II GSK 1865/11

II GSK 1865/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /sprawozdawca/
Anna Robotowska /przewodniczący/
Gabriela Jyż
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1033/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-06-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i nakazano organowi rozpoznanie wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
art. 20 ust 3 i 3 a, art. 5 pkt 1, art.26 ust. 1 pkt 8, art. 31
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [..]Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1033/11 w sprawie ze skargi [..] Spółki z o.o. w W. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. z dnia [..] grudnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie nieprzyznania dofinansowania na realizację projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, 3. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz [..] Spółki z o.o. w W. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1033/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [..] Grupy [..] Sp. z o.o. w W. na informację Polskiej Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w W. z dnia [..] grudnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. [..] Grupa [..] sp. z o.o. w W. w dniu [..] listopada 2009 r. złożyła w [..] (Regionalnej Instytucji Finansującej) wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata [..] (dalej [..] lata [..]), Działanie [..] – Działanie [..] – Wsparcie wdrożeń wyników prac [..] pod tytułem [..]
Pismem z [.] maja 2010 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości poinformowała beneficjenta, że dofinansowanie nie zostało przyznane, bowiem złożony przez niego projekt nie spełnił wszystkich kryteriów obligatoryjnych oceny merytorycznej. W odpowiedzi na powyższe, zgodnie z pouczeniem, strona złożyła do PARP protest. Pismem z [..] lipca 2010 r. [....] poinformował skarżącą, że złożony protest został rozpatrzony negatywnie. Spółka złożyła odwołanie od negatywnego rozstrzygnięcia, w którym zarzuciła dokonanie nierzetelnej i niepełnej oceny merytorycznej wniosku oraz ogólnikowy i niejasny charakter powodów wskazanych przez PARP jako podstawę odmowy dofinansowania. W dniu [..] października 2010 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pozytywnie rozpatrzył odwołanie, wskazując, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku wśród finansowych sposobów zabezpieczenia projektu znajdują się m.in. środki prywatne i nie ma wymogu przeprowadzenia dowodu na ich istnienie. Natomiast pozycje kosztowe zdaniem Ministra są wystarczająco opisane i uzasadnione. Również podaną przez skarżącą kwotę realizacji Projektu (budowy biogazowi) Minister uznał za uzasadnioną i racjonalną.
Tym samym Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził, że właściwym jest skierowanie wniosku o dofinansowanie do ponownej oceny merytorycznej w odniesieniu do kryteriów 8 i 9. Rozstrzygnięciem z dnia [..] grudnia 2010 r. [..] poinformowała, że projekt nie spełnił wszystkich kryteriów obligatoryjnych. Co do Kryterium [..] wskazano, że wnioskodawca musi zapewnić finansowanie zarówno kosztów kwalifikowanych, jak i pozostałych kosztów projektu, zaś opiniujący musi ocenić zdolność wnioskodawcy do sfinansowania danego projektu, a tym samym do jego realizacji. Bez względu na sposób finansowania poszczególnych projektów w celu przedstawienia rzetelnej analizy finansowej, należy ująć w niej wszystkie zdarzenia gospodarcze, jakie będą miały miejsce w danym przedsiębiorstwie. W skrajnych sytuacjach w przypadku braku wystarczającej