II GSK 389/21

II GSK 389/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Artur Adamiec
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Transport
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 763/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-27
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 145 § 1 pkt 5,7, art. 154, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 240 § 1 pkt 11
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 54
art. 18 ust. 1 i ust. 10
Ustawa z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 41 ust. 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 258, art. 260 ust. 1
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 763/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 stycznia 2020 r. nr BP.504.483.2019.0161.BD2.928. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2019 r., nr WITD.DI.0152.W/II0977/1/17/WP; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. B. 6975 (sześć tysięcy dziewięćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 763/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 stycznia 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia 23 stycznia 2017 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A .B. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za brak zezwolenia kategorii VII. Podczas kontroli drogowej w dniu 17 listopada 2016 r. stwierdzono bowiem nacisk na pojedynczej osi napędowej - 13,04 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 tony w górę), czyli przekroczenie o 5,04 t na drodze o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 8,0 ton, a także rzeczywistą masę całkowitą 2-osiowego samochodu ciężarowego z ładunkiem 20,581, czyli przekroczenie dopuszczalnej wartości wynoszącej 18,01 o wartość 2,58 t. Decyzja ta stała się ostateczna
W piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r. A. B. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując w podstawie wniosku art. 145 § 1 pkt 5 i 7 oraz art. 145b § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Ponadto strona powołała się na wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C 127/17, który daje też podstawy do zastosowania przesłanek wymienionych w art. 154 lub art. 156 k.p.a.
Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2019 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 23 stycznia 2017 r., a następnie decyzją z dnia 10 lipca 2019 r., odmówił jej uchylenia.
Decyzją z dnia 22 stycznia 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy powyższą decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 lipca 2019 r., odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu GITD stwierdził, że istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się m.in. do ustalenia, czy przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego i uchylenia decyzji ostatecznej wydanej wobec strony może być orzeczenie TSUE z dnia 21 marca 2019 r. wydane w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), tj. w ramach stwierdzenia uchybienia przez Państwo Członkowskie zobowiązaniom ciążącym na podstawie Traktatów na wniosek Komisji Europejskiej.
W ocenie organu przesłanki wskazane przez stronę należy uznać za bezpodstawne, gdyż analiza art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. prowadzi do stwierdzenia, że żadna z nich nie ma zastosowania do przedmiotowego stanu faktycznego. Organ podkreślił, że nie jest nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem, który uzasadniałby wznowienie postępowania, nowa wykładnia przepisów prawnych, dokonana w wytycznych naczelnego organu administracji. W badanej sprawie nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności, a wyrok TSUE w sprawie C-127/17 z dnia 21 marca 2019 r., na który powołuje się strona, a który nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej GITD sprawia, że przesłanka ta nie została zrealizowana, co jednocześnie oznacza, że podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może spowodować uchylenia decyzji ostatecznej.
Zdaniem organu przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. również nie może mieć zastosowania, gdyż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji ostatecznej nie pojawiło się żadne zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. Wyrok TSUE wydany w trybie art. 258 TFUE nie może być traktowany jako zagadnienie wstępne, gdyż nie stanowił przesłanki prawnej, od której uzależnione było wydanie decyzji ostatecznej.
GITD stwierdził, że orzeczenie TSUE z dnia 21 marca 2019 r. dotyczy kwestii przekroczenia przez pojazdy ciężarowe jednego z parametrów powodujących, że pojazd staje się nienormatywny, tj. nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Wyrok ten nie stanowi jednak samoistnej przesłanki, na podstawie której organ mógłby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną.
GITD nadmienił, że organ wydając rozstrzygnięcie w dniu 23 stycznia 2017 r., miał na względzie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie na podstawie kontroli drogowej, podczas której stwierdzono bezsprzecznie wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy art. 64, art. 140aa ust. 1-3 i art. 140ab ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, tj. przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji. Organ podkreślił, że wznowienia postępowania w żadnym wypadku nie uzasadnia zmiana stanu prawnego lub nowa (odmienna) wykładnia przepisów prawa, które są (powinny być) stosowane w danej sprawie.
