II GSK 1914/21

II GSK 1914/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Inne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2233/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-11
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 944
art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2233/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki, nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2233/20, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej: "Spółka, "Skarżąca", "Strona") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie naruszenia zakazu reklamy apteki i nałożenia kary pieniężnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzja z 1 lipca 2019 r., wydaną na podstawie art. 112 ust. 3 w związku z art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944, dalej "u.p.f.") i art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1-3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."), Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Poznaniu (dalej: "WWIF", "organ I instancji"):
1) stwierdził, że Strona prowadzi reklamę działalności apteki przy ul. P. [...] w P. oraz apteki przy ul. B. [...] w P., czym narusza zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 u.p.f.,
2) z dniem otrzymania decyzji nakazał Stronie zaprzestania stosowania niedozwolonej reklamy apteki A. zlokalizowanej przy ul. P. [...] w P., poprzez promowanie placówki ochrony zdrowia poprzez:
a) kolportaż gazetek zatytułowanych "Twoje Zdrowie by Health Watch" zawierających zdjęcia produktów leczniczych wraz z ich cenami,
b) kolportaż gazetek opatrzonych nazwą i logotypem "A.", zawierających zdjęcia kosmetyków wraz z ich cenami, a także informacjami o obowiązujących rabatach,
c) kolportaż ulotek opatrzonych nazwą i logotypem "A.", zawierających zdjęcia kosmetyków wraz z ich cenami, a także hasłem "Pierwsza 5 Nie przegap najlepszych ofert",
3) z dniem otrzymania decyzji nakazał Stronie zaprzestania stosowania niedozwolonej reklamy apteki A. zlokalizowanej przy ul. B. [...] w P., poprzez promowanie placówki ochrony zdrowia poprzez:
a) kolportaż gazetek zatytułowanych "Twoje Zdrowie by Health Watch" zawierających zdjęcia produktów leczniczych wraz z ich cenami,
b) kolportaż gazetek opatrzonych nazwą i logotypem "A.", zawierających zdjęcia kosmetyków wraz z ich cenami, a także informacjami o obowiązujących rabatach,
c) wywieszenie baneru (reklamy wielkoformatowej) przy ul. B. w P., oraz wywieszenie baneru wewnątrz galerii handlowej King Cross w P.., na których to banerach umieszczono m.in. logotyp i nazwę apteki oraz informację o godzinach jej otwarcia,
4) nałożył na Stronę, karę pieniężną w kwocie 50 000 zł za prowadzenie reklamy działalności wskazanych wyżej placówek ochrony zdrowia publicznego - od marca 2019 r. (kolportaż gazetek i ulotek w aptece przy ul. P. [...] w P.) oraz od kwietnia 2019 r. (kolportaż gazetek i ulotek w aptece przy ul. B. [...] w P.),
5) decyzji, o której mowa w punkcie 2 i 3, nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Zaskarżoną decyzja z 6 sierpnia 2020 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując jego stanowisko, że Strona naruszyła zakaz reklamy aptek i ich działalności, o którym stanowi art. 94a ust.1 u.p.f.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2233/20 oddalił skargę na powyższą decyzję.
Zasadnie – w ocenie WSA – organy Inspekcji Farmaceutycznej uznały, że poprzez: a) kolportaż gazetek zatytułowanych "Twoje Zdrowie by Health Watch" zawierających zdjęcia produktów leczniczych wraz z ich cenami, b) kolportaż gazetek opatrzonych nazwą i logotypem "A." zawierających zdjęcia kosmetyków wraz z ich cenami, a także informacjami o obowiązujących rabatach, c) kolportaż ulotek opatrzonych nazwą i logotypem "A." zawierających zdjęcia kosmetyków wraz z ich cenami, a także hasłem "Pierwsza 5 Nie przegap najlepszych ofert", d) wywieszenie baneru (reklamy wielkoformatowej) przy ul. B, w P. oraz wywieszeniu baneru wewnątrz galerii handlowej King Cross w Poznaniu, na których to umieszczono m.in. logotyp i nazwę apteki oraz informację o godzinach jej otwarcia – Skarżący uchybił zakazowi reklamy aptek wynikającemu z art. 94a ust. 1 u.p.f., za co organ I instancji nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 50.000,00 zł, na podstawie art. 129b ust. 1 i ust. 2 u.p.f., z czym zgodził się organ II instancji.
Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że powyższe działanie Skarżącej stanowiło reklamę obu aptek Spółki, ponieważ miało ono na celu zachęcenie konsumentów do korzystania m.in. z usług tych aptek Spółki. Stwierdzono, że gazetki "Twoje Zdrowie by Health Watch" zawierające zdjęcia produktów leczniczych wraz z ich cenami, gazetki opatrzonych nazwą i logotypem "A." zawierające zdjęcia kosmetyków wraz z ich cenami, a także informacjami o obowiązujących rabatach oraz ulotki opatrzone nazwą i logotypem "A." zawierające zdjęcia kosmetyków wraz z ich cenami, a także hasło "Pierwsza 5 Nie przegap najlepszych ofert", umieszczane były na stojakach znajdujących się przed obydwoma aptekami Spółki. W tych okolicznościach nie można było uznać, że promocje opisane w ww. gazetkach, jak i na ulotkach dotyczą wyłącznie sieci drogerii i nie stanowią przy tym reklamy aptek, bowiem oba rodzaje działalności prowadzone są pod tą samą nazwą i korzystają z tożsamego, bądź podobnego logotypu. Słusznie zwrócono uwagę, że uwzględniając rozkład lokali aptek i ich usytuowania względem drogerii materiały te można również powiązać z przedmiotowymi aptekami Spółki, poprzez co stanowią one także materiały reklamowe aptek prowadzonych przez Skarżącą.
