II GSK 1885/24

II GSK 1885/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Transport
Sygn. powiązane
II SA/Go 201/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2024-06-19
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1 i 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 111
art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1218
art. 22 ust. 3 26 ust. 3
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej przy udziale Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Go 201/24 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr 0801-IOAC.48.40.2022.28.JOS w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz B. M. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 201/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi B. M. (skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (DIAS, organ II instancji, organ) z dnia 23 sierpnia 2022 roku nr 0801-IOAC.48.40.2022.28.JOS w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 4.217 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 8 kwietnia 2019 r. na b. drogowym przejściu granicznym w S. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę zestawu samochodowego o nr rej. [...]/[...]. Przewoźnikiem towaru transportowanego z Wielkiej Brytanii do Polski o nazwie G. o masie 1.934 kg, zaklasyfikowanym do kodu CN [...] było przedsiębiorstwo prowadzone przez skarżącego. W toku kontroli, po sprawdzeniu danych podanych w zgłoszeniu SENT [...] i porównaniu ich z danymi w dokumentach przewozowych stwierdzono nieprawidłowości w systemie SENT, polegające na braku zgłoszenia danych, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (ustawa SENT, w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli). Stwierdzono ponadto, że przewoźnik nie wywiązał się z obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu towaru aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego powyższym zgłoszeniem SENT. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2020 r. Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wlkp. (organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej.
Decyzją z dnia 23 lipca 2020 r., nr 418000-COPC.48.35.2020.APO, organ I instancji umorzył wszczęte postępowanie z uwagi na pominięcie w sprawie pełnomocnika strony.
Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2020 r., decyzją z dnia 4 grudnia 2020 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niedokonanie przez przewoźnika uzupełnienia danych w zgłoszeniu przewozu towarów SENT [...] oraz karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niewywiązanie się przewoźnika z obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu towaru aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego ww. zgłoszeniem SENT. Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły: art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (o.p.), art. 22 ust. 2 w zw. z art. 6 ust 3 pkt 1, art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10a ust 1, art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy SENT.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.
Organ odwoławczy decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ w pierwszej kolejności podał, że sprawa została rozpatrzona w oparciu o przepisy ustawy SENT obowiązujące w dniu kontroli. Organ odwoławczy podkreślił, że istota monitorowania przewozu towarów wrażliwych opiera się na prawidłowej rejestracji przewozów w systemie SENT, a sam fakt naruszenia obowiązku, o którym mowa w ustawie, pociąga skutek w postaci sankcji administracyjnej w formie kary pieniężnej, przy czym organ nie ma możliwości miarkowania kar, które określone są przez ustawodawcę proporcjonalnie do naruszenia. W ocenie DIAS przeprowadzona analiza sytuacji finansowej przewoźnika wykazała, że zapłata nałożonej kary pieniężnej nie spowoduje "drastycznego pogorszenia" sytuacji finansowej skarżącego, w taki sposób, aby był on zmuszony do wyzbycia się majątku trwałego lub pozostał bez środków na bieżącą działalność, co oznacza, że nie ziściła się przewidziana w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanka ważnego interesu przewoźnika pozwalająca na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem organu odwoławczego nałożenie na skarżącego kary nie doprowadzi do upadłości i likwidacji firmy, nie wystąpiły również inne istotne okoliczności, które dawałyby organom uprawnienie do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł skarżący.
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 611/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., uznając, że skarga jest zasadna i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej nastąpiło z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT oraz art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. po upływie 6 miesięcy od zakończenia kontroli przewozu towaru, w trakcie której stwierdzono wskazane naruszenia. Kontrola miała bowiem miejsce w dniu 8 kwietnia 2019 r., natomiast skuteczne wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej nastąpiło na podstawie postanowienia z dnia 27 sierpnia 2020 r. Okoliczność wydania i doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania po upływie 6 miesięcy od sporządzenia protokołu kontroli stała na przeszkodzie do wszczęcia, prowadzenia, a w konsekwencji zakończenia postępowania w formie decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej. W tej sytuacji Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.
