II GSK 188/25

II GSK 188/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Wojciech Maciejko
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 567/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-11
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1047
art. 64d ust 2.
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 184.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 154 par. 1 pkt lit. c).
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.-S. Sp. z o.o. i Spółka - Spółka komandytowa w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 567/24 w sprawie ze skargi P.-S. Sp. z o.o. i Spółka - Spółka komandytowa w Sz. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 maja 2024 r., nr O.KI.Z-1.4331.281.KI.1.DNP.2024.PW w przedmiocie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.-S. Sp. z o.o. i Spółka - Spółka komandytowa w Sz. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 września 2024 r., oddalił skargę P. Sp. z o.o. Sp.k w S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 maja 2024 r., w przedmiocie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2024 r. skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego z ładunkiem skrzynie z miejscowości Z. do miejscowości K., w terminie od 6 do 19 maja 2024 r.
W ramach prowadzonego postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do poszczególnych zarządców dróg, właściwych dla wyznaczonej trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego o uzgodnienie możliwości przejazdu transportu nienormatywnego i określenie warunków przedmiotowego przejazdu.
W odpowiedzi, Powiatowy Zarząd Dróg w Żywcu odmówił uzgodnienia przejazdu wskazując, że w ciągu drogi powiatowej nr 14395 w km 7+362 znajduje się obiekt mostowy, który nie spełnia wymagań określonych w § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych z 21 stycznia 2021 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz.126).
W związku z powyższym, zaskarżoną decyzją, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych nie zezwolił Spółce na wnioskowany przejazd pojazdu nienormatywnego.
Organ wskazał, że nie można było wyznaczyć żadnej alternatywnej trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego z ominięciem wymienionego obiektu mostowego, oraz że zgodnie z art. 64d ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. 2023 poz.1047, ze zm., dalej: p.r.d.) zezwolenie może być wydane pod warunkiem, że uzyskano zgodę na przejazd zarządcy drogi, właściwego dla trasy przejazdu. Brak takiej zgody skutkował odmową wydania zezwolenia.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję, wskazując na treść przepisów art. 64 i art. 64d p.r.d. stwierdził, że organ w sposób zgodny z tymi regulacjami rozpoznał wniosek Spółki o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, że odmowa Powiatowego Zarządu Dróg w Żywcu uzgodnienia przejazdu ze względu na to, że w ciągu drogi powiatowej nr 14395 w km 7+362 znajduje się obiekt mostowy, który nie spełnia wymagań określonych w § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych z 21 stycznia 2021 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz.126, dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury") w połączeniu z brakiem możliwości wyznaczenia alternatywnej trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego z ominięciem wskazanego obiektu mostowego, determinował wydanie decyzji odmownej.
Odnosząc się do zarzutu strony, Sąd wskazał, że kluczowym w sprawie było iż wymagane art. 64d ust. 2 pkt 2 p.r.d. uzgodnienie jest formą wiążącą wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Sąd podkreślił, że odmowa uzgodnienia przez jeden z organów współdziałających stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zezwolenia.
Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U 2024, poz. 572, dalej: "k.p.a.") uznając jednak, że naruszenie tych przepisów nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu uzasadnienie negatywnej opinii przejazdu Powiatowego Zarządu Dróg w Żywcu niewątpliwie powinno znaleźć się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednak wobec wiążącego charakteru opinii zarządcy drogi, zarzucane uchybienie pozostawało bez wpływu na wynik postępowania.
W podstawie wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.).