Nie budziło także wątpliwości Sądu, że celem umieszczenia dwóch wielkoformatowych banerów było zareklamowanie apteki Spółki. W ocenie Sądu, wyeksponowana w taki sposób, jak na przedmiotowych banerach informacja o lokalizacji apteki, zawierająca również logotyp, i nazwę apteki, przestała być tylko dozwoloną informacją określoną na podstawie art. 94a ust. 1 u.p.f., lecz zaczęła pełnić funkcję zabronionej reklamy apteki. Umieszczenie na rzucających się w oczy dużych banerach nazwy danej apteki wraz z godzinami jej otwarcia i logotypem, który wykracza poza treść art. 94a ust. 1 u.p.f., stanowi w głównej mierze zachętę potencjalnych klientów do wyboru usług tej właśnie apteki, a nie innej. Przy tego rodzaju ekspozycji, przekaz reklamowy, chęć zwrócenia uwagi na tę właśnie aptekę, chęć zainteresowania, a w konsekwencji przyciągnięcia klientów do tej apteki, w zdecydowany sposób dominuje nad funkcją jedynie informacyjną. Intencja oraz cel umieszczenia przedmiotowych banerów, jest jednoznaczny i czytelny, natomiast argumentacja Spółki odwołująca się do zdania drugiego art. 94a ust. 1 u.p.f. dotyczącego dozwolonej informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki, stanowi próbę obejścia zakazu reklamy apteki wynikającego ze zdania pierwszego tego przepisu. Zatem sporne banery są reklamą apteki Spółki, ponieważ nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do korzystania z usług tej apteki, taki cel przyświecał nadawcy wypowiedzi - Spółce i tak odbierze ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana.
Wobec powyższego WSA oddali skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.).
Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:
I. prawa materialnego tj.:
1) art. 145 5 1 pkt 1 lit, a p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię (a w konsekwencji także poprzez niewłaściwe zastosowanie) i uznanie, że:
a. Skarżąca prowadziła niedozwoloną reklamę apteki położonej przy ul. P. [...] w P. poprzez kolportaż: (i) gazetek zatytułowanych "Twoje Zdrowie by Health Watch" zawierających zdjęcia produktów leczniczych wraz z ich cenami, (ii) gazetek opatrzonych nazwą i logotypem "A." zawierających zdjęcia kosmetyków wraz z ich cenami, (iii) ulotek opatrzonych nazwą i logotypem "A." zawierających zdjęcia kosmetyków wraz z ich cenami oraz hasłem "Pierwsza 5 Nie przegap najlepszych ofert";
b. Skarżąca prowadziła niedozwoloną reklamę apteki położonej przy ul. B. [...] w P. poprzez kolportaż: (i) gazetek zatytułowanych "Twoje Zdrowie by Health Watch" zawierających zdjęcia produktów leczniczych wraz z ich cenami, (ii) gazetek opatrzonych nazwą i logotypem "A." zawierających zdjęcia kosmetyków wraz z ich cenami,
c. posługiwanie się przez Spółkę w materiałach reklamowych dot. drogerii znakiem towarowym A, dowodzi, że materiał ten stanowi reklamę działalności aptecznej;
d. rozkład lokali aptek i ich usytuowania względem drogerii jest okolicznością wskazującą na naruszenie ustawowego zakazu reklamy aptek;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f. i art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 94a u.p.f. i uznanie, że informacja o lokalizacji o godzinach pracy apteki umieszczona wraz z logotypem apteki na banerach zlokalizowanych przy ul. B. oraz wewnątrz galerii handlowej King Cross stanowi niedozwoloną reklamę aptek i ich działalności (a w konsekwencji niezastosowanie przez organy Inspekcji Farmaceutycznej zasady praworządności, o której mowa w art. 6 k.p.a.).
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit, a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 i ust. 3 u.p.f. i art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie skargi Skarżącej, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji GIF, nakazującej zaprzestania prowadzenia reklamy aptek oraz nakładającej na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 50 000 zł na Skarżącą, w sytuacji gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym reklama aptek nie miała miejsca, a prowadzona przez Skarżącą reklama drogerii nie podlega dyspozycji art. 94a ani 129b u.p.f., a tym samym brak jest przesłanki do nałożenia wymierzonej kary administracyjnej.
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit, a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 129b ust. 1 i 2 w zw. z art. 189d k.p.a.
poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w związku z faktem uregulowania w art. 129b ust. 2 u.p.f. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy aptek, w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 189d k.p.a., podczas gdy art. 129b ust. 2 u.p.f. zawiera jedynie przykładowy katalog przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, a tym samym miarkując wysokość nałożonej na Spółkę kary pieniężnej należało oprzeć się na dyrektywach wskazanych w art. 189d k.p.a.
