II GSK 1890/24

II GSK 1890/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Lotnicze prawo
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3630/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-12-07
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141 par. 4.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
art. 165b par. 1.
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Dz.U. 2022 poz 1235
art. 209w ust. 5, art. 189c.
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze Dz.U. z 2022 r. poz. 1235
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzr ust. 1.
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. D. w D., I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3630/23 w sprawie ze skargi R. D. w D., I. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 17 lutego 2023 r. nr LOB.501.5.2023.ULC.3 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji dotyczącej lotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. D. w D., I. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023r., oddalił skargę R. D. w D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 17 lutego 2023 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika niepełnej informacji dotyczącej lotu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Komendant Placówki Straży Granicznej w Krakowie-Balicach wnioskiem z 26 stycznia 2018 r. na podstawie art. 209u ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2022 r., poz. 1235 ze zm.; dalej: Prawo lotnicze), wystąpił do Prezesa ULC o wymierzenie kary pieniężnej przewoźnikowi spółce R. D. w D. (dalej: skarżąca, spółka) w związku z przekazaniem niepełnej informacji APl za lot nr [...] z M. w dniu 12 stycznia 2018 r., dotyczącej danych dokumentu paszportowego pasażerki B. U. I. - o treści [...] (a powinno być [...]).
Powyższe stało się podstawą decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 3 marca 2021 r., którą nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 13.500 złotych.
W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes, zaskarżoną decyzją z dnia 17 lutego 2023 r., utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał, iż w związku z lotem z dnia 12 stycznia 2018 r. nr [...] z M. do K. skarżąca przekazała niepełną informację dotyczącą numeru dokumentu pasażerki. Z tego względu, w ocenie organu zachodziły przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za przekazanie niepełnej informacji APl.
Sąd I instancji oddalając skargę spółki na tę decyzję stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, zaś strona nie zakwestionowała dokonanej przez Prezesa wykładni przepisów ustawy Prawo lotnicze.
Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 165b § 1 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.), Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie przez skarżącą przepisów ustawy Prawo lotnicze (w dniu 12 stycznia 2018 r.), jak też wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za to naruszenie (w dniu 5 grudnia 2018 r.) nastąpiły w czasie, kiedy obowiązywał art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze, a zatem do nakładania kar pieniężnych należało wówczas stosować przepisy Ordynacji podatkowej.
W ocenie Sądu, w sprawie nie znajdował zastosowania art. 165b § 1 O.p., gdyż stwierdzenie naruszenia obowiązków informacyjnych określonych w ustawie Prawo lotnicze nie nastąpiło wskutek kontroli podatkowej, ani żadnej innej kontroli, lecz w związku z przeprowadzonymi przez funkcjonariuszy Straży Granicznej czynnościami sprawdzającymi.
Odnosząc się do kwestii nowelizacji ustawy Prawo lotnicze wprowadzonej ustawą z 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 235), Sąd I instancji wskazał, że skoro niniejsza sprawa związana jest z przewozem lotniczym - nienależytym wykonaniem obowiązku określonego w art. 202a ustawy Prawo lotnicze - od 1 kwietnia 2019 r. w toczącym się już w tej sprawie postępowaniu administracyjnym należało stosować znowelizowane przepisy ustawy Prawo lotnicze, a więc art. 209w w nowym brzmieniu, który nie zawierał odesłania do stosowania przepisów O.p. Wobec tego Sąd uznał, że możliwe było zastosowanie przez organ normy z art. 209u ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, ustalony zaś stan faktyczny sprawy dawał podstawę do zastosowania tego przepisu.
Sąd I instancji nie stwierdził również naruszenia art. 189g k.p.a. Wskazał, że termin przedawnienia nałożenia kary biegł od dnia naruszenia art. 202a ustawy Prawo lotnicze, czyli od 12 stycznia 2018 r., a zatem powinien upłynąć 12 stycznia 2023 r. Jednakże bieg tegoż terminu był zawieszony w okresie 31 marca - 16 maja 2020 r., w czasie obowiązywania art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z czym wydanie zaskarżonej decyzji w dniu 17 lutego 2023 r. nastąpiło przed upływem okresu przedawnienia przewidzianego w art. 189g § 1 kpa.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony Sąd stwierdził, że organ prawidłowo uznał, iż waga stwierdzonego naruszenia prawa nie była znikoma. Nie stwierdzono że strona zidentyfikowała naruszenie i je usunęła oraz powiadomiła o nich właściwy organ zanim organ ten sam stwierdził zaistnienie tego naruszenia, wobec czego nie byłoby podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 k.p.a. Sąd stwierdził również, że kara pieniężna z art. 209u ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze została określona kwotowo i organ nie mógł kształtować jej wysokości z uwzględnieniem art. 189d kpa.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
II.
