II GSK 1888/22

II GSK 1888/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 635/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-21
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 777
art. 22 ust. 1 i ust. 5, art. 19 ust. 3, art. 21 ust. 2a, art. 19 ust. 1, art. 21 ust. 2
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Wojciech Pach po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 635/22 w sprawie ze skargi U. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 3 stycznia 2022 r. nr DR.WIT.6174.23.2021.2 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków dostępu do infrastruktury technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 635/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi U. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 3 stycznia 2022 r. nr DR.WIT.6174.23.2021.2 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków dostępu do infrastruktury technicznej uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. U. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 21 ust. 2 w związku z art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777, ze. zm.) w sprawie ustalenia warunków dostępu do infrastruktury technicznej należącej do E. Sp. z o.o. w P., w celu realizacji szybkiej sieci telekomunikacyjnej.
Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2022 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 576), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku U. sp. z o.o. z siedzibą w W.
Organ odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na to, że strona żądała dostępu do infrastruktury technicznej należącej do E. w zakresie słupów elektroenergetycznych linii niskiego i średniego napięcia nie określając we wniosku do jakiej konkretnie infrastruktury technicznej, czyli jakich konkretnych słupów elektroenergetycznych, zlokalizowanych na konkretnym obszarze, żąda dostępu. Tym samym, zdaniem organu, wnioskodawca nie określił konkretnie przedmiotu sporu.
Organ następnie wskazał, że z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że wnioskodawca negocjował ramowe warunki dostępu do infrastruktury technicznej E., lecz nie przeprowadził negocjacji o dostęp do konkretnej infrastruktury technicznej.
Prezes UKE w powyżej opisanej sytuacji uznał, że nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sporu między wnioskodawcą, a E. dotyczącego ukształtowania ogólnych, ramowych warunków dostępu, jeżeli przedmiotem wniosku nie jest konkretnie określona infrastruktura techniczna. Celem prowadzonego przed Prezesem UKE postępowania administracyjnego o dostęp, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jest wydanie rozstrzygnięcia określającego dostęp do konkretnej infrastruktury (w tym przypadku konkretnych słupów elektroenergetycznych należących do przedsiębiorstwa energetycznego, zlokalizowanych na konkretnym obszarze), a nie określenie warunków ramowych takiego dostępu.
W rekapitulacji organ stwierdził, że w sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna, z której postępowanie nie może zostać wszczęte tj. brak podstaw do rozstrzygnięcia sporu między wnioskodawcą, a E., gdyż przedmiotem wniosku nie jest konkretnie określona infrastruktura techniczna.
Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ono zgodne z prawem, co uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W ocenie Sądu I instancji, wystąpienie do Prezesa UKE z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej ustalającej warunki dostępu do infrastruktury technicznej obliguje organ w pierwszej kolejności do wstępnej oceny, czy ziściły się warunki, o których jest mowa w przepisach art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 3 i 4 oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Chodzi mianowicie o ustalenie, czy były prowadzone negocjacje i czy bezskutecznie upłynął termin wyznaczony na ich przeprowadzenie. Zdaniem Sądu I instancji, przepis art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przewiduje jako konieczne warunki wydania decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej: 1. fakt odmowy udzielenia dostępu do tej infrastruktury przez operatora sieci lub 2. niezawarcie umowy o dostępie do infrastruktury technicznej w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o taki dostęp.