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit, a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego (art. 129 ust. 1 i 2 u.p.f.) tj. wymierzenie wobec Spółki kary rażąco niewspółmiernej do zarzucanych jej naruszeń z jednoczesnym pominięciem zasad równości, proporcjonalności oraz pominięciem enumeratywnie wyszczególnionych okoliczności mogących mieć wpływ na jej wysokość.
- co skutkowało oddaleniem przez WSA w całości skargi Spółki;
II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
a. oddalenie skargi z pominięciem kwestii naruszenia przez GIF przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów oraz argumentów przemawiających za słusznością stanowiska Skarżącej, zaniechanie należytego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz poprzez brak rozważenia całości materiału dowodowego, a także dowolną i wybiórczą ocenę zebranych w sprawie dowodów;
skutkujące nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciem, że prowadzenie reklamy drogerii A. stanowi reklamę aptek wyłącznie dlatego, że Skarżąca prowadzi zarówno działalność drogeryjną, jak i apteczną,
podczas gdy takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, a Spółka wykazała, że zakwestionowane przez WIF drukowane materiały dotyczyły wyłącznie reklamy działalności drogeryjnej Spółki, która nie jest zakazana;
b. zaniechanie przez WSA zbadania rzeczywistej intencji stron postępowania administracyjnego, w tym pominięcie podniesionej przez Spółkę okoliczności, iż organy administracji publicznej od początku postępowania przyjęły, że Spółka działa w złej wierze i jej intencją jest obejście przepisów prawa oraz prowadzenie niedozwolonej reklamy aptek,
co doprowadziło do przeniesienia ciężaru dowodu w postępowaniu na Spółkę,
c. dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie ustaleń w sposób przeczący zarówno dowodom zebranym w sprawie jak i podstawowym regułom logiki, tj. uznanie, że (i) posługiwanie się znakiem towarowym "A." w reklamie drogerii stanowi automatycznie reklamę apteki, (ii) wskazanie, że informacja o odniesieniu oferty wyłącznie do drogerii jest niewystarczająca i niejednoznaczna, co stanowi bezprawną nadinterpretację stanu faktycznego i wadliwe zastosowanie przepisu art. 94a u.p.f.,
co skutkowało oddaleniem przez WSA w całości skargi Spółki.
7) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez oddalenie Skargi z pominięciem kwestii naruszenia przez GIF przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 7a § 1 oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozstrzygnięcie istniejących wątpliwości co do stanu faktycznego oraz treści normy prawnej art. 94a ust. 1 u.p.f. w zakresie rzekomego prowadzenia przez Spółkę niedozwolonej reklamy aptek na korzyść Spółki, pomimo, że w prowadzone przez Spółkę działania nie mieściły się dyspozycji art. 94a ust. 1 u.p.f., co skutkowało oddaleniem przez WSA w całości skargi Spółki,
8) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespełniający wymagań określonych w tym przepisie, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym w szczególności poprzez selektywne i lakonicznie odniesienie do argumentów podniesionych w skardze przez Spółkę, ograniczające się do ogólnikowych stwierdzeń, iż organy nie uchybiły w toku postępowania poszczególnym przepisom ujętym w skardze Skarżącej oraz braku jednoznacznego i wyraźnego wskazania, jakich konkretnych działań w związku z zaskarżonym wyrokiem ma zaniechać Spółka, tj. które konkretnie materiały zostały objęte zakresem obowiązku zaprzestania stosowania niedozwolonej reklamy i co przesądza o ich zakazanym charakterze, co uniemożliwia zastosowanie się przez Spółkę do treści decyzji organów inspekcji farmaceutycznej oraz sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający odtworzenie toku rozważań WSA przy wydawaniu zaskarżonego wyroku,
9) art. 151 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f. oraz art. 56 TFUE w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 2 i art. 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak zastosowania tzw. "rozproszonej kontroli konstytucyjności" i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do nakazania Skarżącej zaprzestania stosowania niedozwolonej reklamy aptek poprzez kolportaż gazetek i ulotek wskazanych w decyzji WIF oraz wywieszenie banerów zawierających logotyp i nazwę apteki oraz informację o godzinach jej otwarcia, podczas gdy art. 94a ust. 1 w zakresie, w jakim przewiduje całkowity zakaz reklamy działalności aptek stanowi w świetle wykładni prokonstytucyjnej i prounijnej niedozwolone oraz nieproporcjonalne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej i nie powinien być wobec tego stosowany, a w jego miejsce należy bezpośrednio zastosować konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej (art. 8 ust. 2 w zw. z art. 20 Konstytucji RP) oraz zasadę zakazującą ograniczania swobody świadczenia usług wewnątrz Unii Europejskiej (art. 56 TFUE), co skutkowało oddaleniem przez WSA w całości skargi Spółki.
Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Ponadto, ze względu na wynikłą w niniejszej sprawie kolizję art. 56 TFUE z art. 94a ust. 1 PF, wniosła o zwrócenie się przez tutejszy Sąd na podstawie art. 267 TFUE do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o rozpatrzenie w trybie prejudycjalnym pytania "czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie całkowitemu zakazowi reklamy aptek i ich działalności ustanowionemu w art. 94a ust. 1 ustawy Prawo Farmaceutyczne?".
