II GSK 1903/21

II GSK 1903/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2287/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-04
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 944
art. 96aa w zw. z art. 127da
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G." w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2287/20 w sprawie ze skargi "G." w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niepowiadomienie o miejscu przechowywania recept 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "G." w K. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2287/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Sp. j. w K. (dalej powoływana także jako skarżąca spółka) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej powoływany także jako Prezes NFZ, organ) z dnia 16 lipca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za niedopełnienie przez spółkę prowadzącą aptekę ogólnodostępną obowiązku wynikającego z art. 96aa ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 1493 dalej: u.p.f.). Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia oraz innych przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu dostępna jest bazie na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/ (dalej zwana: "CBOSA").
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła skarżąca spółka zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to:
- art. 96aa w zw. z art. 127da u.p.f. w zw. z art. 189d pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Organu II instancji nakładającej na Skarżącego karę w stawce połowy stawki maksymalnej przewidzianej ustawą i w konsekwencji uznanie, iż kilkudniowe opóźnienie w poinformowaniu organu o miejscu przechowywania recept ma istotne znaczenie i wagę w świetle możliwości realizowania przez NFZ funkcji kontrolnych przekładających się na zapewnienie należytej ochrony życia i zdrowia świadczeniobiorców, podczas gdy złożenie informacji o miejscu przechowywania recept za pośrednictwem operatora pocztowego (równoznaczne z poinformowaniem organu o miejscu przechowywania recept w dniu nadania pisma) skutkowałoby podobnym czasem otrzymania przez NFZ powiadomienia, a tym samym w równym stopniu "utrudniałoby" realizowanie przez NFZ ustawowych zadań, co stanowi o błędnej interpretacji przepisu w zakresie rozumienia wagi i okoliczności istotnych dla ochrony życia i zdrowia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej ograniczył podstawę jedynie do zarzutów naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 96aa w zw. z art. 127da u.p.f. w zw. z art. 189d pkt 1 k.p.a. Mimo, iż autor skargi kasacyjnej w sposób nieprecyzyjny wskazał przepisy u.p.f. , bowiem nie określił które z ustępów wskazanych przepisów zostały błędnie zinterpretowane przez sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie wskazania zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09) rozpoznał sprawę co do jej istoty, przyjmując, że zarzuty odnoszą się do błędnej wykładni art. 96aa ust. 1 i art. 127da ust. 1 pkt 2 u.p.f.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez sąd pierwszej instancji wykładnia wskazanych przepisów u.p.f. w zw. z art. 189d pkt 1 k.p.a. była prawidłowa.
Zgodnie z art. 96aa ust. 1 u.p.f., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2019 r., w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki lub punktu aptecznego, jego uchylenia, stwierdzenia wygaśnięcia albo nieważności podmiot prowadzący aptekę lub punkt apteczny jest obowiązany pisemnie, w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki lub punktu aptecznego, jego uchyleniu, stwierdzeniu wygaśnięcia albo nieważności stała się ostateczna, powiadomić o miejscu przechowywania recept i wydanych na ich podstawie odpisów oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, który zawarł z tym podmiotem umowę na realizację recept, oraz wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego właściwego ze względu na adres prowadzenia apteki. Stosownie zaś do art. art. 127da ust. 1 pkt 1 u.p.f., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2019 r., podmiot prowadzący aptekę lub punkt apteczny, który wbrew przepisowi art. 96aa u.p.f. nie powiadomił w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki lub punktu aptecznego, jego uchyleniu, stwierdzeniu wygaśnięcia albo nieważności stała się ostateczna oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, który zawarł z tym podmiotem umowę na realizację recept, o miejscu przechowywania recept i wydanych na ich podstawie odpisów, podlega karze pieniężnej w wysokości do 2 000 zł.
Stan faktyczny niniejszej sprawy był bezsporny – w związku z ostatecznym wygaśnięciem zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - skarżąca spółka była zobowiązana do pisemnego poinformowania właściwego organu NFZ w terminie do 10 października 2018 r. o miejscu przechowywania recept i wydanych na ich podstawie odpisów. Spółka nie wywiązała się z powyższego obowiązku, o powyższym poinformowała właściwy organ NFZ w dniu 15 października 2018 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Nie budzi zatem wątpliwości, że organy prawidłowo uznały, co zaakceptował sąd pierwszej instancji, że spółka uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi, co wiązało się z koniecznością nałożenia na nią kary pieniężnej.
Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że realizacja omawianego tutaj obowiązku pozostaje w związku z zapewnieniem oddziałom wojewódzkim NFZ możliwości sprawowania realnej, rzetelnej kontroli w zakresie wynikającym z postanowień ustawy o refundacji. W takim stanie rzeczy organy NFZ zostały pozbawione możliwości monitorowania ordynowania leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia oraz wyrobów medycznych i realizacji recept przez personel farmaceutyczny a w konsekwencji i możliwości diagnozowania nieprawidłowości zaistniałych w tym zakresie i podejmowania środków mających im zapobiec w przyszłości. Wprowadzenie wspomnianego obowiązku powiadomienia o miejscu przechowywania recept niewątpliwie miało umożliwić przeprowadzanie ewentualnych kontroli zasadności i prawidłowości wystawiania recept na refundowane leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz na wyroby medyczne i zleceń na wyroby medyczne. Tylko bowiem w przypadku posiadania dostępu m.in. do recept i wydawanych na ich podstawie odpisów możliwe staje się przeprowadzenie rzetelnej kontroli przez oddziały wojewódzkie NFZ w zakresie recept zrealizowanych przez aptekę i oceny, czy nastąpiło to w zgodzie z przepisami prawa, w sposób nienaruszający uprawnień świadczeniobiorców i ich bezpieczeństwa zdrowotnego.
