II GSK 1872/24

II GSK 1872/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 4902/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 735
art. 18m ust. 1 pkt 6 w związku z art. 19e ust. 1 pkt 1 i art. 19f ust. 1
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 4902/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 lutego 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 4902/23, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka, Skarżąca, Strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2023 r. w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Pismem z dnia 3 marca 2023 roku Marszałek Województwa Mazowieckiego wezwał skarżącą do usunięcia w terminie 7 dni naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia określonego w art. 19f ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 735, dalej jako " u.p.z.i.r.p."), poprzez przedstawienie informacji o działalności agencji zatrudnienia za rok 2022 (przypominając, że obowiązek ten winien był zostać wypełniony, zgodnie z dyspozycją art. 19 f ust. 1 u.p.z.i.r.p., do 31 stycznia 2023 r.), a także przedłożenie w terminie 7 dni informacji o zmianie adresu agencji. Jednocześnie Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał prawidłowe sposoby przekazania ww. informacji (w wersji papierowej lub elektronicznej) oraz adres strony, gdzie formularz jest dostępny.
Powyższe wezwanie – wysłane na adres ul. Ż. [...] lok. [...], [...] W., po dwukrotnym awizowaniu, zostało zwrócone do organu I instancji, przy czym skarżąca w zakreślonym terminie stosownych informacji nie przedłożyła.
W zaistniałej sytuacji Marszałek Województwa Mazowieckiego pismem z dnia 27 kwietnia 2023 roku zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia jej z rejestru agencji zatrudnienia. Powyższe zawiadomienie zostało także wysłane na adres ul. Ż. [...], lok. [...], [...] Warszawa, i odebrane przez stronę w dniu 12 maja 2023 roku.
W toku postępowania spółka pismem z dnia 18 maja 2023 roku zwróciła się z wnioskiem o doręczenie jej wezwania z dnia 3 marca 2023 roku, podkreślając, że zawsze odbiera korespondencję i to listonosz nie pozostawił awiza. Skarżąca podkreśliła ponadto, że w spółce doszło do zmiany zarządu i struktury właścicielskiej, które to okoliczności winny mieć znaczenie dla oceny, czy strona istotnie naruszyła ciążące na niej obowiązki.
W kolejnym piśmie, także datowanym na dzień 18 maja 2023 r. strona poinformowała o przedłożeniu w załączeniu wniosku o zmianę danych i jak również odpowiedniej informacji, przy czym wspomniane dokumenty nie zostały do pisma przewodniego załączone. Następnie w dniu 24 maja 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo, w którym skarżąca wyjaśniła, iż omyłkowo nie przedłożyła wraz z pismem z dnia 18 maja 2023 roku stosownych dokumentów i przedkłada je w załączeniu.
Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia 25 maja 2023 r. orzekł o wykreśleniu skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 6 w związku z art. 19e ust. 1 pkt 1 i art. 19f ust. 1 u.p.z.i.r.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 12 lipca 2023 r., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 25 maja 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonym wyrokiem z 16 lutego 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 4902/23 oddalił skargę.
Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W realiach przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że skarżąca nie przedstawiła w wymaganym terminie, czyli do dnia 31 stycznia 2023 roku, marszałkowi województwa informacji o swojej działalności w roku 2022, jak również nie poinformowała go o zmianie adresu siedziby. Tym samym marszałek województwa zobowiązany był wezwać spółkę do usunięcia powstałych naruszeń, co też uczynił pismem z dnia 3 marca 2023 roku a skarżąca w wyznaczonym jej, siedmiodniowym terminie, wykazanych naruszeń nie usunęła. Zgodnie natomiast z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.i.r.p., w przypadku nieusunięcia przez podmiot wpisany do rejestru, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h u.p.z.i.r.p., marszałek województwa wykreśla, go, w drodze decyzji, z rejestru. Konstrukcja powyższego przepisu wyklucza w istocie jakąkolwiek możliwość zastosowania uznania administracyjnego za strony organu. Sankcja ta jest więc stosowana przez marszałka województwa, bez względu na okoliczności towarzyszące danemu naruszeniu. Wezwanie to zostało wysłane na prawidłowy i aktualny adres skarżącej, tj. ul. Ż. [...], lok. [...], [...] W. Następnie, po dwukrotnym awizowaniu w dniach 10 i 20 2023 r. marca zostało zwrócone do nadawcy. Podkreślono, że pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2023 r, poz. 1640 ze zm.). Zanegowanie prawidłowości doręczenia w trybie zastępczym wezwania organu I instancji z dnia 3 marca 2023 roku, jedynie na podstawie twierdzenia skarżącej, że każdorazowo odbiera ona kierowaną do niej korespondencję a wspomnianego awiza listonosz nie pozostawił w należącej do niej skrzynce pocztowej, prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji doręczenia zastępczego, tym bardziej, gdy z adnotacji znajdujących się na przesyłce wynika, że była ona dwukrotnie, prawidłowo awizowana. W każdej takiej sytuacji strona mogłaby bowiem obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie awizo poprzez zwykłe oświadczenie, że awizo to nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej. W realiach przedmiotowej sprawy, strona nie wzruszyła skutecznie domniemania wynikającego z art. 44 k.p.a.