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).
W pierwszej kolejności NSA odniósł się do najdalej idącego zarzutu procesowego, tj. zarzuconego w punkcie II pkt 5 petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający odtworzenie toku rozważań WSA, w tym w szczególności poprzez selektywne i lakonicznie odniesienie się do argumentów podniesionych w skardze przez skarżącą. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zatem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (por. m.in. uchwałę NSA z 15.02. 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010r. Nr 3, poz. 39; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10 ). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. WSA zawarł w uzasadnieniu pełną i spójną ocenę odnośnie do ustaleń organu w zakresie przypisania odpowiedzialności za stwierdzone działania reklamujące apteki. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska WSA, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).
Co do zasady, art. 134 §1 p.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają - nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 12 września 2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689, wyrok NSA z 22.10.2024 r., III OSK 1587/24, LEX nr 3780732). Z kolei z art. 141 §4 p.p.s.a. nie wynika obowiązek ustosunkowania się do wszystkich postawionych zarzutów, a jedynie obowiązek przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze. Niewątpliwie w niniejszej sprawie Sąd I instancji przedstawił zarzuty postawione w skardze kasacyjnej i odniósł się do argumentacji skarżącej.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 134 §1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny.
Przechodząc natomiast do oceny drugiego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutu naruszenia art. 7, art. 7a §1, art. 11, art. 28, art. 29, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a §1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. podniesionego w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej uznać należy na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, że jest on powiązany z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego błędnej wykładni art. 94a ust. 1 u.p.f. Konieczny do ustalenia w tej sprawie stan faktyczny jest bowiem wyznaczony przez treść prawa materialnego, tj. art. 94a ust. 1 u.p.f.. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 94a ust.1 u.p.f. i art. 129 b ust.1 i 2 u.p.f.. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. W myśl natomiast art. 129b ust.1 u.p.f. karze pieniężnej w wysokości do 50 000 złotych podlega ten kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Z kolei zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu karę pieniężną, określoną w ust. 1, nakłada Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w drodze decyzji. Przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów.
Z treści art. 94a ust.1 u.p.f. jednoznacznie wynika, że ustawodawca wprowadził całkowity zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, przy czym nie zdefiniował pojęcia reklamy, a jedynie wskazał, co reklamy nie stanowi ( informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela jednolite stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. wyroki NSA z: 23.01.2025 r., II GSK 1609/21; 29.10.2024 r., II GSK 831/21; 20 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 15/17; 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1737/16; 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 5143/16) i to niezależnie od form i metod tego działania oraz użytych środków (por. wyroki NSA z: 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3346/15; 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2310/15)
W orzecznictwie dostrzeżono również (zob. wyrok NSA z 26.09.2024 r., II GSK 661/21, LEX nr 3780635), że na tle wcześniejszego, mniej restryktywnego unormowania art. 94a ust. 1 u.p.f. (zabroniona jest reklama działalności aptek lub punktów aptecznych skierowana do publicznej wiadomości, która w sposób bezpośredni odnosi się do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na wykazach leków refundowanych, lub produktów leczniczych lub wyrobów medycznych o nazwie identycznej z nazwą produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na tych wykazach), wyrażano pogląd, że reklamą jest działanie mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług w danej aptece. Reklamą działalności apteki był więc zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów do dokonania zakupu towarów sprzedawanych w aptece - niezależnie od form i metod jej prowadzenia oraz użytych do jej realizacji środków, jeśli jej celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych lub wyrobów medycznych (por.m.in. wyroki WSA w Warszawie z 17 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 698/08 i z 1 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1960/07 oraz z 20 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 838/10). W orzecznictwie podkreślano, że reklama oznacza każde przedstawienie (wypowiedź) w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów, dokonane w celu wspierania zbytu towarów lub usług. Przyjmowano, że reklamą są wszelkie formy przekazu, w tym także takie, które nie zawierając w sobie elementów ocennych ani zachęcających do zakupu, mogą jednak zostać przyjęte przez ich odbiorców jako zachęta do kupna (wyrok Sąd Najwyższy z 2 października 2007 r., sygn. akt II CSK 289/07, LEX nr 341805). Stąd za reklamę należy uznać każde działanie mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług. Reklamą jest więc szeroko pojmowane informowanie potencjalnych klientów o preferencjach obowiązujących w danej aptece, co z kolei ma ich zachęcać do korzystania z konkretnej apteki.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę, że ujawnione w niniejszej sprawie działania podjęte w aptekach skarżącej miały na celu zachęcenie do kupna produktów oraz zwiększenie ich obrotów, a tym samym obrotów skarżącej jako podmiotu prowadzącego apteki. Należy podzielić ocenę organu zaakceptowaną przez Sąd I instancji, że wszystkie sporne działania skarżącej stanowiły formę zareklamowania aptek.