Zdaniem Sądu, prawidłowość sformułowania wniosku o dostęp do infrastruktury technicznej wszczynającego negocjacje (wniosek, o którym mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych), nie powinna podlegać ocenie organu na etapie decydowania przez niego o wszczęciu czy odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej zastępującej umowę o dostępie do infrastruktury technicznej. To, czy zakres wniosku o zawarcie umowy dostępowej został określony prawidłowo, czy też nieprawidłowo, powinno być przedmiotem następczej analizy organu, już po wszczęciu postępowania w sprawie, ponieważ organ odnosi się do merytorycznej analizy złożonego przez wnioskodawcę do E. wniosku o zawarcie umowy o dostępie do infrastruktury technicznej (tj. czy skarżąca mogła skutecznie żądać dostępu do całości infrastruktury E. czy tylko konkretnie wskazanych jej elementów), a zatem w istocie tego, czy jej żądanie było zasadne. Tego zaś rodzaju ocena powinna zostać dokonana przez Prezesa UKE już po wszczęciu postępowania administracyjnego, a nie w ramach decydowania, czy w ogóle powinno zostać ono wszczęte. Na etapie wszczynania postępowania w tej sprawie Prezes UKE powinien – zdaniem Sądu I instancji – ograniczyć się do ustalenia, czy strona złożyła do E. wniosek o zawarcie umowy w sprawie dostępu do infrastruktury, czy doszło do odmowy udzielenia dostępu do infrastruktury technicznej przez E. lub niezawarcia umowy o dostępie do infrastruktury technicznej w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o taki dostęp (art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych) oraz czy do składnego do organu wniosku o wydanie decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej zostały dołączone wszystkie wymagane prawem dokumenty (art. 21 ust. 2a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). W przypadku zaś stwierdzenia ewentualnych braków formalnych wniosku strona powinna zostać wezwana do ich uzupełnienia (art. 64 § 2 k.p.a.).
Ocena, czy wnioskiem o zawarcie umowy o dostępie do infrastruktury technicznej skierowanym przez wnioskodawcę do E., a następnie wnioskiem złożonym do organu została objęta całość infrastruktury technicznej w zakresie słupów elektroenergetycznych linii niskiego i średniego napięcia E., powinna stanowić – zdaniem Sądu I instancji – przedmiotem analizy Prezesa UKE już po wszczęciu postępowania w sprawie, ponieważ przedmiotem weryfikacji na etapie decydowania o wszczęciu postępowania w sprawie nie może być, ani zasadność skierowanego do E. wniosku o zawarcie umowy w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej, ani też wniosku skierowanego do Prezesa UKE.
Sąd stwierdził zatem, że Prezes UKE wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się istotnego naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "k.p.a.") i art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U z 2022 r. poz. 1648) poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi inne uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy postanowienie Prezesa UKE z dnia 3 stycznia 2022 r. nr DR.WIT.6174.23.2021.2 nie było dotknięte jakimkolwiek naruszeniem przepisów postępowania, ewentualnie nie było dotknięte naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć i to istotny wpływ na wynik sprawy,
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 61 a § 1 k.p.a i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 777, z późn. zm., dalej "wruist") w zw. 21 ust. 2 i 5 wruist w zw. z art. 19 ust. 1 i 3 wruist poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, gdy uchylone postanowienie nie było dotknięte jakimkolwiek naruszeniem przepisów postępowania, ewentualnie nie była dotknięte naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć i to istotny wpływ na wynik sprawy,
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że uchylone postanowienie narusza przepisy postępowania, a mianowicie art. 61 a § 1 k.p.a., bowiem powodami odmowy wszczęcia postępowania z "innych przyczyn" mogą być jedynie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania i nie występują one w niniejszej sprawie, gdy w rzeczywistości przyczynę taką stanowi skierowanie wniosku o dostęp bez wskazania infrastruktury, której dotyczy,
d. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nie poddającego się kontroli kasacyjnej, wewnętrznie sprzecznego i niejasnego, a także nie spełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, również poprzez zaniechanie zwięzłego i przede wszystkim rzetelnego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron postępowania, a także dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej i rzetelnej oceny prawnej, a także poprzez nierzetelne, nieprecyzyjne, niejasne i niekonsekwentne, a zwłaszcza niezgodne z prawem wskazania dla Prezesa UKE co do dalszego postępowania, które mogą doprowadzić do wydania przez organ administracji wadliwego rozstrzygnięcia podczas ponownego rozpatrzenia sprawy,
powyższe uchybienia 1 a-d mogły mieć istotny wpływ wynik sprawy w ten sposób, że gdyby WSA uznał, iż wyżej wymienione uchybienia nie miały miejsca lub nie były istotne wydałby lub choćby mógłby wydać odmienne orzeczenie, tj. wyrok oddalający skargę,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
a) naruszenie art. 19 ust. 3 wruist w zw. z art. 22 ust. 1, 2, 2a wruist w zw. art. 21 ust. 2 wruist poprzez błędną wykładnię i uznanie, "że to czy zakres wniosku o zawarcie umowy dostępowej został prawidłowo czy też nieprawidłowo (zbyt szeroko określony poprzez ramowe wskazanie infrastruktury OSD w całości - w tym także w kontekście postanowień Decyzji Regulacyjnej), powinno być przedmiotem następczej analizy organu, już po wszczęciu postępowania w sprawie", w sytuacji gdy prawidłowy jest pogląd, że dopiero prawidłowe przeprowadzenie negocjacji lub odmowa dostępu w oparciu o konkretny wniosek i precyzyjne określenie w nim infrastruktury inicjuje kompetencję Prezesa UKE do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydanie decyzji, a brak prawidłowo przeprowadzonych negocjacji dotyczących konkretnej infrastruktury, w sytuacji braku wskazania konkretnej infrastruktury we wniosku o dostęp, stanowi w istocie "inną przyczynę" stanowiącą przeszkodę do wszczęcia postępowania,
powyższe uchybienie wskazane w pkt 2 a miało istotny wpływ wynik sprawy w ten sposób, że gdyby WSA prawidłowo zinterpretował wspomniane wyżej przepisy wydałby odmienne orzeczenie tj. wyrok oddalający skargę w całości lub części.
Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Prezesa rzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków dostępu do infrastruktury technicznej należącej do E. sp. z o.o. w celu realizacji szybkiej sieci telekomunikacyjnej stwierdził, że nie jest ono zgodne z prawem, co uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., albowiem – jak najogólniej rzecz ujmując wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – to, czy żądanie wymienionego wniosku oraz jego zakres zostały sformułowane prawidłowo – w tym również szeroko, a to poprzez wskazanie całości infrastruktury, o dostęp do której zabiega skarżąca spółka – mogło stanowić przedmiot oceny organu administracji wyłącznie na etapie merytorycznej oceny zasadności wniosku, a co za tym idzie na etapie rozstrzygania sprawy, nie zaś na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie oceny odnośnie do istnienia lub braku podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego inicjowanego wymienionym wnioskiem. Organ administracji powinien bowiem – czego, zdaniem Sądu I instancji, nie uczynił – ograniczyć się do ustalenia, czy strona wystąpiła do E. z wnioskiem o zawarcie umowy w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej, czy doszło do odmowy udzielenia dostępu do tej infrastruktury lub że nie doszło do zawarcia umowy o dostępie w terminie 60 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o dostęp, a ponadto, czy do wniosku w sprawie ustalenia warunków dostępu do infrastruktury technicznej w celu realizacji szybkiej sieci telekomunikacyjnej zostały dołączone wszystkie prawem przewidziane dokumenty, których brak – jako brak formalny – powinien podlegać usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek nie wszystkie spośród jej zarzutów zostały oparte na usprawiedliwionej podstawie.