WSA zgodził się przy tym ze stanowiskiem SKO, że próba przedłożenia żądanych informacji i dokumentów, w toku postępowania wszczętego zawiadomieniem Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 27 kwietnia 2023 r., jest działaniem oczywiście spóźnionym. Abstrahując od wykazanych w decyzji pierwszoinstancyjnej braków, jakimi dotknięta była przedłożona przez stronę dokumentacja, samo jej złożenie na etapie postępowania dotyczącego wykreślenia skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, z uwagi na nieusunięcie przez nią, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, określonych m.in. w art. 19 pkt 1 u.p.z.i.r.p., jest irrelewantne dla oceny zasadności wystąpienia statuowanych w tymże przepisie okoliczności.
W tej sytuacji Marszałek Województwa Mazowieckiego zasadnie uznał, że powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącej w trybie zastępczym przewidzianym w art. 44 k.p.a.
WSA podkreślił, ze organ prawidłowo wezwał skarżącą do usunięcia w terminie 7 dni naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia określonego w art. 19f ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia.
Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając mu:
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów po-stępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:
a. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 44 § 2, 3 i 4 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, iż orzeczenia Organu I jak i II instancji nie powinny zostać utrzymane w mocy, albowiem Organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w konsekwencji w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy bez wnikliwej i obiektywnej jego oceny w szczególności w zakresie tego, czy doszło do doręczenia zastępczego wezwania organu w sytuacji, w której u adresata nie zostało ani razu pozostawione zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru z placówki pocztowej w terminie siedmiu dni, co czyniło niemożliwym powzięcie przez odwołującą informacji o toczącym się postępowaniu o skreślenie z rejestru i uniemożliwiło usunięcie naruszenia, zaś kwestia doręczenia miała kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 lipca 2023 r. oraz decyzji Marszalka Województwa Mazowieckiego z dnia 25 maja 2023 r., dotyczących wykreślenia spółki A. sp. z o.o. z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, pomimo, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7,11, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez m.in. niewyczerpujące przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak uwzględnienia faktu, iż spółka kwestionowała skuteczne wezwanie jej do usunięcia naruszenia, złożyła reklamację do placówki pocztowej, a także z uwagi na nienależyte uzasadnienie decyzji, zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,
c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niewyjaśniające, dlaczego argumenty Skarżącej dotyczące braku skutecznego doręczenia wezwania nie mają wpływu na kwestię wykreślenia podmiotu z rejestru;
II. naruszenie prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a, tj.:
art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19e ust. 1 pkt 1 i art. 19f ust. 1 u.p.z.i.r.p. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że nie zaktualizowały się przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o wykreśleniu podmiotu z rejestru (nie ustalono w postępowaniu administracyjnym w sposób niebudzący wątpliwości skutecznego wyznaczenia skarżącej terminu do usunięcia naruszenia w postaci złożenia informacji wymaganych przez art. 19e i 119f u.p.z.i.r.p.).
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Strona wniosła również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie wniósł o jej przeprowadzenie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).
Jako pierwszy należy rozważyć zarzut najdalej idący, to jest naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z ustalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje wymagania określone art. 141 §4 p.p.s.a.. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przechodząc do kolejnych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 19e ust. 1 pkt 1 u.p.z.i.r.p. agencja zatrudnienia ma obowiązek informowania marszałka województwa o każdej zmianie danych, o których mowa w art. 18e ust. 1 pkt 1 i 2, lub zmianie rodzaju świadczonych usług, o których mowa w art. 18i ust. 2 pkt 3a, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, przy czym przepis art. 18e ust. 3 stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z art. 19f ust. 1 u.p.z.i.r.p. agencja zatrudnienia ma obowiązek przedstawiania marszałkowi województwa informacji o działalności agencji zatrudnienia w zakresie świadczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej usług, o których mowa w art. 18 ust. 1, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku za rok poprzedni, zawierającej w szczególności:
1) liczbę osób, z uwzględnieniem obywatelstwa, które podjęły pracę za pośrednictwem agencji zatrudnienia według grup elementarnych zawodów zgodnie z obowiązującą klasyfikacją zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy, a w przypadku kierowania do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych także z podaniem państw zatrudnienia;
2) liczbę pracodawców oraz osób korzystających z usług doradztwa personalnego i poradnictwa zawodowego;
3) liczbę osób skierowanych przez agencję zatrudnienia do pracy tymczasowej, z podaniem obywatelstwa cudzoziemców skierowanych do pracy tymczasowej;
4) informację o zrzeszeniu agencji zatrudnienia w związkach branżowych.