Powyższej oceny nie podważają podniesione w skardze kasacyjnej argumenty sprowadzające się do konkluzji, że naruszenie ciążącego na spółce obowiązku złożenia informacji o miejscu przechowywania recept zaledwie o kilka dni nie stanowiło zagrożenia dla ochrony zdrowia i życia, bowiem gdyby taka informacja została złożona za pośrednictwem operatora pocztowego skutkowałaby podobnym czasem otrzymania przez NFZ takiej informacji.
Podkreślić przede wszystkim należy, że powyższe argumenty mają charakter czysto teoretyczny, bowiem skarżąca spółka w niniejszej sprawie nie skorzystała z możliwości jaką przewiduje art. 57 § 5 k.p.a. i nie złożyła wymaganej informacji za pośrednictwem operatora wyznaczonego, a tym samym nie może skutecznie opierać zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w oparciu o okoliczności, które nie zaistniały w niniejszej sprawie. Podnoszona argumentacja o tyle mogłaby okazać się skuteczna, gdyby skarżąca spółka złożyła wymaganą informację w ustawowym terminie za pośrednictwem operatora wyznaczonego, a mimo to organ, z uwagi na fizyczny wpływ informacji do organu po terminie, nałożył na spółkę karę pieniężną. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Stosownie do art. 189d pkt 1 k.p.a. wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Z powyższej regulacji wynika, że ustawodawca odrębnie wskazał jako wagę i okoliczności naruszenia prawa potrzebę ochrony życia lub zdrowia oraz czas trwania naruszenia. Skarżąca błędnie łączy obie przesłanki, wskazując że kilkudniowe uchybienie nałożonemu obowiązkowi nie uniemożliwiło NFZ realizowanie funkcji kontrolnej oraz realizowało postulat ochrony życia i zdrowia świadczeniobiorców.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przez skarżącą spółkę ciążącego na niej obowiązku informacyjnego miało charakter obiektywny i niewątpliwie pozbawiło właściwe organy NFZ możliwości monitorowania prawidłowego realizowania recept, a zatem spełniało wymóg uwzględnienia ochrony życia i zdrowia jako przesłanki wymiaru kary. Przy ocenie tej przesłanki nie ma znaczenia okres trwania takiego naruszenia, czy trwało kilka czy też kilkanaście dni, bowiem tenże okres jest odrębną przesłanką wymiaru kary. W realiach niniejszej sprawy, m.in. właśnie z uwagi na nieznaczny okres stwierdzonego naruszenia (kilka dni) organ obniżył wysokości kary pieniężnej mając na uwadze czas trwania naruszenia. Powyższe zostało zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji. Nie można zatem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji nieprawidłowo dokonał oceny stwierdzonego naruszenia prawa przez pryzmat dyrektyw, które powinny być brane pod uwagę przez organy administracji publicznej przy wymiarze kar pieniężnych, o których mowa w art. 189d pkt 1 k.p.a.
Zaznaczyć należy, na co słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że wykonanie ciążącego na spółce obowiązku w zakresie powiadomienia o miejscu przechowywania recept i wydawanych na ich podstawie odpisów nie wymagało od podmiotu podejmowania jakiś szczególnych aktów staranności, bowiem nałożony obowiązek miał charakter jedynie informacyjny. Jednakże powyższa informacja ma o tyle istotne znaczenie, że ma umożliwić bieżącą i realną możliwość kontroli prawidłowości realizowania wystawionych recept a bez danych miejsca ich przechowywania jest to w istotny sposób ograniczone czy wręcz niemożliwe. W realiach niniejszej sprawy Prezes NFZ z uwagi na ujawnione okoliczności naruszenia (dobrowolne przekazanie informacji, niewielki termin zwłoki, brak wcześniejszego karania spółki podobnymi karami), mimo że nie przytoczył wprost treści art. 189d k.p.a. w istocie zastosował tenże przepis, wskazujący na przesłanki wymiaru kary administracyjnej, które spowodowały wymierzenie jej w wysokości 50% maksymalnego zagrożenia.
Nie można zatem przyjąć, jak oczekiwałaby tego skarżąca spółka, że nałożenie na nią kary pieniężnej w połowie maksymalnej wysokości stanowiło nałożenie na nią obowiązku niewspółmiernego do celu, jaki miałby zostać osiągnięty dzięki jej nałożeniu. Zdaniem NSA, ustalony przez organ wymiar kary pieniężnej jest adekwatny do stopnia naruszenia prawa, skarżąca spółka mimo uchybienia wymaganemu terminowi nawet nie próbowała uzasadnić, co było przyczyną jego uchybienia, dlatego też nałożenie na nią kary w wysokości 1000 zł uznać należało za zgodne z prawem.
Z tych powodów za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych w petitum przepisów prawa materialnego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).