Odnosząc się w punkcie wyjścia do oceny zasadności zarzutu z pkt 1. lit. d. petitum skargi kasacyjnej – a mianowicie do zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – wobec jego konstrukcji oraz uzasadnienia (s. 2 – 3 oraz s. 5 – 11) wymaga przypomnienia i zarazem podkreślenia, że naruszenie wymienionego przepisu prawa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Inną natomiast kwestią jest – co trzeba podkreślić w odpowiedzi na omawiany zarzut – siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony, czy też skarżącego kasacyjnie organu odnośnie do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, których rezultat nie koresponduje z ich oczekiwaniami, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zawiera elementy wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania – o czym mowa jeszcze dalej – oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności zaskarżonego w rozpatrywanej sprawie działania organu administracji, a także ocenę wyrażającą się we wniosku o ich naruszeniu – o którym to aspekcie uzasadnienia kontrolowanego wyroku również mowa dalej, a mianowicie w odpowiedzi na zarzuty z pkt 1. lit. a. – c. oraz z pkt 2. lit. a. petitum skargi kasacyjnej.
W tym też kontekście trzeba stwierdzić, że eksponowanie w skardze kasacyjnej argumentacji zmierzającej do wykazania wadliwego przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy, co miałoby polegać na tym, że w relacji do przepisów obowiązującego prawa Sąd I instancji nie wyjaśnił o jaki wniosek miałoby chodzić – to jest przez kogo i kiedy złożony, czego dotyczący oraz o jakiej treści zawartego w nim żądania – jest o tyle nieskuteczne, że podejście Sądu I instancji do wskazanych zagadnień w istocie rzeczy stanowiło – jak wynika z uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia – odwzorowanie stanowiska samego organu administracji, które w tym zakresie jest nie mniej deficytowe (s. 1 – 2 oraz s. 4 uzasadnienia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania), co jednak nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe w stopniu, który stanowi dostateczną podstawę jego uchylenia z powodu nie zawarcia w nim stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę jego wydania, jak również nie oznacza – co nie mniej istotne – że nie było – i nie jest – możliwe zrekonstruowanie istotnych w rozpatrywanej sprawie faktów.
Jeżeli istotne w sprawie fakty – które zdaniem organu administracji zostały pominięte przez Sąd I instancji – wynikają z akt sprawy, to w odniesieniu do omawianego aspektu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że nie może być on uznany za skuteczny, albowiem pominięcie przez sąd administracyjny istotnej części akt sprawy nie stanowi naruszenia wymienionego przepisu prawa, lecz naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 774/21).
Nie mniej jednak, wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy oraz istoty spornej w niej kwestii – osadzonej na gruncie rozbieżnego podejścia Sądu I instancji oraz organu administracji publicznej do oceny zaktualizowania się przesłanek stosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. – nie można odmówić racji Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie, w jakim podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentu o daleko idących wadliwościach wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jakkolwiek – co jest aż nadto oczywiste – wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej, której charakter wiążący musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz muszą pozostawać – co trzeba pokreślić – w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, zaś elementy tej oceny muszą mieć postać jednoznacznych twierdzeń umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych – co innymi słowy oznacza, że powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, to jest tak, aby w ponowionym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd administracyjny uchylił zaskarżony akt, a w konsekwencji, aby doprowadzić do wydania w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia – to tego rodzaju (idealizacyjnemu) założeniu Sąd I instancji nie uczynił jednak zadość.