Spółka R. D. w D. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: o.p.) w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy Sąd nieprawidłowo uznał, że czynności dokonywane w niniejszej sprawie przez Straż Graniczną stanowiły czynności sprawdzające w rozumieniu o.p., podczas gdy przepis art. 272 o.p. nie powinien w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania ze względu na brak możliwości jego odpowiedniego zastosowania wynikającego z odmiennego celu czynności sprawdzających wskazanego w o.p. oraz faktycznego celu czynności dokonanych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, skutkiem czego Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przeprowadzenia kontroli, a w konsekwencji odmówił zastosowania art. 165b § 1 o.p., mimo że przepis ten winien znaleźć zastosowanie ze względu na przeprowadzenie czynności, które wykazywały cechy kontroli;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, i wyprowadzenia błędnego wniosku z nowelizacji art. 209w ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze ustawą z dnia z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 235) oraz poczynienia nieuprawnionego założenia, że w związku z nowym brzmieniem art. 209w ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, który nie zawierał odesłania do przepisów ustawy Ordynacji podatkowa, w toczącym się już postępowaniu administracyjnym należało stosować znowelizowane przepisy ustawy Prawo lotnicze, chociaż skutki prawne obowiązującego w tamtym czasie art. 209w ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze nastąpiły jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 235) i zostały w całości ukształtowane pod rządami ustawy w jej poprzednim brzmieniu oraz były one względniejsze dla strony, co wiązało się z koniecznością ich dalszego stosowania, czego konsekwencją było naruszenie:
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy Organ błędnie nie zastosował art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, podczas gdy postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przed Organem toczyło się w wyniku uchybień wykrytych po stronie Skarżącego przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w Krakowie - Balicach, skutkiem czego Organ wydał, a następnie utrzymał w mocy decyzję nr ULC-LOB-1/0262-0020/07/18 z dnia 3 marca 2021 r., mimo wszczęcia i prowadzenia przeciwko Skarżącemu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia ujawnienia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej nieprawidłowości dotyczących wykonania przez Skarżącego lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności w całości decyzji nr LOB.501.5.2023.ULC.3 z dnia 17 lutego 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr ULC-LOB-1/0262-0020/07/18 z dnia 3 marca 2021 r., w sytuacji gdy decyzje te zostały wydane przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na prowadzeniu postępowania administracyjnego pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia;
- ewentualnie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji nr LOB.501.5.2023.ULC.3 z dnia 17 lutego 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr ULC-LOB-1/0262-0020/07/18 z dnia 3 marca 2021 r., w sytuacji gdy decyzja nr LOB.501.5.2023.ULC.3 została wydana przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z naruszeniem art. 233 § 1 pkt 2 lit a o.p. w zw. z art 209w ust 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegającym na utrzymaniu w mocy poprzedzającej ją decyzji nr ULC-LOB-1/0262-0022/05/18, wydanej w warunkach przedawnienia możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej, a zatem w warunkach bezprzedmiotowości postępowania;
- art 145 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 208 § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), poprzez nieuwzględnienie skargi i nieumorzenie postępowania administracyjnego w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia;
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności nad wyraz lakoniczne uzasadnienie stanowiska o braku podstaw zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego oraz stanowiska odmawiającego czynnościom dokonywanym przez Straż Graniczną charakteru i cech kontroli oraz powodów, dla których Sąd uznał je za czynności sprawdzające co doprowadziło do niepełnego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniemożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 zzr ust 1 pkt 3 Ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CO\/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm., dalej: u.COVID) w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji w której postępowanie przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego było bezprzedmiotowe, z uwagi na upływ pięcioletniego terminu uprawniającego do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, biorąc pod uwagę dzień naruszenia prawa tj. 12 stycznia 2018 r., termin do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej upływał z dniem 12 stycznia 2023 r., podczas gdy doręczenie Skarżącemu ostatecznej decyzji w sprawie nastąpiło w dniu 7 marca 2023r. (54 dni po terminie), a Sąd dokonał wadliwej wykładni art. 15 zzr ust 1 pkt 3 Ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.), który nie może mieć zastosowania dla terminu przewidzianego w art. 189g § 1 k.p.a., wobec zawężenia przedmiotowej regulacji do zawieszenia biegu terminów przedawnienia określonych w prawie administracyjnym, podczas gdy regulacja art. 189g § 1 k.p.a. stanowi materialny termin na wydanie konstytutywnej decyzji przez organ, który nie mógł podlegać zawieszeniu, w przeciwieństwie do terminów przedawnienia dotyczących materialnej strony stosunku prawnego;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 31 ust 3 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 