Stan faktyczny sprawy ustalono przede wszystkim w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy gazetki "Lato w mieście" opatrzonych logo oraz napisem A. oraz Twoje Zdrowie by Health Watch (dwa różne katalogi reklamowe), ulotki opatrzone nazwą i logotypem A. oraz fotografie wywieszonych banerów reklamowych. Zarzuty dotyczyły dwóch aptek zlokalizowanych w P. Wszystkie gazetki i ulotki zostały wyłożone na stojakach przed wejściem do aptek. Dodatkowo skarżąca wywiesiła dwa banery reklamowe wielkoformatowe, na którym umieszczone było m.in. logo apteki. Przedstawiony stan faktyczny dotyczył więc wielu pojedynczych deliktów.
Tak zebrany w sprawie materiał dowodowy w ocenie Sądu I instancji był wystarczający dla ustalenia przesłanki naruszenia zakazu reklamy aptek i ich działalności.
Istotne jest wskazanie, że skarżąca spółka posługuje się dwoma znakami towarowymi: A. i A. Apteka. Niewątpliwie mogą być one ze sobą wzajemnie kojarzone przez przeciętnego odbiorcę. Trafnie Sąd I instancji podkreślił, że słowo "Pharm" zawarte także w logo drogerii, wręcz sugeruje farmaceutyczne powiązania sprzedawanych towarów pod tym znakiem. Tym samym fakt, że w gazetce "Lato w mieście" zastosowano znak towarowy A., a nie A. Apteka wcale nie oznacza, że w odbiorze przeciętnego pacjenta korzystającego z aptek skarżącej, w sytuacji, gdy przedmiotowe gazetki zostały umieszczone przed wejściem do nich, byłyby one uznane jako niezwiązana właśnie z działalnością tychże aptek. Wprost przeciwnie, w takiej sytuacji zastosowanie części znaku towarowego apteki i to o charakterze dominującym, w gazetce wyraźnie sprawia wrażenie, że dotyczy ona także apteki. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości co do faktu, że posługiwanie się częścią dominującą znaku towarowego odnoszonego do działalności aptecznej, z dodatkiem zwrotu "Pharm" promuje działalności apteki, zachęca do nabywania tam produktów, nawet jeżeli sama gazetka zawiera faktycznie promocję tylko produktów drogeryjnych, a nie wyrobów medycznych. Należy bowiem zauważyć, że oprócz wyrobów medycznych apteki mogą prowadzić obrót również innymi wyrobami, o których mowa w art. 72 ust. 5 u.p.f., a więc:
1a) produktami leczniczymi przeznaczonymi wyłącznie na eksport, posiadającymi pozwolenie na dopuszczenie do obrotu inne niż określone w ust. 3,
2) środkami spożywczymi specjalnego przeznaczenia żywieniowego,
2a) suplementami diety, w rozumieniu przepisów o bezpieczeństwie żywności i żywienia,
3) produktami kosmetycznymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (wersja przekształcona) (Dz. Urz. UE L 342 z 22.12.2009, str. 59, z późn. zm. 5 ), z wyłączeniem produktów kosmetycznych przeznaczonych do perfumowania lub upiększania,
4) środkami higienicznymi,
5) przedmiotami do pielęgnacji niemowląt i chorych,
6) środkami spożywczymi zawierającymi w swoim składzie farmakopealne naturalne składniki pochodzenia roślinnego,
7) środkami dezynfekcyjnymi stosowanymi w medycynie,
8) produktami biobójczymi służącymi do utrzymywania higieny człowieka oraz repelentami lub atraktantami służącymi w sposób bezpośredni lub pośredni do utrzymywania higieny człowieka
Jak już wyżej zostało wskazane zakaz reklamy apteki został poszerzony na podstawie ustawy z 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 930 z późn. zm.). O ile wcześniej zakaz odnosił się jedynie do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na wykazach leków refundowanych, lub produktów leczniczych lub wyrobów medycznych o nazwie identycznej z nazwą produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na tych wykazach, o tyle obecnie odnosi się do jakiekolwiek promocji działalności aptek, nawet poprzez reklamowanie produktów, które nie są wyrobami medycznymi. Zakazana jest bowiem wszelka reklama działalności aptek, nawet jeżeli odnosi się do produktów drogeryjnych. Z kolei użycie w niniejszej sprawie przez skarżącą spółkę w gazetce "Lato w mieście" wyróżniającego się, dominującego fragmentu znaku towarowego "A." jednoznacznie promuje również w sposób obiektywny działalność aptek skarżącej, zachęca do skorzystają z jej usług. Z kolei intencje skarżącej w tym zakresie nie mają znaczenia z punktu widzenia obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej za prowadzenie działalności reklamowej i obiektywnej oceny, czy konkretny przekaz ma charakter promocyjny.