ilości środków finansowych żadna z rozpoczętych inwestycji może nie zostać ukończona – z załączonej do przedmiotowego projektu analizy wynika, że planuje się zabezpieczenie środków tylko dla tego jednego projektu. Inaczej bowiem należy rozpatrywać sytuację, gdy środki, o których mowa wynoszą w przypadku tego jednego projektu [..] mln zł, a inaczej gdy ich wartość przekracza [..] mln zł, gdy realizowanych jest równocześnie [...] projektów. Zdaniem organu, wnioskodawca nie umieszczając między innymi takich informacji w projekcjach finansowych sprawił, że nie była możliwa ocena zdolności do sfinansowania projektu oraz uznanie tego kryterium za spełnione. Odnośnie Kryterium [..] organ wskazał natomiast, że wydatki planowane przez wnioskodawcę do poniesienia w ramach projektu i przewidziane do objęcia wsparciem zarówno w I jak i II etapie zostały w biznes planie źle opisane (brak korelacji pomiędzy opisami zawartymi w planie a tabelami [..]). W ocenie organu, wnioskodawca błędnie przypisał także koszty związane z nadzorem do kategorii kosztów ogólnych. Brak podania i wyszczególnienia kosztów występuje we wszystkich pozycjach wykazanych w pkt [..] biznes planu. Poprzez brak możliwości ustalenia i określenia w sposób pewny kosztów kwalifikowanych (oceniający nie może stwierdzić, czy dany wydatek jest uzasadniony, a tym samym kwalifikowany), nie jest także możliwe usunięcie i przeniesienie części wydatków do wydatków niekwalifikowanych i jednoczesne obniżenie kwoty dofinansowania z podaniem kosztu rekomendowanego do wyłączenia, a co za tym idzie, nie można uznać, że wydatki są kwalifikowalne i uzasadnione. W związku z tym, że wartość wydatków uznanych za nieuzasadnione i niekwalifikowalne przekracza [..] wartości łącznych kosztów kwalifikowanych w etapie I, nie można uznać kryterium za spełnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, na lata [..] (w skrócie: PO IG), Priorytet 1: Badanie i rozwój nowoczesnych technologii, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działania [..]: Wsparcie projektów celowych oraz wsparcie wdrożeń wyników prac [..]. Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia [..] października 2007 r. nr [..] w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu [..] października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r. ze zm.). Instytucją Zarządzającą (IZ) jest tu Minister Rozwoju Regionalnego. Duża część zadań, w celu sprawnej realizacji Programu, została przekazana na zasadzie delegacji uprawnień Instytucjom Pośredniczącym (w skrócie: IP). Dla Osi Priorytetowej 4 Działanie 1.4.- 4.1. funkcję IP I stopnia pełni Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a IP II stopnia – [..]. Instytucją Zarządzającą (IZ) w niniejszej sprawie jest [..]. Zasady przeprowadzenia konkursu PO IG dotyczącego ww. działania, jak również wytyczne określające kryteria ocen składanych w tym zakresie wniosków regulują m.in.: 1) ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, 2) Regulamin przeprowadzania konkursu w ramach PO IG Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działalnie [..], Wsparcie projektów celowych oraz wsparcie wdrożeń wyników prac [..]), 3) Przewodnik po kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach PO [...] (zwany dalej: "Przewodnikiem"), 4) Załącznik [..] Procedura odwoławcza w ramach PO IG, zwanej dalej Procedurą odwoławczą.
Mając na uwadze ww. uregulowania określające wymogi wniosku o wsparcie w ramach przedmiotowego PO IG oraz sposób jego oceny, zdaniem Sądu rację należało przyznać stanowisku przedstawionemu przez [..].