Z całą pewnością stanowiło to konsekwencję braku przeprowadzenia prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w relacji do treści żądania zawartego we wniosku skarżącej spółki z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia warunków dostępu do infrastruktury technicznej należącej do E. sp. z o.o. w celu realizacji szybkiej sieci telekomunikacyjnej – a ściślej rzecz ujmując w przedmiocie, jak wynika z tego wniosku, "wydania decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej w zakresie słupów elektroenergetycznych linii niskiego i średniego napięcia" – oraz w relacji do prawnych podstaw żądania tego wniosku, a rezultacie w relacji do art. 61a § 1 k.p.a., co siłą rzeczy uzasadnia twierdzenie, że nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw zarzuty z pkt 1. lit. a. – c. oraz z pkt 2. lit. a. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których Prezes UKE podnosi naruszenie wymienionego przepisu prawa (w związku z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne) oraz naruszenie art. 22 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 i ust. 5 w związku z art. 19 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz art. 19 ust. 3 w związku z art. 22 ust. 1, ust. 2, ust. 2a w związku z art. 21 ust. 2 tej ustawy przez wadliwe podejście do ich rozumienia oraz niewłaściwe ich zastosowanie, jako wzorców kontroli zgodności z prawem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Odnosząc się do tych zarzutów – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – w punkcie wyjścia wymaga podkreślenia i zarazem przypomnienia – albowiem Sąd I instancji nie uwzględnił tego w dostatecznym stopniu – że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Przepis ten – jak wynika z jego treści – ustanawia dwie autonomiczne podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z których pierwsza odnosi się do wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, zaś druga do zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
Rekonstruując te "inne uzasadnione przyczyny", które stanowią (nieusuwalną) przeszkodę wszczęcia postępowania – albowiem obiektywnie uniemożliwiają jego wszczęcie – za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że należą do nich w szczególności sytuacje, w których żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której jest już prowadzone postępowanie, wydano już w sprawie rozstrzygnięcie albo – co istotne z punktu istoty spornej w sprawie kwestii – brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania (zob. np. wyroki NSA dnia: 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2456/15; 7 lutego 2014 r., sygn.. akt I OSK 2159/12), co siłą rzeczy – jak nie mniej zasadnie należałoby przyjąć – wiąże się z tzw. "przypadkami pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania". W relacji do braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania należą do nich – między innymi – przypadki, gdy sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji lub sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212).
Powyższe nie jest bez znaczenia, gdy podkreślić, że żądanie wniosku skarżącej spółki dotyczyło "wydania decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej w zakresie słupów elektroenergetycznych linii niskiego i średniego napięcia", co wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 1 pkt 1 k.p.a. w relacji do treści tego żądania siłą rzeczy uzasadniało potrzebę jego skonfrontowania przez organ administracji z materialnoprawną podstawą rozpatrzenia tego żądania, a więc innymi słowy z przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zwłaszcza, że to one precyzyjnie regulują i określają treść kompetencji organu administracji oraz – co nie mniej istotne – warunku i przesłanki ich realizacji.
W tym też kontekście wymaga podkreślenia, że szeroko przywołując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy wymienionej ustawy (s. 13 – 15), Sąd I instancji pominął jednak znaczenie wszystkich wynikających z nich konsekwencji.
W tym zwłaszcza, że określone tą ustawą kompetencje Prezesa UKE realizują się w ściśle określonych nią warunkach.
Zasadą jest – co jest to aż nadto oczywiste – że dostęp do infrastruktury technicznej realizowany jest w sposób, o którym jest mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, z którego wynika, że operator sieci jest obowiązany prowadzić negocjacje w sprawie – co trzeba podkreślić – zawarcia umowy o dostępie do infrastruktury technicznej na wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego – który to wniosek, co nie mniej istotne, musi określać elementy szybkiej sieci telekomunikacyjnej wraz z infrastrukturą telekomunikacyjną, planowane do realizacji, wraz ze wstępnym harmonogramem ich realizacji (art. 19 ust. 3), co oznacza, że przedmiotem wniosku i zarazem negocjacji, a następnie przedmiotem umowy o dostępie są konkretne elementy konkretnej infrastruktury technicznej – co innymi słowy prowadzi do konstatacji, że dostęp ten, co do zasady, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, której stronami są wymienione podmioty, i której przedmiotem są konkretne elementy konkretnej infrastruktury technicznej – co nota bene znajduje swoje potwierdzenie w art. 22 ust. 5 i ust. 8 wymienionej ustawy, z których w brzmieniu obowiązującym w rozpatrywanej sprawie odpowiednio wynikało, że decyzja w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej w zakresie nią objętym zastępuje umowę o tym dostępie oraz, że w przypadku zawarcia przez zainteresowane strony umowy o dostępie do infrastruktury technicznej, decyzja o dostępie do infrastruktury technicznej wygasa z mocy prawa w części objętej umową (aktualnie zob. 22 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z art. 168, art. 170 – 171 i n. ustawy Prawo komunikacji elektronicznej).
