II GSK 1906/21

II GSK 1906/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska
Mirosław Trzecki
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2578/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-17
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189f § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2578/20 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 października 2020 r. nr BP.702.1112.2020.1284.CEN.3585 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2578/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi P. J. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 października 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 kwietnia 2020 r. i umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 10 marca 2020 r. na odcinku drogi ekspresowej [...], okolice węzła L., inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów, którym kierował skarżący, złożony z samochodu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz przyczepy ciężarowej marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Podczas czynności kontrolnych, na podstawie okazanych do kontroli dowodów rejestracyjnych, stwierdzono, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekroczyła 12 ton. W chwili przejazdu, jak ustalono w toku kontroli, do urządzenia viaBOX, służącego do uiszczania opłaty elektronicznej, nie wprowadzono prawidłowych danych o kategorii pojazdu. Kierujący pojazdem skarżący nie przełączył wyżej wymienionego urządzenia w tryb poboru opłaty dla pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton.
Decyzją z dnia 17 kwietnia 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 750 zł za naruszenie art. 13i ust. 4a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068; dalej jako: "u.d.p."), tj. obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdu wykonywanego w dniu 10 marca 2020 r., stosownie do treści art. 13k ust. 3 pkt 2 u.d.p.
Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 1 października 2020 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę przeanalizował przesłanki zawarte w art. 189e oraz art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") i w jego ocenie przepisy te nie znajdą zastosowania w niniejszej sprawie.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że jeżeli strona uchybiła podstawowym obowiązkom w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej w prawidłowej wysokości, co spowodowane było brakiem wprowadzenia do urządzenia przez kierującego prawidłowych danych o kategorii pojazdu, to w żadnym razie nie można mówić o działaniu siły wyższej, w rozumieniu art. 189e k.p.a., czy znikomej szkodliwości czynu, w rozumieniu art. 189f § 1 k.p.a. Zdaniem organu, na tle unormowania przepisu art. 189f § 1 k.p.a., waga wyżej wymienionego naruszenia nie była znikoma, gdyż dotyczyła podstawowego obowiązku w zakresie korzystania z dróg publicznych. Dodatkowo obowiązek ten jest jasno sprecyzowany w wyżej wymienionych przepisach, nie podlega stopniowaniu, ma bezwzględny charakter. Organ wyjaśnił, że przewidziana kara administracyjna nie jest zależna od okoliczności podnoszonych przez stronę, a wyłącznie wynika z samego faktu naruszenia. Kierujący pojazdem skarżący, wykonując przejazd w ustalonym powyżej stanie faktycznym, był więc, w ocenie organu, zobowiązany do wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu.
Skargę na powyższą decyzję organu złożył skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że organ naruszył prawo materialne poprzez niezastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd wyjaśnił, że przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący niezwłocznie podjął działania w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, bowiem po spostrzeżeniu uchybienia, w ciągu 40 minut, przestawił urządzenie viaBOX na właściwy tryb pracy i pobierania opłaty elektronicznej. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na wysokość szkody poniesionej przez operatora w wysokości 89 groszy. Jest oczywiste, według Sądu, że szkoda ta jest znikoma w zestawieniu z karą w wysokości 750 zł. Zdaniem Sądu, wbrew ocenie organu, była to wystarczająca podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że wykonywanie obowiązków przewozowych w dacie naruszenia prawa odbywało się w okolicznościach szczególnych, ogłoszonego stanu pandemii, w początkowej jego fazie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezsporne okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., z uwagi na jej znikomość. W ocenie Sądu należało zatem uchylić obie zaskarżone decyzje organów i umorzyć postępowanie administracyjne na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a., bowiem prowadzone postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej jest bezprzedmiotowe.