Skargi kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 388/23, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. W ocenie NSA, art. 165b § 1 o.p. nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT. W związku z tym NSA za usprawiedliwiony uznał zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 165b § 1 o.p., co powoduje brak podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ograniczył się tylko do oceny zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 165b § 1 o.p., a pozostałe zarzuty skargi nie były przedmiotem oceny. Z tego powodu NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd ten powinien ponownie dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu poprzedniego wyroku wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były uzasadnione. WSA wskazał, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT poprzez pominięcie przez organy przy ocenie pojęcia ważnego interesu publicznego rzeczywistej intencji ustawodawcy i celu ustawy. Sąd wskazał, że ustawodawca w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przewidział możliwość odstąpienia przez organ od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym. Użyty łącznik "lub" wskazuje na to, że do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wystarczy zaistnienie jednej z wyżej powołanych dwóch dyrektyw wyboru, przy czym w każdej sprawie powinny zostać rozważone przez organ obie przesłanki. Posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 22 ust. 3 ww. ustawy nieostrymi pojęciami: "ważny interes przewoźnika" i "interes publiczny" wymaga wypełnienia ich treści w danej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności. Sąd I instancji stwierdził, że organy dokonały analizy sytuacji ekonomicznej przewoźnika, a strona skarżąca nie zakwestionowała ustaleń organów w tym zakresie. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko organów, że nie zachodziła przesłanka "ważnego interesu przewoźnika", uzasadniająca odstąpienie od wymierzenia kary. Sąd Wojewódzki stwierdził następnie, że w rozpoznawanej sprawie organy, dokonując błędnej, zawężającej wykładni pojęcia interesu publicznego, nie przeprowadziły prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności mających znaczenie z punktu widzenia powyższej przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Organy nie rozważyły należycie czy nałożenie kar za oba naruszenia w łącznej wysokości 20.000 zł leży w interesie publicznym, stanowiąc w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel ich wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwe, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli bowiem sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Zdaniem Sądu I instancji, organy powinny rozważyć, czy w okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie na skarżącego jednej kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy SENT w wysokości 10.000 zł, przy jednoczesnym odstąpieniu od nałożenia kolejnej kary w takiej samej wysokości z tytułu drugiego naruszenia przepisów ustawy SENT, byłoby adekwatne do celów ustawy SENT i stanowiłoby dla strony dotkliwość, która nie narusza zasady proporcjonalności. Sąd I instancji wskazał, że jest mu wiadome z urzędu, że w innych sprawach o zbliżonym stanie faktycznym (gdy przewoźnik nie uzupełnił w zgłoszeniu SENT danych dotyczących numeru geolokalizatora oraz nie wykonał obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych do systemu SENT) organy mając na względzie tożsamość czasową obu stwierdzonych naruszeń, wzajemne ich powiązanie, a także to, iż wystarczające jest nałożenie kary tylko za jedno ze stwierdzonych naruszeń dla zapewnienia celu prewencyjnego kary, uznawały, że nałożenie na przewoźnika dwóch kar pieniężnych byłoby niewspółmierne i nieproporcjonalne, odstępując częściowo od nałożenia kary, tj. kary za niewykonanie obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, nakładając karę pieniężną w wysokości 10.000 zł jedynie za brak uzupełnienia danych przewoźnika (tak np. w sprawie rozpoznawanej przez WSA w Gorzowie Wlkp. pod sygn. II SA/Go 244/23). Z przedstawionych względów Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy dokonując błędnej, zawężającej wykładni pojęcia interesu publicznego, naruszyły art. 22 ust. 3 ustawy SENT, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszyły art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 o.p., albowiem nie przeprowadziły prawidłowej oceny przesłanki "interesu publicznego" i jej zastosowania w sprawie. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. WSA w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygając sprawę ponownie, organ zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.), w szczególności rozważy, czy wymierzenie skarżącemu kar pieniężnych w łącznej wysokości 20.000 zł leży w interesie publicznym, który powinien być odczytywany z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.), która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu.
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ odwoławczy, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a także o zasądzenie na rzecz organu od strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
a) art. 3 § 1, art. 3 § 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia podstaw do oddalenia skargi;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 22 ust. 3 ustawy SENT, art. 120, art, 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 o.p. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne dokonanie kontroli działalności organu administracji, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy SENT, jak i art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 o.p., albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na ustalenie bezspornego stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, a organ nie był zobowiązany do ustalania i rozważania okoliczności, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności okoliczności nie mieszczących się w pojęciu interesu publicznego w rozumieniu art. 22 ust. 3 w zw. z 26 ust. 3 ustawy SENT, a także zasady proporcjonalności, która powinna być stosowana w ramach uznania administracyjnego dopiero po stwierdzeniu przesłanki ważnego interesu strony lub interesu publicznego;
2. przepisów prawa materialnego:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez "błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że przy ustalaniu przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej należy uwzględnić okoliczności w jakich nastąpiło stwierdzone naruszenie, przyczyny powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących i jego konsekwencji", podczas gdy jest to sprzeczne z wykładnią językową, systemową i funkcjonalną przepisu, którego celem jest odstąpienie od nałożenia kary tylko w wyjątkowych okolicznościach zasługujących na ochronę prawną z uwagi na ważny interes podmiotu lub interes publiczny, przy czym za takie okoliczności, z uwagi na cel prewencyjny kary pieniężnej, nie powinny być uważane uchybienia, na które naruszający miał wpływ i mógł ich uniknąć przy zachowaniu należytej staranności.