Z kolei art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.i.r.p. przewiduje, że marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h u.p.z.i.r.p.
Jak podkreśla się w orzecznictwie decyzja o wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia ma charakter decyzji związanej i stanowi sankcję za naruszenie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia (wyrok NSA z 10.04.2024 r., II GSK 201/21, LEX nr 3756670). Tym niemniej wydanie decyzji o wykreśleniu danego podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia musi być poprzedzone wystosowaniem przez organ wezwania do usunięcia uchybień w wyznaczonym w terminie. Dopiero bowiem nieuczynienie zadość wezwaniu obliguje organ administracji do wykreślenia agencji z rejestru (wyrok NSA z 14.09.2023 r., II GSK 1600/22, LEX nr 3630702).
Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na kwestii związanej z prawidłowym doręczeniem skarżącej pisma z dnia 03.03.2023r. stanowiącego wezwanie do przedstawienia wymaganych na wyżej wymienionej podstawie dokumentów i informacji w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma.
W pierwszym zarzucie, określonym w pkt I lit a petitum skargi, skarżąca kwestionuje prawidłowości przyjęcia przez organ fikcji prawnej doręczania, a więc prawidłowość zastosowania art. 44 § 2, 3 i 4 k.p.a., gdyż zdaniem skarżącej nie doszło do doręczenia zastępczego wezwania organu, gdyż u adresata nie zostało ani razu pozostawione zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru z placówki pocztowej. Należy przy tym wskazać, że skarżąca nie kwestionuje adresu, na który zostało wysłane pismo organu.
Zgodnie z art. 44 §1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.:
1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
Z kolei § 2 powołanego przepisu stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w art. 44 § 2 k.p.a., pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Dalej powołany przepis stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Głównym celem instytucji doręczenia zastępczego jest uniemożliwienie podmiotom uczestniczącym w postępowaniu tamowania postępowania poprzez celowe uchylanie się od odbioru korespondencji. Instytucja doręczenia zastępczego uregulowana w niniejszym artykule oparta jest "na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca". Przepisy regulujące doręczenia zastępcze mają na celu umożliwienie prawidłowego i sprawnego przebiegu postępowania w przypadkach, gdy dokonanie doręczenia samemu adresatowi jest utrudnione np. z uwagi na jego nieobecność pod wskazanym adresem (zob. A. Golęba (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 44 i powołane tam orzeczenia, m.in.: wyrok NSA z 31 maja 2012 r., I OSK 2105/11; postanowienie NSA z 7 maja 2014 r., II OSK 1071/14, Wyrok NSA z 10.09.2024 r., III FSK 916/23, LEX nr 3769847). Doręczenie subsydiarne, a zatem fikcja prawna doręczenia pisma niepodjętego z poczty przez adresata w terminie 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia ma doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, gdyż upływ tego terminu automatycznie rodzi bezwzględny skutek doręczenia. Bez wpływu na skuteczność doręczenia pozostaje kwestia, czy faktycznie przesyłka zostaje przekazana. Istotą doręczenia zastępczego jest już samo powstanie domniemania takiego przekazania, czyli samo pobranie przesyłki przez domownika oraz pokwitowanie jej odbioru (zob. wyrok NSA z 14.06.2019 r., II OSK 2022/17, LEX nr 2728319).
Wypełnione prawidłowo potwierdzenie odbioru stanowi dokument urzędowy, który potwierdza fakt i datę doręczenia wskazanego pisma zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki dokument korzysta z domniemania prawdziwości. Nie jest jednakże wykluczona możliwość obalenia domniemania prawidłowości doręczenia pisma wymienionego w zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Sytuacja taka nie wystąpiła jednak w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z 27.06.2024 r., II OSK 921/23, LEX nr 3733339, wyrok NSA z 14.06.2019 r., II OSK 2022/17, LEX nr 2728319). Z kolei warunkiem przyjęcia przez organ, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza (wyrok NSA z 29.05.2020 r., I GSK 1946/19, LEX nr 3065149).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zwrotne potwierdzenie odbioru wraz z kopertą znajdującą się w aktach administracyjnych zostało czytelnie wypełnione oraz podpisane. Przesyłka została prawidłowo zaadresowana i z uwagi na niemożność jej doręczenia pozostawiona w UP Warszawa nr 66 z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni. Zawiadomienie o tym (awizo) zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Dalej pismo zostało awizowane powtórnie, a następnie zwrócone wobec z uwagi na brak podjęcia przez adresata. Adnotacje poczty znajdują się zarówno na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jak i na kopercie. Jak słusznie zaważył organ mają one walor dokumentu urzędowego. Zgodnie z kolei z art. 76 §1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Także Sąd I instancji prawidłowo skontrował znajdująca się w aktach dokumentację potwierdzającą brak podjęcia w terminie pisma Marszałka Województwa Mazowieckiego.
