkim zaskarżonego pisma jak i skargi, uznał iż jej przedmiotem jest odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie wskazał przy tym w uzasadnieniu postanowienia przyczyn, dla których nie uznał argumentów skargi, iż zaskarża postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. To zaniechanie, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, stanowiło naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a.. Baczyć przy tym trzeba, że P. Sp. z o.o. pismo z dnia 19 sierpnia 2005 r. adresowane do Prezesa UOKiK , nazwała wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, równocześnie wskazując, iż jest to "alternatywne" wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. U podstaw tego pisma przywołała art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., ale także art. 52 § 3 p.p.s.a.. Istotnym przy tym jest, że Prezes UOKiK zaskarżonym pismem stwierdził, zarówno, iż brak jest podstaw do składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bezzasadne. Wobec braku odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji do twierdzeń strony skarżącej, iż skarżone pismo stanowi w istocie postanowienie z art. 134 k.p.a., nie do zweryfikowania pozostaje zarzut naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a..
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż w sytuacji, gdy Sąd I instancji uznał, że przedmiotem skargi jest li tylko odpowiedź organu do usunięcia naruszenia prawa, to przedwczesne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.
Niezrozumiałym i niekonsekwentnym jest natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem kwestia ta została rozstrzygnięta przez Sąd I instancji w innej sprawie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.