II
Od przedmiotowego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 189a § 2 pkt 1, art. 189d k.p.a. oraz art. 13k ust. 2 pkt 1, art. 13k ust. 3 pkt 2 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie winny mieć zastosowanie przesłanki wymiaru kary określone w art. 189d k.p.a., podczas gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów powinna prowadzić Sąd do wniosku, że skoro ustawodawca sposób sztywny uregulował wysokość kary za brak wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, lub o liczbie osi pojazdu, to tym samym wykluczył możliwość ustalania jej w innej wysokości, stąd art. 189d k.p.a. określający przesłanki miarkowania kary, nie może być w sprawie stosowany bowiem oznaczałoby to odmowę zastosowania art. 13k ust. 3 pkt 2 u.d.p., który to przepis powinien być stosowany w pierwszej kolejności;
2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przejawiające się w błędnym zastosowaniu wyżej wymienionego przepisu na skutek przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji gdy, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, okoliczności popełnienia naruszenia w żadnym razie nie świadczą o znikomej wadze naruszenia, wobec czego w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;
3) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 189e k.p.a. przejawiające się w błędnym zastosowaniu wyżej wymienionego przepisu na skutek przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 189e k.p.a., w sytuacji gdy zaistniałe naruszenie nie pozostawało w bezpośrednim związku z wystąpieniem na terytorium kraju epidemii, a było wynikiem nieuwagi kierowcy, co w konsekwencji wyklucza uznanie, że przyczyną naruszenia była siła wyższa.
Podnosząc te zarzuty Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Kontroli instancyjnej poddany został wyrok, którym Sąd pierwszej instancji przesądził, że skarżący naruszył sankcjonowany prawnie obowiązek wprowadzenia do urządzenia służącego do poboru opłat elektronicznych prawidłowych danych o kategorii pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę przyjmując, że ocena organu co do możliwości zastosowania w tej sprawie przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. instytucji odstąpienia od wymierzenia kary była wadliwa. Zarzuty skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – zmierzają do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentacji osadzonej na gruncie niewłaściwego zastosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do zbliżonych w istocie problemów prawnych dotyczących zastosowania – jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji – art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawach dotyczących kar pieniężnych nałożonych za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19, II GSK 1090/19, II GSK 1092/19; z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 294/20, II GSK 1386/19; z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 375/24). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych wyroków, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.
W orzeczeniach tych przyjęto, że warunkiem zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a zatem zarówno znikomej wagi naruszenia prawa jak i zaprzestania naruszenia prawa. Przyjął także, że zaprzestanie naruszenia prawa odnosi się wyłącznie do tzw. deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że ocena jej zaistnienia nie może odnosić się do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych (zob. A. Wróbel, art. 189f k.p.a., t. 5 - 6, [w]: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2022; A. Cebera, J.G. Firlus, art. 189f k.p.a., t. 4, [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, pod red. H. Knysiak-Sudyki, WKP 2019).
Z powyższego wynika, że z uwagi na zawarty w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymóg zaprzestania naruszania prawa, przepis ten nie ma zastosowania do zachowania podmiotu polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu (por. A. Cebera i J. G. Firlus. Art. 189f. [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019 oraz A. Wróbel, art. 189f. [w]: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Jest to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, koncepcja o tyle słuszna, że w przypadku jednorazowego naruszenia obowiązku lub zakazu, nie można mówić o zaprzestaniu popełniania deliktu. Określony, jednostkowy delikt popełnia się i nie można tego stanu naruszenia już cofnąć.
W powołanym wyżej wyroku z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w relacji do treści sankcjonowanego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 tej ustawy, sprzeczne z nim zachowanie ma charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy. Polega bowiem na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, wraz z którym dochodzi do stanu niezgodnego z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd ten pozostaje aktualny w odniesieniu do naruszenia jedynego obowiązku, jaki został nałożony przez ustawodawcę na kierowców w związku z opłatą elektroniczną, tj. wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych. W relacji do treści sankcjonowanego obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdów w celu uiszczenia opłaty elektronicznej w stosownej wysokości, o którym mowa w art. 13i ust. 4a w związku art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. i art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., sprzeczne z nim zachowanie ma z całą pewnością charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy. Polega bowiem na naruszeniu obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdów, co skutkuje brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w stosownej wysokości, wraz z którym dochodzi do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Oznacza to, że w odniesieniu do tego rodzaju deliktu przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie ma zastosowania, co skutkuje brakiem podstaw, a zarazem możliwości stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdów. Określone nim przesłanki muszą bowiem ziścić się łącznie.
W rozpoznawanej sprawie przesłanka zaprzestania naruszenia prawa, o której stanowi art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nie została więc spełniona, a tym samym za usprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do tego zagadnienia.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności skargi kasacyjnej oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb oceny zasadności skargi na decyzję wydaną przez skarżący kasacyjnie organ, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę.
Jednocześnie uwzględniając szczególne okoliczności podmiotowe przedmiotowej sprawy, związane z okolicznościami popełnienia opisanego wyżej deliktu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.