Ustawy COVID-19, polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, oraz braku uwzględnienia, że art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19 jest niezgodny z wyprowadzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez uchwalenie przez ustawodawcę regulacji, która wprowadzała instytucję zawieszenia terminu do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonego w art. 189g § 1 k.p.a. na czas nieokreślony, na podstawie decyzji organu władzy wykonawczej, tj. ministra właściwego do spraw zdrowia, który mógł decydować w przedmiocie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284, ze zm.; dalej: ustawa sanitarna) to jest w drodze rozporządzenia a nie ustawy, godząc przez to w zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, przewidywalności i pewności prawa, skutkiem czego była niezgodna z tym przepisem modyfikacja ustawowych terminów na wydanie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie aktu wykonawczego. Go w tej sprawie doprowadziło do niezasadnego przedłużenia terminu na wydanie decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną o 54 dni, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji nr LOB.501.5.2023.ULC.3 z dnia 17 lutego 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr ULC-LOB- 1/0262-0020/07/18 z dnia 3 marca 2021 r., w sytuacji gdy decyzja nr LOB.501.5.2023.ULC.3 została wydana przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z naruszeniem art. 189g § 1 k.p.a., a zatem w warunkach bezprzedmiotowości postępowania;
- art. 145 § 3 p.p.s.a w zw. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieumorzenie postępowania administracyjnego w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu uprawniającego do nałożenia kary pieniężnej,
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z dnia 5 kwietnia 2023r. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Pismem z 2 stycznia 2025 r. spółka wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pytania prejudycjalnego: "Czy art. 4 oraz art. 5 Dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 261, str. 24), interpretowane w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 ze zm.) należy interpretować w ten sposób, że z uwagi na zasadę proporcjonalności, a także prewencyjny cel regulacji, oraz konieczność zapewnienia przewoźnikom skutecznego prawa do obrony oraz odwołania, stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidzianemu w art. 202a w zw. z art. 209u ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 ze zm.), które to dokonuje transpozycji ww. dyrektywy w zw. z art. 189g § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), w zakresie, w jakim regulacja ta przewiduje 5 letni termin na nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 202a Prawa lotniczego, jednocześnie nie limitując terminu na wszczęcie postępowania oraz zawiadomienie przewoźnika o toczącym się postępowaniu?".
Wniosła również o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego: "Czy art. 15zzr ust. 1 pakt 3 ustawy o szczególnych 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CO\/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wprowadzony w brzmieniu przewidzianym przez art. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020., poz. 568) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w szczególności w zakresie w jakim ww. przepis wprowadza okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia na czas nieokreślony, z jednoczesnym dopuszczeniem możliwości modyfikacji tego okresu rozporządzeniem, tj. aktem normatywnym niższego rzędu niż ustawa.
III.
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
IV.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach z powołanego art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenia prawa procesowego, a dopiero w drugiej kolejności może dokonywać oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności w rozpoznawaniu zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny.
W pierwszej kolejności odnieść się zatem należy do najdalej idącego zarzutu w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania - zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnosząc ten zarzut spółka twierdzi, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji narusza dyspozycję powołanego przepisu poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz lakoniczne uzasadnienie stanowiska o braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego.
Tak postawiony zarzut jest nietrafny. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Poprawnie sporządzone uzasadnienie wyroku ma składać się z elementów wskazanych w tym przepisie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może zatem mieć miejsce tylko wówczas, gdy uzasadnienie nie ma tych elementów. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą do kwestionowania merytorycznej strony uzasadnienia wyroku. Tym bardziej nie może on stanowić uzasadnienia dla subiektywnie ujmowanych braków argumentacyjnych. W rozpoznawanej sprawie analiza treści uzasadnienia prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy wyjaśnił podstawę prawną nieuwzględnienia skargi. Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określając wymogi formalne uzasadnienia wyroku nie formalizuje sposobu ich wypełnienia. Oznacza to, że przepis ten nie nakłada na autora uzasadnienia warunków formalnych, w jakich następuje spełnienie tych wymogów. Sposób realizacji tych warunków jest pozostawiony autorowi. Z treści kontrolowanego uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie jakie były motywy leżące u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia. Tym samym Sąd I instancji spełnił prawem nakazane warunki. Wobec powyższego rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.