W konkluzji organ uznał, że nie zachodzą żadne z przesłanek dostępnych w k.p.a., dające organowi II instancji podstawę do zmiany zaskarżonej decyzji. Ponadto obowiązujące przepisy k.p.a. nie zawierają takiej przesłanki do wznowienia postępowania, jak wymieniona wprost w art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, gdzie ustawodawca wskazał, iż: "orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma wpływ na treść wydanej decyzji".
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. B., domagając się uchylenia decyzji administracyjnych obu instancji oraz decyzji ostatecznej z dnia 23 stycznia 2017 r., nakładającej na niego karę pieniężną, a także umorzenia postępowania administracyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r. oddalił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 uznał, iż nakładając na przedsiębiorstwo transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej łącznie na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienione dyrektywą parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do dyrektywy 96/53. Sprzeczne z Dyrektywą Rady nr 96/53/WE było więc przyjęcie co do zasady możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t. i do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t. WSA podkreślił, że wyrok TSUE odnosił się do konkretnej sytuacji prawnej i faktycznej (tj. do pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy). Skutkiem tego orzeczenia jest przyjęcie, że Rzeczypospolita Polska naruszyła ww. dyrektywę tylko w zakresie tych dwóch punktów załącznika I, a zatem w odniesieniu do maksymalnego dopuszczalnego ciężaru na oś pojazdu jednoosiowego dla osi nienapędowych (pkt 3.1) i dla osi napędowych (pkt 3.4). Przy czym w przypadku drugim, a więc osi napędowej pojazdów, załącznik jednoznacznie wskazuje, że chodzi o pociągi drogowe z pięcioma lub sześcioma osiami (ppkt 2.2.1) i pojazdy przegubowe pięcio- lub sześcioosiowe (ppkt 2.2.2). Zatem tylko w takim zakresie orzeczenie TSUE może mieć zastosowanie. Zdaniem WSA, wyrok TSUE może odnosić się tylko do przypadków przeciążeń określonych w załączniku I pkt 3.1 i 3.4 i nie prowadzi do nieważności albo uchylenia przepisów polskich wprowadzających dopuszczalne obciążenia osi pojazdów ujmowanych generalnie, a więc nie powoduje, że przepisy p.r.d. i u.d.p., wprowadzające wymóg posiadania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, stają się nieobowiązujące co do zasady.
W ocenie WSA skarżący nie spełnił warunków do objęcia zakresem orzeczenia TSUE, ponieważ naruszenie, które było podstawą wymierzenia kary pieniężnej, nie może być odnoszone do zakresu tego orzeczenia. Skarżący naruszył warunki zezwolenia kategorii VII, które jednoznacznie określało dopuszczalną masę całkowitą pojazdu. Sąd uznał zatem, że wyrok TSUE nie mógł kształtować sytuacji prawnej skarżącego w sposób odmienny niż wskazano w kwestionowanej decyzji, bowiem problematyka zawarta w tym orzeczeniu w żaden sposób nie jest związana z niniejszą sprawą, gdyż nie dotyczyła dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Tym samym przywołany wyrok TSUE nie jest okolicznością mającą wpływ na decyzję o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej, gdyż TSUE wypowiedział się w zakresie niezgodności prawa krajowego z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53, a więc wyrok dotyczył ograniczeń nacisku pojedynczych osi, wprowadzanych na niektórych drogach publicznych, nie zaś stanu faktycznego w sprawie niniejszej.
Zdaniem WSA prawidłowa jest ocena, że – wobec przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu ustalonej w oparciu o prawidłową wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów, tj. z uwzględnieniem treści wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. - pojazd, którym wykonywano kontrolowany przejazd był pojazdem nienormatywnym, a brak zezwolenia kategorii VII uzasadniał nałożenie na skarżącego kary na podstawie art. 140aa ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.) w wysokości 15.000 zł ustalonej zgodnie z treścią art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d.