Sąd wskazał, że zgodnie z § 17 ust. 2 Załącznika 4.4 – Procedura Odwoławcza w ramach PO IG "Rozpatrzywszy pozytywnie odwołanie, IRO (Instytucja Rozpatrująca Odwołanie) kieruje projekt do ponownej oceny właściwej instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów, w ramach kryterium bądź kryteriów, w których odwołanie zostało uznane za zasadne wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tym w szczególności wskazuje na czym zdaniem IRO polegało niewłaściwe przeprowadzenie oceny projektu w zakresie objętym protestem. Ust. 3b tego § stanowi "W przypadku powtórnej oceny, instytucja jej dokonująca zobowiązana jest do wzięcia pod uwagę rozstrzygnięć IRP oraz IRO wraz z ich uzasadnieniami, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie". Zdaniem sądu, [..], ponownie rozpatrując wniosek, zastosował się do wskazanych wyżej uregulowań. Po pierwsze, dokonał oceny tylko w zakresie zakwestionowanych kryteriów 8 i 9. Po drugie, "wzięcie pod uwagę rozstrzygnięć IRO" nie oznacza obowiązku dokonania identycznej oceny; przy przyjęciu poglądu odmiennego oznaczałoby to iluzoryczną ocenę, a nie ocenę samodzielną i merytoryczną. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w sytuacji gdy w toku oceny projektu dokonywanej w procesie wyboru projektów do dofinansowania uczestniczą eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym, powołani zgodnie z przepisem art. 31 u.z.p.p.r., sąd nie może wejść w rolę kolejnego eksperta i ocenić jego usług oraz wyrażonej przez niego opinii, gdyż - sąd nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, takimi jak powołany ekspert, ani też nie ma możliwości powołania biegłego w celu uzyskania jego opinii, gdyż ww. przepisy regulujące sądową procedurę kontroli legalności oceny projektów nie dają sądowi podstawy prawnej do przeprowadzenia takiego dowodu. W tej sytuacji, sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do oceny prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w przepisach u.z.p.p.r. oraz jej przepisów wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym (art. 20 ust. 3 i 3a u.z.p.p.r.), a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego (art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.), określonym przez instytucję zarządzającą (art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.), jak również w regulacjach wspólnotowych dotyczących w szczególności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 18.11.2009 r., sygn. akt I SA/Sz 781/09). W sprawie niniejszej ponowna ocena wniosku, dokonana w zaskarżonym piśmie kończącym procedurę odwoławczą, zgodnie z zasadą tej procedury uwzględnia treści w tym zakresie rozstrzygnięć IRP i IRO. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że żaden przepis procedury odwoławczej nie wskazuje, aby orzeczenie IRO miało charakter wiążący. Sąd zauważył, że przekazując do ponownego rozpatrzenia wniosek w zakresie kryt. obligatoryjnego 8 "Wnioskodawca posiada zdolność do sfinansowania projektu" IRO wskazała, że zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie można zabezpieczyć realizację projektu przez środki prywatne, jak to uczynił wnioskodawca, i nie ma wymogu na przedstawienie jakiegokolwiek dowodu na ich istnienie. Sąd podkreślił, że stanowisko to w zakresie oceny kryterium nr [..] uwzględnia wcześniejsze już stanowisko IRP zawarte w piśmie rozpoznającym protest i oceniający uwzględnili je przy ponownej ocenie zakwestionowanych kryteriów. Z zaskarżonego pisma wynika, że ze stanowiskiem IRO oceniający zapoznali się przed dokonaniem ponownej oceny. Sąd zaakcentował, że stanowisko to w dużym stopniu ogólnie sformułowane, bez wskazania konkretnych zarzutów, nie umożliwia odniesienia się w inny sposób aniżeli poprzez wyrażoną przez Komisję Oceniającą ocenę zawartą w zaskarżonym piśmie. Tę zaś Sąd uznaje za prawidłowo uzasadnioną z następujących powodów: Zasadnie PARP wskazał, że zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach [..] dla działania [..], wnioskodawca musi wykazać, iż posiada/zapewnia środki na sfinansowanie projektu. Musi zapewnić finansowanie kosztów kwalifikowanych i pozostałych kosztów. Ponadto, zgodnie z instrukcją wypełniania Biznes Planu przedstawione prognozy odnośnie finansowania powinny być realistyczne.