Odnosząc się łącznie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawartych w punktach 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej, albowiem sprowadzają się one do wytknięcia Sądowi I instancji, iż ten dokonał wadliwej kontroli wydanych w sprawie decyzji i przeprowadzonego postępowania administracyjnego w którym nie uwzględniono przepisu art. 165b § 1 o.p. w powiązaniu z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one zasadne z powodu ich wadliwości formalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Z tego powodu jej sporządzenie ustawa powierza profesjonalnemu podmiotowi. Postępowanie kasacyjne może toczyć się tylko w granicach wyznaczonych przez stronę. Zakres tego postępowania określają zarzuty kasacyjne stawiane we właściwej podstawie kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może modyfikować ustaleń wskazanych przez stronę ani domniemywać podstaw i zakresu zaskarżenia wyroku. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zarzuty kasacyjne muszą być stawiane we właściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie ten wymóg nie został spełniony. Z treści zarzutów wprost wynika, że spółka stawia rozpoznawany zarzut w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednoznacznie określa, że chodzi jej o naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tak określonej podstawy kasacyjnej strona podnosi naruszenie art. 165b § 1 i § 3 pkt 2 o.p. z odesłaniem do art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego. Wskazane przepisy regulują materię związaną z nałożeniem kary, zatem jest to zagadnienie materialne, a nie procesowe. Wprawdzie art. 165b § 1 o.p. odnosi się do wszczęcia postępowania, a więc wiąże się on z procedurą, jednak z treści tego przepisu wynika dopuszczalność wszczęcia postępowania ze względu na przedmiot sprawy, a więc dotyczy on materialnej strony takiego postępowania, bowiem wszczęcie i prowadzenie postępowania zarówno na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego jak i Ordynacji podatkowej możliwe jest tylko wówczas, gdy istnieje sprawa w materialnym rozumieniu, gdyż decyzja zawsze rozstrzyga sprawę w tym znaczeniu. Z tych powodów rozpatrywane zarzuty uznać należało za chybione.
Również chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego skarżąca zarzuca naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189c w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, które polegało na niezastosowaniu przepisów ustawy Prawo lotnicze przed jej nowelizacją wprowadzoną ustawą z 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo lotnicze i innych ustaw, jako względniejszej dla strony.
Przepis art. 189c k.p.a. stanowi, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.
Słusznie w motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo lotnicze w brzmieniu po nowelizacji, a więc i art. 209w w nowym brzmieniu. Jak bowiem stanowi art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2018 r., nowelizującej Prawo lotnicze, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w sprawach związanych z przewozem lotniczym, o którym mowa w dziale X ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Niewątpliwie podstawą wydanych w sprawie decyzji był między innymi art. 202a określający obowiązki przewoźników lotniczych w zakresie przekazywania danych pasażerów, a który to przepis jest częścią regulacji z Działu X ustawy Prawo lotnicze dotyczącego przewozów lotniczych.
Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż Sąd I instancji wyprowadził błędny wniosek z przepisów ustawy nowelizującej, w konsekwencji czego również wadliwie zaakceptował zastosowanie przez organy w sprawie przepisów ustawy Prawo lotnicze w znowelizowanym brzmieniu.
Za niezasadne uznać należy także zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzające do podważenia prawidłowości terminu wydania w sprawie decyzji w związku z przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych i wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o COVID-19) w aspekcie treści art. 189g § 1 k.p.a.
Przepis art. 189g § 1 k.p.a. przewiduje, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 wynikało, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Niewątpliwie termin o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. jest terminem materialnym, tj. takim, po upływie którego następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych albo brak możliwości uzyskania takich praw lub brak możliwości nałożenia obowiązków (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt I FPS 5/10). Terminem materialnym jest zatem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa, co zmierza do ostatecznego ukształtowania w określonym czasie konkretnej sytuacji prawnej i zapewnienia w ten sposób stabilności stosunków prawnych. Upływ tego terminu ma zatem charakter przedawniający, powoduje przedawnienie prawa do wydania decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek zapłaty kary pieniężnej.