W świetle treści oraz funkcji przywołanej regulacji prawnej za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że siłą rzeczy nie jest zasadą, że dostęp do infrastruktury technicznej następuje na podstawie decyzji Prezesa UKE.
Kompetencja organu administracji do wydania tej decyzji aktualizuje się bowiem w sytuacjach oraz warunkach ściśle określonych ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Mianowicie, z art. 21 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie wynika, że wyłącznie w przypadku odmowy udzielenia dostępu do infrastruktury technicznej przez operatora sieci lub niezawarcia umowy o dostępie do infrastruktury technicznej w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o taki dostęp, każda ze stron może zwrócić się do Prezesa UKE z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej.
Jeżeli w tym też kontekście podkreślić, że – jak wynika z kolei z ust. 2a art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – do wniosku o wydanie decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej należy, między innymi, dołączyć wniosek w sprawie zawarcia umowy o dostępie do infrastruktury technicznej, dokumenty z negocjacji prowadzonych z drugą stroną, o ile druga strona podjęła negocjacje oraz projekt umowy o dostępie do infrastruktury technicznej, z zaznaczeniem tych części umowy, co do których strony nie doszły do porozumienia, to w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów trzeba stwierdzić, że warunkiem koniecznym zaktualizowania się omawianej kompetencji Prezesa UKE – niezależnie od odmowy dostępu do infrastruktury technicznej, która następuje w sytuacjach ściśle opisanych w art. 19 ust. 4 i ust. 5 wskazanej ustawy, które w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły, albowiem nic takiego nie wynika z uzasadnienia wniosku skarżącej spółki "o wydanie decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej w zakresie słupów elektroenergetycznych linii niskiego i średniego napięcia" (zob. s. 3 – 6 i n.) – jest przeprowadzenie, jak wymaga tego art. 19 ust. 1 wymienionej ustawy, negocjacji.
Mianowicie negocjacji, których przedmiotem nie jest dostęp do infrastruktury danego operatora sieci w całości, lecz przedmiotem których jest (miałby być) dostęp do konkretnie oznaczonych elementów konkretnej infrastruktury technicznej, albowiem tylko i wyłącznie w tym zakresie – to jest w odniesieniu do wskazanych w adresowanym do operatora sieci wniosku przedsiębiorcy telekomunikacyjnego konkretnych elementów konkretnej infrastruktury technicznej planowanych do realizacji wraz ze wstępnym harmonogramem ich realizacji (zob. art. 19 ust. 3) – Prezes UKE może prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków dostępu do infrastruktury technicznej należącej do danego operatora. Zwłaszcza, że – co podniesiono już powyżej – decyzja w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej w zakresie nią objętym zastępuje umowę o tym dostępie (art. 22 ust. 5 ustawy).
Z treści oraz funkcji przywołanej regulacji prawnej aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że treść kompetencji Prezesa UKE oraz przedmiot postępowania inicjowanego adresowanym do niego wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej (art. 22 ust. 1 i ust. 5 w związku z art. 21 ust. 2 i ust. 2a z ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych) są determinowane – niezależnie od sytuacji wskazanej w art. 19 ust. 4 i ust. 5 tej ustawy, który w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania, o czym była mowa powyżej – przedmiotem wniosku przedsiębiorcy komunikacyjnego i zarazem przedmiotem negocjacji między nim i operatorem sieci w sprawie zawarcia umowy o dostępie do (elementów) infrastruktury technicznej (art. 19 ust. 1 wymienionej ustawy), której przedmiotem miałby być dostęp do wskazanych w tymże wniosku konkretnych elementów konkretnej infrastruktury technicznej planowanych do realizacji wraz ze wstępnym harmonogramem ich realizacji (art. 19 ust. 3), w odniesieniu do których strony tychże negocjacji nie doszły do porozumienia (art. 21 ust. 2a).