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, iż w sprawie nie zachodzą żadne z przesłanek k.p.a., dające podstawę do zmiany przedmiotowej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. B., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z dnia 6 lutego 2020 r. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 sierpnia 2020 r. (znak sprawy BP.504.483.2019. 0161,BD2.928) podczas, gdy wskazana decyzja powinna wyrokiem sądu zostać uchylona, w sytuacji gdy w postępowaniu wznowieniowym zachodzi podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. podana przez stronę we wniosku o wznowienie i jest ona przez organ pomijana, co w konsekwencji prowadzi do utrzymania w mocy decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 lipca 2019 r., odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 stycznia 2017 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z dnia 6 lutego 2020 r. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 sierpnia 2020 r. (znak sprawy BP.504.483.2019.0161.BD2.928) podczas, gdy wskazana decyzja powinna wyrokiem sądu zostać uchylona, w sytuacji gdy w postępowaniu wznowieniowym zachodzi podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. podana przez stronę we wniosku o wznowienie i jest ona przez organ pomijana, co w konsekwencji prowadzi do utrzymania w mocy decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 lipca 2019 r., odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 stycznia 2017 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z dnia 6 lutego 2020 r. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 sierpnia 2020 r. (znak sprawy BP.504.483.2019.0161.BD2.928) podczas, gdy wskazana decyzja powinna wyrokiem sądu zostać uchylona, w sytuacji gdy w postępowaniu wznowieniowym zachodzi podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podana przez stronę we wniosku o wznowienie i jest ona przez organ pomijana, co w konsekwencji prowadzi do utrzymania w mocy decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 lipca 2019 r., odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 stycznia 2017 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z dnia 6 lutego 2020 r. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 sierpnia 2020 r. (znak sprawy BP.504.483.2019.0161.BD2.928) podczas, gdy wskazana decyzja powinna wyrokiem sądu zostać uchylona, w sytuacji gdy w postępowaniu wznowieniowym zachodzi podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podana przez stronę we wniosku o wznowienie i jest ona przez organ pomijana, co w konsekwencji prowadzi do utrzymania w mocy decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 lipca 2019 r., odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 stycznia 2017 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego uznał, że nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana nieprawidłowo.
Po pierwsze organ administracji na gruncie niniejszej sprawy uznał, że orzeczenie TSUE z dnia 21 marca 2019 r. nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie rozstrzygniętej uprzednio decyzją ostateczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie jest to bowiem nowa okoliczność faktyczna, ani nowy dowód, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi, który wydawał decyzję.
Po drugie organ administracji uznał także, że orzeczenie TSUE z dnia 21 marca 2019 r. nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a, gdyż wyrok TSUE wydany w trybie art. 258 TFUE nie może być traktowany jako zagadnienie wstępne, bowiem nie stanowił przesłanki prawnej, od której uzależnione było wydanie decyzji ostatecznej.
W konsekwencji zdaniem organu nie jest on uprawniony do dokonywania wykładni "o charakterze twórczym, zawierającej element nowości normatywnej" i nie zachodzą żadne z przesłanek dostępnych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dające organowi II instancji podstawę do zmiany zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organu w tej sprawie nie jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1144/20; wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 830/29, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć.
Zdaniem NSA ma rację skarżący kasacyjnie, że w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, a wyrażającego się w tym, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego pomimo tego, że wyrok TSUE w sprawie C-127/17 i konsekwencje z niego wynikające były organowi znane.
Na wstępie należy zaznaczyć, że w świetle przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela.
Według NSA trzeba też podnieść, że w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie, w Kodeksie postępowania administracyjnego brak było uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa bądź do art. 273 § 2 p.p.s.a., statuujących podstawę wznowienia postępowania podatkowego i przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku TSUE.
W tym kontekście należy zauważyć, iż co prawda w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz wypowiedziach niektórych przedstawicieli doktryny pojawił się pogląd, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. należy rozumieć także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 4 maja 2021 r., VI SA/Wa 155/21, LEX nr 3313302 oraz Górski Marcin, Glosa do wyroku TS z dnia 6 października 2015 r., C-69/14: LEX/el. 2016). Mimo to, w nauce prawa zwracano również uwagę, że w razie wykrycia naruszenia prawa wspólnotowego, by dostosować tę decyzję do wymogów prawa wspólnotowego, polski organ administracyjny może skorzystać z instytucji przewidzianych w art. 154 i art. 155 k.p.a. (zob. Taborowski Maciej, Glosa do wyroku TS z dnia 13 stycznia 2004 r., C-453/00, LEX/el. 2009; P. Przybysz, Komentarz do art. 145 Kpa (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, teza 18), albo jeżeliby ostateczną decyzję sprzeczną z prawem unijnym uznać za decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa, można zastanawiać się nad zastosowaniem trybu stwierdzenia nieważności decyzji (A. Kastelik-Smaza, 4.3.2. Wznowienie postępowania administracyjnego [w:] Pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej a ochrona praw jednostki, Warszawa 2010).
Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 830/20, wątpliwości w tym zakresie usunął dopiero ustawodawca, wprowadzając art. 18 ust. 1-11 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 54; dalej jako: ustawa zamieniająca). Stosownie do art. 18 ust. 1 ww. ustawy zamieniającej, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą:
1) zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego albo
2) nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, o którym mowa w pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia - w zakresie przejazdu dokonanego w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy można żądać wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Jak przy tym stanowi ustęp 3 cytowanego wyżej przepisu, w sytuacji określonej w ust. 1, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powołany wyżej przepis reguluje specjalny tryb dotyczący wznowienia postępowania w przypadku zakończonych postępowań, na które wpływ miało orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydane w sprawie C-127/17. Tryb ten dotyczy wzruszania ostatecznych decyzji wydanych w przedmiocie określonym w art. 18 ust. 1 powołanej wyżej regulacji.
W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 18 ust. 10 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "Postępowania wszczęte na podstawie działu II rozdziału 12 i rozdziału 13 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320) w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, o których mowa w ust. 1, w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o którym mowa w ust. 1, i niezakończone decyzją ostateczną lub prawomocną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stają się postępowaniami w sprawie wznowienia postępowania, do których stosuje się ust. 2 i 6-9". Trudno zatem uznać, iż pełnomocnik strony popełnił błąd składając omawiany wniosek. Organ w każdej sprawie związany jest treścią pisma wniesionego przez Stronę, która w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazała, na orzeczenie TSUE z dnia z 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17 jako przesłankę wznowienia w niniejszej sprawie.
NSA prezentuje zatem stanowisko, że w świetle konstytucyjnej, ale także traktatowej, zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych. Powinność wykonania wyroku TSUE nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a to w kontekście brzmienia art. 260 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2, Traktat o Unii Europejskiej - tekst skonsolidowany uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony , Dz.U.2004.90.864/30), w którym zapisano, że jeśli TSUE stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Bez wątpienia adresatami owej traktatowej powinności są wszystkie Państwa członkowskie – w tym Polska, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku poprzez pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148).
Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji.
Kierując się przedstawionymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody, a zwłaszcza konsekwencje prawne art. 18 ust. 10 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "Postępowania wszczęte na podstawie działu II rozdziału 12 i rozdziału 13 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320) w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, o których mowa w ust. 1, w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o którym mowa w ust. 1, i niezakończone decyzją ostateczną lub prawomocną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stają się postępowaniami w sprawie wznowienia postępowania, do których stosuje się ust. 2 i 6-9".
Organ zwróci również uwagę, że celem regulacji ustawy zmieniającej z dnia 18 grudnia 2020 r. - jak wynika to z uzasadnienia jej projektu (druk nr 719 Sejmu IX kadencji) - jest wprowadzenie zmian zmierzających do usunięcia lub modyfikacji niezgodnych z prawem unijnym przepisów krajowych oraz, co nie mniej istotne, usunięcie skutków ich stosowania w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C - 127/17. W wyroku tym Trybunał orzekł, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy Rady 96/53/WE. Ze stanowiska TSUE wynika, że art. 7 wymienionej dyrektywy, jako wyjątek od ustanowionej w jej art. 3 ust. 1 zasady swobodnego ruchu pojazdów powinien podlegać wykładni ścisłej (zawężającej) co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych, co ma z kolei tę konsekwencję, że za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych na gruncie krajowej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.), której art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I tej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi. Z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter sytuacje te stanowią bowiem ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg - co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej - nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną w art. 3 tej dyrektywy.