Sąd wywiódł, że ponieważ oprócz niniejszego projektu, wnioskodawca złożył jeszcze 5 innych projektów, nie przewidując w żadnym z nich sytuacji jednoczesnego realizowania wszystkich, należy zgodzić się z organem, że należało ocenić zdolność wnioskodawcy do zrealizowania tego konkretnego projektu w kontekście możliwości realizacji innych. W ocenie Sądu, Spółka jest jednym przedsiębiorstwem i logiczne jest branie pod uwagę i ocena jego kondycji finansowej odnośnie możliwości jednoczesnego finansowania wszystkich 6 projektów, jak jednoznacznie zadeklarował wnioskodawca w sprawie VSA/Wa 1006/11, oświadczając, że wszystkie projekty realizowane mają być w tym samym czasie - tym bardziej że koszt realizacji wszystkich projektów jest bardzo wysoki i wynosi ponad [..] zł. W ocenie Sądu trudno bowiem założyć, aby wnioskodawca składał pozostałe wnioski o dofinansowanie jedynie dla pozoru, licząc że tylko niniejszy zostanie zakwalifikowany do dofinansowania. Sąd wywiódł, że wpisując jako podstawowe źródło finansowania środki prywatne pochodzące z dodatkowo wniesionego wkładu wspólników, nie zostało wykazane, że środki te są realne i do uzyskania w kontekście niniejszego wniosku, rozpatrywanego indywidualne, przy uwzględnieniu jednakże faktu, że złożono jeszcze 5 innych wniosków. Zdaniem Sądu, zatem zasadnie więc PARP uznał, że nie zostało wykazane, że wnioskodawca ma zdolność do sfinansowania danego projektu, gdyż – wobec braku niezbędnych danych – niemożliwa była ocena kondycji finansowej spółki. Odnośnie kryterium 9 "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania" IRO wskazała, że ocenie podlega projekt a nie raport, więc nie można szczegółowo określić zakresu wykonywanych zadań, usług doradczych i nadzoru, a porównując koszty wybudowania biogazowi w obecnych warunkach z ogólną kwotą wskazaną w projekcie – nie można uznać, że została ona zawyżona. Wydatki planowane do poniesienia w ramach projektu, jak w ocenie Sądu zasadnie wskazał [..], muszą być kwalifikowane, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zaplanowanych działań, celów projektu oraz celów określonych dla Działania. Wydatki "kwalifikowane" to te, które są zgodne z kategoriami wydatków określonymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez [..] pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Muszą więc być zgodne z katalogiem zawartym w rozporządzeniu oraz dokładnie opisane i ich sens uzasadniony w miejscu do tego przeznaczonym. Jest to niezbędne aby ocenić to kryterium. W niniejszym projekcie w sposób logiczny i należycie przez ekspertów uzasadniony jest wskazany brak korelacji między opisem wydatków w biznes planie a tabelami [..] i [..]. I tak, należało wymienić, opisać i uzasadnić planowane wydatki na badania przemysłowe (pkt. [..]) i opis powinien być zgodny z pkt. [..] i wydatkami z tabeli [..]. Zdaniem Sądu, także w biznes planie należało wskazać liczbę zaangażowanych osób, rodzaj wykonywanych czynności, miesięczne zaangażowanie w procentach oraz stawkę wynagrodzenia. Tych danych w biznes planie nie ma. To powoduje, że niemożliwe było stwierdzenie, czy dany wydatek jest uzasadniony, a tym samym czy kwalifikowany. Niemożliwe było także przeniesienie części wydatków do wydatków niekwalifikowanych i jednoczesne obniżenie kwoty dofinansowania z podaniem kosztu rekomendowanego do wyłączenia. Zasadnie więc w ocenie Sądu (tj. w sposób właściwie, logicznie, oceniony i uzasadniony) [..] wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż nie można uznać że wydatki są kwalifikowane i uzasadnione. Ponadto wartość wydatków nieuzasadnionych i niekwalifikowanych przekroczyła [..] wartości łącznych kosztów kwalifikowanych w I etapie, nie można więc tego kryterium uznać za spełnione. Ponadto wskazać należy, że oceniający na żadnym etapie oceny nie zakwestionowali innowacyjności projektu, a zatem kwestia ta podniesiona przez Ministra (innowacyjność projektu oraz jego korzystny wpływ dla rolnictwa ) przy rozpoznaniu odwołania, a w jego konsekwencji ponownej oceny wniosku - w zakresie braku spełnienia