W odniesieniu do gazetki Health Watch również należy stwierdzić, że miała ona charakter reklamowy w odniesieniu do działalności aptek skarżącej. Należy przy tym zauważyć, że w odniesieniu do tego samego stanu faktyczny zostały już wydane wyroki przez Naczelny Sąd Administracyjny o sygn.: II GSK 1953/16, II GSK 3137/15 i II GSK 2349/15. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela zawarte w nich stanowisko, co do reklamowego charakteru wskazanych wyżej gazetek w odniesieniu do działalności apteki skarżącej. Ekspozycja wskazanych gazetek miała miejsce przed wejściem do aptek skarżącej, na stojakach z logiem skarżącej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma więc znaczenia czy wydawca gazetki Health Watch jest powiązany kapitałowo ze spółką A. Poland sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie i czy oferta, która została w tejże gazetce przedstawiona a następnie kolportaż nastąpiły na skutek zlecenia skarżącej. Istotny jest bowiem jedynie czy konkretny materiał promował działalność apteki skarżącej, a tak było w niniejszej sprawie. Niewątpliwie bowiem ekspozycja przedmiotowych gazetek nastąpiła przed wejściem do aptek, a co więcej oferta odnosiła się do produktów oferowanych w tych aptekach. Nie sposób sobie natomiast wyobrazić, że taka ekspozycja miała miejsce wbrew woli skarżącej, z uwagi na fakt, że same gazetki były ustawione na specjalnie do tego celu przystosowanych stojakach z logo spółki skarżącej.
Zgodnie z art. 94a ust. 1 u.p.f. zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. biorąc pod uwagę treść art. 94a ust. 1 u.p.f., wyraźnie widać, że ustawodawca odróżnia "reklamę" od "informacji". W tym kontekście należy w pełni zaakceptować stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wskazujące na to, że każda reklama jest jednocześnie informacją, ale nie każda informacja jest reklamą. O ile informacja stanowi prosty i obojętny w swej treści oraz formie przekaz, który jest pozbawiony cech oddziaływania mającego nakłaniać do dokonania zakupu i z tego punktu widzenia jest neutralny, albowiem ma on dostarczać (wyłącznie) danych o towarze, czy też usłudze, to reklama - także będąca, jak wskazano, źródłem informacji - zawiera już jednak element perswazji, a więc element ukierunkowany na realizację określonego celu, a mianowicie wywołania zachęty do nabycia towaru lub usługi. O jego istnieniu można i należy wnioskować na podstawie treści przekazu, jego języka oraz formy, wykorzystywanego nośnika, a także co jest nie mniej istotne, kontekstu danego przekazu (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1343/18). W odniesieniu do banerów reklamowych (wielkoformatowych) zasadniczo w przyjmuje się dopuszczalność ich prezentowania w sferze publicznej, tym niemniej należy mieć na uwadze szczególne okoliczności konkretnej sprawy oraz charakter tychże reklam pełnoformatowych. Stąd w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym konkretnym przypadku trafnie WSA w Warszawie uznał je za formę zakazanej reklamy.
Odnosząc powyższe uwagi do prawidłowo ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, za uzasadnione uznać należy przyjęcie przez Sąd w ślad za organem, że działalność skarżącej stanowiła formę popularyzowania działalności aptecznej, bowiem skarżąca przy pomocy gazetek umieszczonych przed wejściem do aptek, informowała klientów, że można w nich nabyć określone produkty.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło więc w niniejszej sprawie do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż materiał dowodowy został prawidłowo zebrany, skarżąca uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym i mogła zarówno sama przedkładać korzystny dla niej materiał dowodowy, jak i wypowiadać się na temat zebranych przez organ dowodów. Fakt, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana przez organ nie była zgodna z oceną własną skarżącej, nie skutkuje naruszeniem przepisów proceduralnych przez organ a następnie kontrolujący go Sąd I instancji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej treść zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu I instancji odnosi się do całokształtu rozstrzyganej sprawy w sposób właściwy i kompleksowy, prawidłowo wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną sprawy, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
W odniesieniu z kolei do zarzutów procesowych dotyczących naruszenia art. 7a §1 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne co do przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (por. np. wyroki NSA: z 23 lutego 2021 r., III OSK 3286/21, z 14 września 2021 r., III OSK 582/21 - cbois.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 5.02.2025 r., I GSK 218/24, LEX nr 3837593). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie miał miejsca, gdyż w niniejszej sprawie nie pojawiły się wątpliwości interpretacyjne, wobec ustalonej już jednoznacznie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacji pojęcia reklamy działalności aptek.
Również w niniejszej sprawie nie wystąpiło naruszenie wskazanego w skardze kasacyjnej 81a §1 k.p.a., gdyż celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 7.11.2024 r., III OSK 630/23, LEX nr 3789627). W niniejszej sprawie ustalony stan faktyczny jest jednoznaczny i nie wywołuje wątpliwości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie prawidłowe było odkodowanie w wyniku wykładni przez Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organu, treści normy prawnej art. 94a ust. 1 u.p.f. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, wobec niespornie stwierdzonych działań skarżącej, prawidłowe było również zastosowanie tego przepisu przez organ, co zasadnie zaakceptował Sąd. Uwzględniając zatem przedstawioną wcześniej wykładnię przepisu art. 94a ust. 1 u.p.f. oraz ustalony i niezakwestionowany stan faktyczny będący podstawą orzekania, należy stwierdzić, że nieusprawiedliwiony jest sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 94a ust. 1 u.p.f. (pkt I petitum skargi kasacyjnej).
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 94a u.p.f. w zw. z art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji że w niniejszym stanie faktycznym miała jedynie miejsce reklama drogerii co nie podlega dyspozycji art. 94a ani 129b u.p.f., a tym samym brak było zdaniem skarżącej przesłanki do nałożenia wymierzonej kary administracyjnej. Skoro skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie prawidłowości poglądu, że działania skarżącej zakwestionowane przez organ stanowiły zakazana reklamę apteki, to organ był zobowiązany do nałożenia za ten delikt administracyjny kary pieniężnej na podstawie art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f.