Ustawa z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw zmierza więc do pełnego wdrożenia wyroku TSUE w sprawie C - 127/17 poprzez zapewnienie zgodności krajowego ustawodawstwa z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE - co oznacza zapewnienie możliwości poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t po drogach publicznych w Polsce bez konieczności uzyskiwania zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego - oraz, co istotne, poprzez wprowadzenie rozwiązań ukierunkowanych na usunięcie skutków stosowania przepisów krajowych niezgodnych z prawem unijnym.
Wprawdzie wyrok TSUE w sprawie C-127/17 zapadł na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do oceny wynikających z prawa polskiego ograniczeń w transporcie w ruchu międzynarodowym pojazdów, a w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przejazdem pojazdu w ruchu krajowym, to jednak za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że orzeczenie to ma dalej idące skutki, a mianowicie należy je odnosić również do ruchu krajowego (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 4889/16). Jest to tym bardziej uzasadnione, że zarówno prawodawca unijny w treści dyrektywy 96/53/WE, jak i TSUE - dokonując w przywołanym wyroku wykładni pojęcia "ruch międzynarodowy" - rozszerzyli rozumienie tego pojęcia na ruch krajowy. Również z postanowień motywów 11 i 12 preambuły do dyrektywy 96/53/WE wyraźnie wynika postulat prawodawcy unijnego dotyczący rozszerzenia zakresu zastosowania tej dyrektywy również na transport krajowy, w zakresie, w jakim dotyczy parametrów znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym. Co istotne, TSUE stwierdzając w pkt 124 cyt. wyroku, że: "(...) nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53" - nie wprowadza rozróżnienia i innych reguł dla ruchu międzynarodowego i ruchu krajowego.
Ponadto nie do przyjęcia - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest taka wykładnia przepisów dyrektywy 96/53/WE, która prowadziłaby do stosowania w istocie dwóch reżimów prawnych, w zależności od tego, czy pojazd wykonuje przejazd w ruchu międzynarodowym, czy jest to przejazd w ruchu krajowym. Przy takim założeniu pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako niewykonujący transportu międzynarodowego, a zatem nie miałyby do niego zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na oś, wynikające z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nieuzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Unię Europejską celu związanego ze swobodnym przemieszczaniem się i ruchem pojazdów. Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów - polegające na stosowaniu dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu, a mianowicie jednego dla przejazdu w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu w ruchu krajowym - byłoby sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2), zasadą równości (art. 32) i proporcjonalności (art. 31) oraz wyrażoną w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej wspólnotową zasadą równego traktowania i niedyskryminacji.
W konsekwencji nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nakładanie - tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy - kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł za przekroczenie o ponad 20% dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 8 t. W świetle wyroku TSUE nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych.
Z uwagi na to organy administracji powinny odnieść stwierdzone w trakcie kontroli przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu (13,4 t) do wartości 11,5 t, co wynika z pkt 3.4.1. w zw. z pkt 2.2.1. załącznika I do dyrektywy 96/53/WE, nie zaś do wartości 8 t. W świetle art. 140ab ust. 1 pkt 3 p.r.d., wielkość stwierdzonego przekroczenia dopuszczalnego nacisku (do 10%, powyżej 10% do 20%, powyżej 20%) ma kluczowe znaczenie dla wysokości nakładanej kary. Przyjęcie przez GITD wartości 8 t (zamiast 11,5 t) jako punktu odniesienia dla wyliczenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku i zaakceptowanie tego stanu przez WSA uzasadnia ocenę, że zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Należy bowiem zauważyć, iż także podnoszone przez WSA - jako przyczyna oddalenia skargi - przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu - było według organu niższe niż 20%. Organ I instancji wskazał bowiem, iż rzeczywista masa całkowita 2-osiowego samochodu ciężarowego z ładunkiem wynosiła 20,58 t, a zatem przekraczała dopuszczalną wartość określoną krajowymi przepisami o warunkach technicznych pojazdów, wynoszącą 18,0 t, o wartość 2,58 t, tj. o 14,33%.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko i wykładnię prawa wyrażone w niniejszym wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego 6975 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (225 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika, który prowadził sprawę w I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (2700 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za udział w postpowaniu przed WSA (3600 zł) oraz równowartość wpisu od skargi (450 zł).