V. Stanowisko skarżącego oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zrzekając się rozprawy kasacyjnej.
Pismem z dnia 2 września 2024 r. udział w postępowaniu kasacyjnym zgłosił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej skarżonego organu.
VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.
2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
Wynik weryfikacji powyższych zarzutów okazał się negatywny, co stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku.
4. Po pierwsze, formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 3 § 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. "poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia podstaw do oddalenia skargi".
Zarzut ten jest dotknięty nieusuwalnym błędem konstrukcyjnym, który uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnego dokonanie jego oceny treściowej. Strona skarżąca kasacyjnie przez wadliwe przytoczenie i sformułowanie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszyła bezpośrednio art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych w formie weryfikowalnych zarzutów powinno bowiem obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie ogólnego sposobu ich naruszenia (art. 174 p.p.s.a.), lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie jest więc zobowiązana do szczegółowego określenia sposobu i formy naruszenia przepisów prawa nie tylko w warstwie abstrakcyjnej, lecz także w płaszczyźnie konkretnej na tle poszczególnych elementów stanu sprawy (zob. m.in. wyrok wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., II GSK 1255/23; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2024 r., II GSK 51/24). Wymóg ten jest szczególnie istotny w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. W takim przypadku nie jest wystarczające ogólne wskazanie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenia wybranych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego lub administracyjnego, lecz konieczne jest ich dodatkowe powiązanie – już w opisie samej podstawy – z konkretnymi okolicznościami faktycznymi lub prawnym sprawy lub postępowania w sprawie, a ponadto przekonujące wykazanie, że naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
5. Po drugie, nie zasługiwały na uwzględnienie – podlegające łącznej i równoległej ocenie – zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 o.p. oraz w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez "uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji", "pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy SENT, jak i art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4" o.p., oraz naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez "błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że przy ustalaniu przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej należy uwzględnić okoliczności w jakich nastąpiło stwierdzone naruszenie, przyczyny powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących i jego konsekwencji".
W ramach powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ z jednej strony podjął próbę podważenia negatywnej oceny legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji, podnosząc, że – wbrew ustaleniom i ocenom kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego – "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na ustalenie bezspornego stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, a organ nie był zobowiązany do ustalania i rozważania okoliczności, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności okoliczności nie mieszczących się w pojęciu interesu publicznego w rozumieniu art. 22 ust. 3 w zw. z 26 ust. 3 ustawy SENT, a także zasady proporcjonalności, która powinna być stosowana w ramach uznania administracyjnego dopiero po stwierdzeniu przesłanki ważnego interesu strony lub interesu publicznego", z drugiej zaś – zakwestionował prawidłowość przyjętej w zaskarżonym wyroku wersji wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT, wskazując, że jest ona sprzeczna z treścią, celem i funkcjami tego przepisu jako zmierzającego do ograniczenia kompetencji organu w zakresie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej tylko do "wyjątkowych okoliczności" zasługujących na "ochronę prawną z uwagi na ważny interes podmiotu lub interes publiczny", z tym zastrzeżeniem, że do okoliczności tych nie mogą należeć – "z uwagi na cel prewencyjny kary pieniężnej" – "uchybienia, na które naruszający miał wpływ i mógł ich uniknąć przy zachowaniu należytej staranności".
Dokonując weryfikacji zasadności tak sformułowanych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że – niezależnie od ich ułomności konstrukcyjnej – nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim skarżący kasacyjnie organ nie przedstawił przekonującej argumentacji prawnej, która byłaby wystarczająca do stwierdzenia, że ocena wykładnicza wyrażona przez Sąd Wojewódzki na tle art. 22 ust. 3 ustawy SENT jest wadliwa.