Z kolei zarzut naruszenia art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. w zw. z art. 189d k.p.a. również należy uznać za nietrafny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 4.10.2023 r. (II GSK 824/20, ONSAiWSA 2024, nr 5, poz. 59), że uzupełnienie regulacji odnoszącej się do administracyjnych kar pieniężnych w ustawach szczególnych o regulację kodeksową będzie miało miejsce w sytuacji braku regulacji określonej instytucji prawnej w przepisach szczególnych (np.: miarkowania wymiaru kary, odstąpienia od nałożenia kary czy przedawnienia karalności). Tym samym przepisy działu IVa k.p.a. nie znajdą zastosowania, gdy dana instytucja prawna została przewidziana w szczególnych przepisach prawa materialnego. Przepis art. 129b ust. 2 Prawa farmaceutycznego formułuje dyrektywy wymiaru (tzw. przesłanki miarkowania) administracyjnej kary pieniężnej nakładanej za popełnienie deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 94a ust. 1 u.p.f. Zgodnie z tym przepisem, przy wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. W tej sytuacji nie ma ani możliwości, ani potrzeby stosowania dyrektyw wymiaru (miarkowania) administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189d k.p.a. i swoistego "uzupełniania" regulacji podstawowej. Nie ma przy tym znaczenia, że w art. 129b ust. 2 u.p.f. wyliczenie okoliczności, które organ musi wziąć pod uwagę przy wymiarze kary jest przykładowe i otwarte. Taki charakter tej regulacji prawnej sprawia, że organ rozpoznając konkretną sprawę może w sposób bardziej elastyczny podjeść do stanu faktycznego i okoliczności, które towarzyszyły popełnieniu deliktu administracyjnego opisanego w art. 94a ust. 1 u.p.f. Regulacja dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w art. 129b ust. 2 u.p.f. ma charakter kompleksowy, a z uwagi na możliwość uwzględnienia przy tym wymiarze różnorodnych okoliczności stanu faktycznego regulacja ta jest nawet zakresowo szersza niż unormowanie art. 189d k.p.a. Z tego względu to ostatnie unormowanie nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, dlatego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego jest błędna a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są zasadne.
Równie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego (art. 129 ust. 1 i 2 u.p.f.) tj. wymierzenie wobec Spółki kary rażąco niewspółmiernej do zarzucanych jej naruszeń z jednoczesnym pominięciem zasad równości, proporcjonalności oraz pominięciem enumeratywnie wyszczególnionych okoliczności mogących mieć wpływ na jej wysokość.
W myśl art. 129 b ust. 1 u.p.f. karze pieniężnej w wysokości do 50.000 złotych podlega ten kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Karę pieniężną, określoną w ust. 1, nakłada wojewódzki inspektor farmaceutyczny w drodze decyzji administracyjnej. Przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów (ust. 2).
Z treści cytowanego przepisu należy wyprowadzić zasadny wniosek, iż wymiar kary jest ściśle uzależniony od ustaleń faktycznych związanych z naruszeniem zakazu reklamy apteki i jej działalności będąc bezpośrednią konsekwencją tych ustaleń. Z treści art. 129b ust. 2 p.f. wynika obowiązek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego wymierzenia kary pieniężnej, pozostawiając uznaniu wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego samą wysokość nałożonej kary.
Podkreślenia wymaga jednak, że uznanie nie oznacza dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących.
Ze względu na to, że wysokość sankcji administracyjnych może być bardzo dotkliwa, bardzo istotna jest kwestia proporcjonalności kar administracyjnych. Kara powinna być sprawiedliwa, adekwatna do wagi naruszenia prawa, a dla spełnienia swych celów powinna stanowić istotnie odczuwalną dolegliwość ekonomiczną, proporcjonalną do możliwości płatniczych karanego i adekwatną do rodzaju i stopnia naruszenia prawa. Oczywiste jest, że kary administracyjnej nie można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia prawa stanowi wielkość ocenną. Przy konkretyzowaniu wysokości nałożonej kary organ administracji ma tzw. luz decyzyjny. Kontrola zgodności z prawem decyzji o nałożeniu kary polega na zbadaniu, czy organ poprawnie zrekonstruował treść normy prawnej zawierającej sankcję i dokonał indywidualizacji przesłanek tworzących hipotezę normy prawnej (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., II GSK 977/20, wyrok NSA z 23.11.2023 r., II GSK 954/20, LEX nr 3671999). Stosownie do art. 129b ust. 2 zd. 2 p.f., przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów.