Jak już wyżej zostało wskazane judykatura przyjmuje możliwość obalenia domniemania prawdziwości treści zawartej w dokumencie urzędowym. Jednak ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na stronie, która z tego faktu wywodzi korzystny dla siebie skutek prawny, w tym przypadku to skarżąca miała przedstawić dowody, które obaliłyby wskazane domniemanie. Z kolei jedynym dowodem jaki dostarczyła skarżąca było jej oświadczenie, że awiza w jej oddawczej skrzynce pocztowej nie było oraz pismo, z którego wynika, że złożyła ona reklamację w Urzędzie Pocztowym. Skarżąca nie dostarczyła natomiast odpowiedzi Poczty Polskiej na złożona przez siebie reklamację. Trafnie więc Sąd I instancji zauważył, że dopiero informacja zawierająca stanowisko operatora pocztowego odnośnie zasadności zarzutów kierowanych co do prawidłowości doręczenia skarżącej awizowanej przesyłki, zawierającej wezwanie z dnia 3 marca 2023 roku, stanowiłaby ewentualny miarodajny dowód, pozwalający na podważenie domniemania jej doręczenia.
Przyjmowanie z kolei za dowód obalający domniemanie wynikające z art. 44 k.p.a. samo gołosłowne twierdzenie skarżącej, że awiza nie pozostawiono w skrzynce prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji doręczenia zastępczego. W każdej bowiem takiej sytuacji strona mogłaby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie awizo poprzez zwykłe oświadczenie, że awizo nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej (zob. postanowienie NSA z 27.09.2012 r., I FZ 292/12, LEX nr 1243857). Mając powyższe na uwadze zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego, strona nie wzruszyła skutecznie domniemania wynikającego z art. 44 k.p.a., co trafnie wskazał zarówno organ, jak i Sąd I instancji.
Uwzględniając powyższe rozważania dotyczące spełnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek warunkujących uznanie skutecznego doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. uznać należy, że podniesione zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ ustalił w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym dotyczące prawidłowego i czytelnego wypełnienia pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce pocztowej, czy też pozostawienia drugiego zawiadomienia w skrzynce odbiorczej adresata. Zostało ono przeprowadzone z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Jak już wskazano wyżej, organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbierając w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a jego ocena odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a. W aktach sprawy, jak i też sama strona nie wskazała dowodów skutecznie kwestionujących dokonane przez organ ustalenia.
Wskazany jako naruszony art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.); zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości stosowania zasady swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Z kolei, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie podkreśla się rolę uzasadnienia decyzji - w szczególności w kontekście wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ta szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i orzeczenia sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody" (por. wyrok SN z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94,OSNAPiUS 1994/1, poz. 2).
Organ na podstawie zebranego materiału dowodowego prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Przede wszystkim organ trafnie ustalił okoliczności dotyczące prawidłowego i czytelnego wypełnienia zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki, zawierającej pismo Marszałka Województwa z dnia 3 marca 2023 roku, do odbioru w placówce pocztowej, jak również pozostawienia drugiego zawiadomienia w skrzynce odbiorczej adresata - skarżącej. Organ prawidłowo również zastosował art. 76 §1 k.p.a. do adnotacji poczty znajdującej się zarówno na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jak i na kopercie. Skarżąca nie przedstawiła natomiast dowodów, które mogłyby obalić domniemanie prawdziwości tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Mając powyższe na uwadze organ, a za nim kontrolujący go Sąd I instancji nie naruszyli art. 7 k.p.a. zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ w niniejszej sprawie w pełni zrealizował zasadę praworządności wynikająca ze wskazanego przepisu.
Tym samym przyjmując ustalenia poczynione przez organ za mające oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i dokonując o te ustalenia oceny zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 75 § 1, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że sama decyzja została prawidłowo i drobiazgowo uzasadniona, wbrew odmiennej ocenie samej skarżącej. Organ dokładnie wytłumaczył dlaczego podjął takie a nie inne rozstrzygniecie. Fakt, że nie odpowiada ono oczekiwaniom skarżącej nie może skutkować trafnością postawionego zarzutu.
Stąd również należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że organ jak i kontrolujący go Sąd I instancji dokonali trafnej subsumpcji prawidłowo ustalonego stanu faktyczne do normy zawartej w art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19e ust. 1 pkt 1 i art. 19f ust. 1 u.p.z.i.r,p. Skarżąca bowiem nie usunęła, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19e ust. 1 pkt 1 i art. 19f ust.1 u.p.z.i.r,p. Stąd powinnością organu było wykreślenie jej z rejestru.
W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.