Kontrolowany Sąd przyjmując, że organy orzekające w sprawie dokonały zawężającej (i przez to błędnej) wykładni przesłanki interesu publicznego zawartej w powyższym przepisie, co skutkowało niepełnym wyjaśnieniem i rozważeniem stanu faktycznego sprawy (naruszenie art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 o.p.) i w konsekwencji wadliwą jego oceną z punktu widzenia tej przesłanki (zob. s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nie naruszył granic swobody wykładniczej, niewadliwie stwierdzając, że w przypadku sankcji administracyjnych bezwzględnie oznaczonych (jak w przedmiotowej sprawie) wykładnia przesłanek materialnoprawnych stanowiących element składowy normy sankcjonującej wymaga sięgnięcia do zasad i wartości ponadustawowych (w tym konstytucyjnych), aby w procesie stosowania tego rodzaju normy nie doszło do jednostkowego nałożenia (w indywidualnej sprawie) sankcji nadmiernie dolegliwej.
Oznacza to, że już na etapie wykładni przepisów stanowiących podstawę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązków zgłoszeniowych, o których mowa w ustawie SENT, właściwy organ jest zobowiązany do szerokiej interpretacji tych przepisów (a nie do wykładni restryktywnej, jak sugeruje to skarżony organ), z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a następnie – na etapie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego w świetle tych przepisów – konieczne jest dokonanie zindywidualizowanej i odpowiadającej procesowi ważenia zasad ustawowych i ponadustawowych (w tym zasad zaufania do państwa i prawa, proporcjonalności, równości, zasad wynikających z ustawy SENT) oceny, czy i w jakim zakresie określona przez ustawę w sposób bezwzględnie oznaczony sankcja finansowa nie jest nadmierna (nieproporcjonalna) na tle indywidualnej sytuacji strony, okoliczności i przyczyn powstania naruszenia prawa i jego dalszych konsekwencji oraz celów prewencyjnych i represyjnych sankcjonowanej regulacji ustawowej. Wyniki powyższej oceny będą, co oczywiste, wpływać na ostateczny (końcowy) wynik wykładni i zastosowania przesłanek odstąpienia w całości albo w części od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w przepisach ustawy SENT (w tym w art. 22 ust. 1-2a), a zatem w razie stwierdzenia choćby częściowej nieproporcjonalności sankcji – będą skutkowały obowiązkiem odstąpienia od nałożenia kary co najmniej w części. Wniosek ten w niczym nie podważa zasadności twierdzenia, że przepis art. 22 ust. 3 ustawy SENT statuuje kompetencję uznaniową do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Trzeba bowiem uwzględnić, że w określonych okolicznościach indywidualnej sprawy uznanie administracyjne może podlegać skonkretyzowanej redukcji, a nawet wyłączeniu.
W związku z powyższym Sąd a quo zasadnie nakazał skarżonemu organowi ponowne, wnikliwe i szczegółowe rozważenie, czy jednorazowe nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w łącznej wysokości 20.000 złotych może być uznane za proporcjonalne i tym samym niespełniające przesłanki interesu publicznego, o której mowa w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, jeżeli – jak wskazał ten Sąd – "w innych sprawach o zbliżonym stanie faktycznym (gdy przewoźnik nie uzupełnił w zgłoszeniu SENT danych dotyczących numeru geolokalizatora oraz nie wykonał obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych do systemu SENT) organy, mając na względzie tożsamość czasową obu stwierdzonych naruszeń, wzajemne ich powiązanie, a także to, iż wystarczające jest nałożenie kary tylko za jedno ze stwierdzonych naruszeń dla zapewnienia prewencyjnego wymiaru kary, uznawały, że nałożenie na przewoźnika dwóch kar pieniężnych byłoby niewspółmierne i nieproporcjonalne i odstępowały częściowo od nałożenia kary, tj. kary za niewykonanie obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu", nakładając karę pieniężną w wysokości 10.000 zł "jedynie za brak uzupełnienia danych przewoźnika (tak np. w sprawie rozpoznawanej przez WSA w Gorzowie Wlkp. pod sygn. II SA/Go 244/23).".
6. Uzupełniając wytyczne procesowe kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny nakazuje ponadto skarżonemu organowi, aby w toku ponownego rozpoznawania sprawy dokonał oceny załącznika do pisma strony skarżącej z dnia 23 maja 2024 r. (k. 284 i n. oraz k. 309-359 akt sądowych), zawierającego wykaz zanonimizowanych decyzji, wyjaśniając założenia praktyki orzeczniczej w zakresie odstępowania w części od nakładania kar pieniężnych na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT na tle tożsamych lub porównywalnych stanów faktycznych.
7. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
-----------------------
2