W niniejszej sprawie organ uwzględniła takie okoliczności, jak: okres prowadzenia reklamy, fakt, że przedmiotem postępowania były cztery rodzaje działalności reklamowej, że postępowanie dotyczyło naruszenia zakazu reklamy przez dwie apteki ogólnodostępne znajdujących się w Poznaniu, że skarżąca przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie zaprzestała prowadzenia działalności reklamowej, ponadto fakt uprzedniego naruszenia już przez skarżącą zakazu reklamy aptek i ich działalności, prewencyjny cel kary administracyjnej, oraz obowiązek znajomość przez skarżącą przepisów regulujących działalność aptek. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że wymierzona kara w wysokości 50 000 zł jest proporcjonalna do zakresu naruszenia i ilości popełnionych deliktów.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej art. 8 ust. 2 w zw. z art. 20 Konstytucji RP przez regulacje zawarte w Prawie farmaceutycznym, które ograniczają prowadzenie przez skarżącą działalności gospodarczej, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite (zob. np. wyroki Naczelny Sąd Administracyjny z 24.05.2017r. o sygn.: II GSK 1953/16, II GSK 3137/15 i II GSK 2349/15). Jedynie na marginesie należy wskazać, że problematyka ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej została uregulowana w art. 22 Konstytucji RP, a nie jej art. 20, który jedynie wskazuje na czym opiera się społeczna gospodarka rynkowa, a więc odnosi się do trzech jej fundamentów: wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się więc odwołując do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z 27 lutego 2014 r. sygn. akt P 31/13, iż gwarantowana w art. 22 Konstytucji wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, a zatem może podlegać ograniczeniom (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt: U 7/00; z 7 maja 2001 r., sygn. akt: K 19/00 oraz z 2 grudnia 2002 r., sygn. akt: SK 20/01). Zgodnie z art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne zakazujące reklamy aptek są przepisami, które ograniczają swobodę działalności gospodarczej w dopuszczalnej przez Konstytucję formie i zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 265/15 stwierdził, że w pojęciu ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji mieści się niewątpliwie ochrona zdrowia ludzkiego. Ta zaś może doznać uszczerbku nie tylko wskutek braku dostatecznego dostępu do leków, ale również wtedy, gdy dostęp do leków jest zbyt łatwy, prowadzący w rezultacie do ich nadużywania. Do tego prowadzi zaś niewątpliwie nadto obecna i sugestywna reklama zarówno leków, jak i aptek - miejsc, w których leki są oferowane do sprzedaży. Inaczej mówiąc, leki nie są zwykłym towarem rynkowym. Obrót lekami musi być i jest reglamentowany przez państwo. Prowadzący taką działalność nie mogą się cieszyć pełną wolnością gospodarczą. Wzorzec dotyczący działalności gospodarczej określony w art. 20 Konstytucji wymaga w tym przypadku, co oczywiste, korekty przewidzianej w art. 22 Konstytucji. Ustawodawca, ograniczając dopuszczalność reklamy leków i zakazując reklamy aptek, ma na uwadze ochronę zdrowia ludzkiego, kieruje się więc ważnym interesem publicznym w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP. W ramach prawidłowo funkcjonującego systemu ochrony zdrowia powinny bowiem funkcjonować mechanizmy, które pozwalają na zakup leków wtedy, kiedy są one rzeczywiście niezbędne, a nie wtedy, gdy pojawia się taka pokusa wywołana reklamą. Z tych powodów reklamy leków i aptek nie można uznać za działalność jednoznacznie nakierowaną na dobro pacjentów.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowany pogląd i zawartą na jego poparcie argumentacją i stwierdza, że zawarty w art. 94a u.p.f. zakaz reklamy aptek nie jest sprzeczny z zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej, podlegającą ograniczeniom przewidzianym w art. 22 Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że w aktualnym stanie prawnym nie mógł również zostać uwzględniony podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument związany z potencjalną niezgodnością art. 94a ust. 1 u.p.f. z art. 56 TFUE, z uwagi na fakt że postanowienia traktatu gwarantujące swobodny przepływ usług nie mają zastosowania do sytuacji, w której wszystkie elementy składowe danego stanu faktycznego (owego przepływu usług) występują wewnątrz jednego państwa członkowskiego (por. wyroki z 21 października 1999 r. C-97/98, pkt 42, Jägerskiöld oraz z 11 lipca 2002 r. C-60/00, pkt 28, Carpenter). W wyroku z 9.01.2025 r. (II GSK 1420/21, LEX nr 3838089) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że można byłoby więc mówić o potencjalnym zastosowaniu art. 56 TfUE w sytuacji, gdyby przyjąć za wykazane, że część klientów stanowią obywatele Unii pochodzący z innych państw członkowskich, do których jest skierowana sporna informacja, uznana przez WSA za reklamę. Mogłoby to wówczas stanowić o zaistnieniu aspektu transgranicznego, skutkującego potrzebą rozważenia zastosowania postanowień traktatowych, gwarantujących swobodny przepływ usług (por. wyrok z 11 czerwca 2015 r., C-98/14, pkt 25, 26, Berlington Hungary i in). W niniejszej sprawie żaden dowód nie wskazuje na transgraniczny charakter reklamy działalności apteki skarżącej.
Stąd nie zasługiwał również na uwzględnienie wniosek o zadanie pytania prejudycjalnego TSUE.
Ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Samo podniesienie przez stronę postępowania kwestii dotyczącej prawa unijnego nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. Sąd ostatniej instancji może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do TSUE z wnioskiem o rozpatrzenie stosownego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do TSUE, jeśli widzi taką konieczność i przede wszystkim zagadnienie wymagające wyjaśnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym, z uwagi na brak elementu transgranicznego.
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).