Podkreślenia wymaga, że z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 wynikało, że we wskazanym w nim okresie tj.: "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", nie rozpoczyna się lub ulega zawieszeniu bieg terminów przedawnienia przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Ustawodawca odwołał się w tym przepisie do "przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia", których bieg, we wskazanym okresie, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W związku z tym, że ustanowienie terminu materialnoprawnego prawo administracyjne wiąże również z terminem dla realizacji kompetencji przez organ administracji, uznać należy, że przepis art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 stanowiąc, że "bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu" odnosi się również do terminu, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. Podkreślić również należy, że z literalnego brzmienia art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 wyraźnie i jednoznacznie wynika, że nierozpoczęcie lub zawieszenie biegu terminów przedawnienia przewidzianych przepisami prawa administracyjnego dotyczy: "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Niesporne jest, że ta regulacja została dodana do ustawy o COVID-19 na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej z dnia 31 marca 2020 r., która w tym zakresie weszła w życie z dniem 31 marca 2020 r., a wyeliminowana została z porządku prawnego z dniem 24 maja 2020 r. Niesporne także jest, że stan zagrożenia epidemicznego z powodu COVID-19, do którego jednoznacznie odwołuje się ten przepis, został wprowadzony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. poz. 433), a stan epidemii od 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. poz. 491). Na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy nowelizującej z 14 maja 2020 r. uchylony został art. 15zzr. Jednocześnie w art. 68 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2020 r. przewidziano, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzr ust. 1 tej ustawy, biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, co oznaczało, że wobec daty wejścia w życie wskazanej ustawy nowelizującej, tj. od 16 maja 2020r., kontynuacja biegu zawieszonych terminów nastąpiła z dniem 24 maja 2020 r. (23 maja 2020 r. był ostatnim dniem zawieszenia terminów, o których mowa w ww. art. 15zzr ustawy o COVID-19). Wykładnia literalna przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 prowadzi zatem do wniosku, że czas wstrzymania biegu administracyjnych terminów przedawnienia należało liczyć nie od 31 marca 2020 r., kiedy to wszedł w życie między innymi art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19, lecz od 14 marca 2020 r., kiedy to ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego. Retrospektywne działalnie przepisu art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19 ma wyraźną podstawę prawną. Wniosek ten potwierdzają także argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej. Postępowanie administracyjne w tej sprawie prowadzone było w stanie prawnym wynikającym ze zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą z dnia 14 maja 2020 r. Celem regulacji zawartej w art. 15zzr i art. 15zss ustawy o COVID-19 było stworzenie warunków bezpiecznego pod względem zdrowotnym udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz obrony jej praw i interesów (art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 9), ale jednak w powiązaniu z zawieszeniem biegu materialnych terminów przedawnienia prawa administracyjnego, co wynikało z oczywistej potrzeby równoległego zabezpieczenia interesów, których ochrona została powierzona właściwemu w danych sprawach organowi administracji publicznej (art. 15zzr ust. 1 pkt 3). Celem "zamrożenia" działalności organu nie było więc ani "uprzywilejowane" traktowanie danej grupy osób poprzez de facto uprzywilejowanie jej sytuacji prawnej np. w postaci zwolnienia z sankcji za naruszenie prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 180/22).
Intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści art. 15zzr - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie art. 15zzr - stanu epidemii – obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzr ustawy o COVID-19 do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - stanowiłoby zaprzeczenie zasady racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadziłby bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Z tego powodu zasadnie podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że sprzeczne z zasadą racjonalności ustawodawcy byłoby uznanie, że proceduje on projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt z odwołaniem do tego stanu, mimo że stan ten został już zniesiony, bez zamiaru objęcia tego stanu retrospektywnym skutkiem. Należy zatem uznać, że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną mimo zniesienia tego stanu (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 16 lipca 2020 r., I SA/Rz 372/20; także: A. Dauter-Kozłowska, Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, lex/el).
Mając powyższe na uwadze za trafne co do zasady uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że termin do wydania decyzji w niniejszej sprawie podlegał zawieszeniu, jednakże bieg terminu przedawnienia w przedmiotowej sprawie został wstrzymany od dnia 14 marca 2020 r., kiedy to ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego do dnia 23 maja 2020 r. tj. po upływie 7 dni od daty wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2020 r. (por. m.in. postanowienie NSA z 11.12.2020 r., sygn. akt II GZ 360/20; wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 180/22; wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 662/22; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 770/23; M. Wierzbowski (red), Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne. Meritum, 2 wydanie, Warszawa 2022, s. 1049). Zasadnie wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że wydanie zaskarżonej decyzji z 17 lutego 2023 r., doręczonej w dniu 7 marca 2023 r., nastąpiło przed upływem okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a.
Odnosząc się do wniosku zgłoszonego przez skarżącą w piśmie z dnia 2 stycznia 2025 r. NSA uznał, że - wobec braku wątpliwości w sprawie - nie zaistniała podstawa do skierowania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego oraz pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu RP odnośnie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy COVID-19 w zakresie przewidzianego nią zawieszenia biegu terminów przedawnienia.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargą kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), miarkując ich wysokość na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. ze względu na to, że na tej samej sesji zostało rozpoznanych kilkanaście spraw o tożsamym charakterze, z czym związany jest mniejszy nakład pracy pełnomocnika organu.