P. Sp. z o.o. Sp.k w S., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 10 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych z dnia 21 stycznia 2021 r. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że przejazd zestawu o parametrach wskazanych we wniosku [...] z dnia 17 kwietnia 2024 r. wpłynie negatywnie na stan techniczny obiektu mostowego znajdującego się w ciągu drogi powiatowej nr 1439S w km 1+362, w sytuacji gdy na co dzień po tym obiekcie poruszają się pojazdy o masie tożsamej lub większej od pojazdu skarżącej;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 10 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych z dnia 21 stycznia 2021 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przekroczenie parametru szerokości pojazdu wpłynie negatywnie na obciążenia obiektu mostowego, co skutkowało odmową zgody na przejazd;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64d ust. 1 w zw. z art. 64d ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64d ust 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez błędne jego zastosowanie polegającą na bezkrytycznym przyjęciu przez organ zasadności odmowy zarządcy drogi co do braku uzgodnienia planowanej trasy przejazdu, mimo że obiekt mostowy po którym miał odbyć się przejazd na co dzień użytkowany jest przez pojazdy o masie całkowitej do 40 ton;
4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na braku dokonania kontroli decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 maja 2024 r. i poprzedzającej ją odmowy uzgodnienia przejazdu wydanej przez Powiatowy Zarząd Dróg w Żywcu, co wiązało się z bezkrytycznym przyjęciem twierdzeń tych organów zawartych w zaskarżonej decyzji, co w efekcie skutkowało uznaniem przez Sąd braku podstaw do uchylenia decyzji;
5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt, 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 §1,11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64d ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i zaniechanie dokonania ustaleń własnych w zakresie przesłanki odmowy zgody zarządcy drogi na przejazd, a oparcie się jedynie na opinii negatywnej zarządcy drogi.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy uznać za niezasadny zarzut naruszenia postępowania podniesiony w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 184 Konstytucji RP przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji.
Art. 184 Konstytucji RP stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a art. 3 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze ustrojowym, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1366/20). Subiektywne poczucie niesprawiedliwości i krzywdy skarżącej kasacyjnie nie świadczy o naruszeniu wskazanych przepisów ustawy zasadniczej lub regulacji ustrojowych zawartych w p.p.s.a.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podniesiony w punkcie 5 petitum skargi również należy uznać za nieusprawiedliwiony. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., również art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia norm i zasad postępowania administracyjnego, dlatego prawidłowo oddalił skargę. Skoro zatem, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W konsekwencji uznać należało, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej.
Ponadto, nie można zgodzić się ze skarżącą, iż Sąd I instancji nie uwzględnił naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64d ust. 1 i ust. 2 p.r.d. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia WSA wskazał, że owszem organ naruszył art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji szczegółowych wyjaśnień dotyczących braku zgody Powiatowego Zarządu Dróg w Żywcu na przejazd pojazdu nienormatywnego, jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania.
Zgodnie z art. 64d ust. 2 p.r.d. zezwolenie może być wydane, pod warunkiem że: 1) ładunek jest niepodzielny; 2) uzyskano na przejazd zgodę zarządcy drogi, właściwego dla trasy przejazdu; 3) istnieją możliwości wyznaczenia trasy przejazdu zapewniającej bezpieczeństwo oraz efektywność ruchu drogowego, a w szczególności:
a) natężenie ruchu umożliwia bezpieczny przejazd pojazdu nienormatywnego,
b) stan technicznej sprawności budowli usytuowanych w ciągu rozpatrywanej trasy przejazdu, określony na podstawie przepisów Prawa budowlanego, umożliwia przejazd,
c) przejazd nie stwarza zagrożenia stanu technicznego obiektów budowlanych położonych w pobliżu trasy przejazdu.
GDDKiA przed wydaniem zaskarżonej decyzji, był więc zobligowany przed wydaniem decyzji do uzyskania zgód na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii V. Zgoda, uregulowana w art. 64d ust. 2 pkt 2 p.r.d., jest niezbędnym elementem wydania zgody na przejazd pojazdu nienormatywnego. Sąd I instancji prawidłowo podniósł, że organ wydając decyzję był zobligowany do uwzględnienia jej treści i odmowy wydania zezwolenia. W regulacjach zawartych art. 64d p.r.d. nie ma regulacji, które pozwoliłoby organowi wydającemu zezwolenie pominąć brak zgody np. oceniając zasadność odmowy.
Za niezasadne należy również uznać zarzuty podniesione punkcie 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia § 10 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powyższej regulacji, przyjmując przejazd pojazdu o parametrach wskazanych we wniosku skarżącej negatywnie wpłynie na stan techniczny obiektu mostowego. Organ w zaskarżonej decyzji, a następnie Sąd I instancji, nie dokonywał jednak oceny stanu technicznego obiektu mostowego w ciągu drogi powiatowej nr 1439S. GDDKiA odmówił zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego z uwagi na brak zgody zarządcy drogi, który powołał się właśnie na § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a nie z uwagi na wskazaną wyżej regulację. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wyjaśnienia kwestii braku zgody stanowiło naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. jednak nie miało to wpływu na odmowę wydania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).