Brak zaktualizowania się wskazanego warunku – a mianowicie, brak przeprowadzenia negocjacji we wskazanym kształcie i zakresie – prowadzi do wniosku o braku aktualizowania się kompetencji Prezesa UKE, o których stanowi 22 ust. 1 i ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a co za tym idzie – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia przedstawionego powyżej rozumienia art. 61a § 1 k.p.a. – do braku materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania wniosku o wydanie decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej. Przedmiotem tej decyzji nie jest bowiem – o czym w relacji do żądania wniosku skarżącej spółki "o wydanie decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej w zakresie słupów elektroenergetycznych linii niskiego i średniego napięcia" była już mowa powyżej – dostęp do infrastruktury danego operatora sieci w całości, lecz ustalenia warunków dostępu do konkretnych elementów tej konkretnej infrastruktury technicznej planowanych do realizacji wraz ze wstępnym harmonogramem ich realizacji, w odniesieniu do których strony tychże negocjacji nie doszły do porozumienia i nie zawarły umowy (art. 19 ust. 3 i art. 21 ust. 2a), która w tym zakresie zastępuje decyzja w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej (art. 22 ust. 5 ustawy).
W rozpatrywanej sprawie – i abstrahując już nawet od znaczenia konsekwencji wynikających z decyzji Prezesa UKE z dnia 12 lutego 2021 r., która określa warunki dostępu do infrastruktury technicznej E. w zakresie odnoszącym się do słupów elektroenergetycznych (zob. s. 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w relacji do uzasadnienia wniosku spółki z dnia 21 grudnia 2021 r.) – nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków dostępu do infrastruktury technicznej należące do E. sp. o.o. w celu realizacji szybkiej sieci telekomunikacyjnej inicjowanego wymienionym wnioskiem nie była prawidłowa. Brak było bowiem – a to wobec braku jej zaktualizowania się – materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia wniosku, którego żądanie dotyczyło "wydania decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej w zakresie słupów elektroenergetycznych linii niskiego i średniego napięcia".
Co więcej, w korespondencji do przedstawionych argumentów – i zarazem w opozycji do stanowisku Sądu I instancji oraz formułowanym na jego gruncie oczekiwaniom, którym nie sposób byłoby jednak sprostać – w rozpatrywanej nie mógł również znaleźć zastosowania przepis art. 64 § 2 k.p.a. Jeżeli bowiem – co jest aż nadto oczywiste – wymieniony przepis prawa podlega wykładni ścisłej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16), a jego stosowanie – w relacji do określonych nim przesłanek – służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów, a co więcej – co należy podkreślić w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów – braków usuwalnych, to nie sposób jest twierdzić, że usunięciu w trybie określonym tym przepisem prawa miałby, czy też mógłby podlegać "brak" przeprowadzenia negocjacji we wskazanym powyżej kształcie i zakresie, a mianowicie negocjacji między operatorem sieci i przedsiębiorcą telekomunikacyjnym w sprawie zawarcia umowy o dostępie do infrastruktury technicznej (art. 19 ust. 1 ustawy), której przedmiotem miałby być dostęp do wskazanych we wniosku przedsiębiorcy telekomunikacyjnego konkretnych elementów konkretnej infrastruktury technicznej planowanych do realizacji wraz ze wstępnym harmonogramem ich realizacji (art. 19 ust. 3), w odniesieniu do których strony tychże negocjacji nie doszły do porozumienia (art. 21 ust. 2a).
W rekapitulacji należy więc stwierdzić, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a co za tym idzie, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę U. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Prezesa rzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków dostępu do infrastruktury technicznej należącej do E. Sp. z o.o. w celu realizacji szybkiej sieci telekomunikacyjnej stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.