kryterium nr 9, nie może przesądzać o spełnieniu lub nie kryterium kwalifikowalności wydatków uznania ich za racjonalne, uzasadnione i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby na etapie ponownej oceny merytorycznej nastąpiła zmiana zasad Konkursu i nałożenie dodatkowych obowiązków zaś ocena kryteriów została dokonana w oparciu o Przewodnik po kryteriach wyboru i instrukcję wypełniania biznes planu. Zdaniem Sądu, wykonując zadania nałożone przez przepis art. 26 u.z.p.p.r. , [..] nie naruszyła także zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów i rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadniła. Co do zarzutu z pkt 4 skargi – Sąd wskazał, że ma rację skarżąca, że w pouczeniu zawartym w informacji [..] z dnia [..] grudnia 2010 r. organ ograniczył się jedynie do wskazania możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie wskazując jakie wymogi powinna ta skarga spełnić zgodnie z przepisem art. 30c u.z.p.p.r. Nie jest to pouczenie prawidłowe, jednakże w tym konkretnym przypadku brak prawidłowego pouczenia nie wpłynął negatywnie na prawo skarżącej do wniesienia skargi, gdyż Sąd badając skargę (będąc związany rozstrzygnięciem NSA) w rezultacie przeprowadzonego postępowania uznał, że jest ona kompletna. [..] Grupa [..] Sp. z o.o. w W. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Nadto kasator wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu kasator zarzucił:
a) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez sąd, że w związku z dokonaniem łącznej oceny wszystkich wniosków o dofinansowanie złożonych przez skarżącą, zamiast indywidualnej oceny każdego z takich wniosków, [..] Agencja Rozwoju [..] nie dopuściła się tym samym wobec skarżącej pogorszenia zasad konkursu oraz nie nałożyła na skarżącą dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z postanowień regulaminu konkursu oraz innych dokumentów stanowiących system realizacji POIG,
b) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 (a) i (c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., polegające na pominięciu przez sąd okoliczności naruszenia przez [..] Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości przepisów regulujących postępowanie w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie, które to naruszenie jest niewątpliwe i polegało na tym, że:
(a) [..] Agencja Rozwoju [..], prowadzając ponowną ocenę wniosku w związku z uwzględnieniem odwołania skarżącej przez Departament Wdrożeń i Innowacji Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego (to jest przez Instytucję Pośredniczącą)
(i) nie zastosowała się do wskazań zawartych w piśmie Instytucji Pośredniczącej z dnia 11 października 2011 roku.
(ii) nie przeprowadziła powtórnej oceny w terminie określonym w regulaminie konkursu, oraz
(iii) nie odniosła się na piśmie do zarzutów Instytucji [..], do czego była zobowiązana na podstawie postanowień procedury odwoławczej mającej zastosowanie w ramach POIG, oraz (b) [..] Agencja Rozwoju [..] naruszyła przepis art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r., w związku z faktem, że zarówno na etapie pierwotnej oceny wniosku skarżącej, jak też na etapie powtórnej oceny dokonanej na skutek uwzględnienia odwołania skarżącej, określone czynności dokonywała ta sama osoba, które to naruszenie przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skutkowało oddaleniem skargi skarżącej, a zatem miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, oraz
naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na:
(a) nierozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzutu naruszenia przez [..] Agencję Rozwoju [...] art. 26 ust. 1 pkt 8 oraz art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. w związku z § 17 ust. 3 (c) i (d) procedury odwoławczej w ramach POIG, polegającego na nieprzeprowadzeniu przez [..] Agencję Rozwoju [..] powtórnej oceny wniosku o dofinansowanie w odpowiednim terminie oraz nieustosunkowanie się przez [..] Agencję Rozwoju [..] na piśmie do zarzutów zawartych w piśmie Instytucji Pośredniczącej z dnia [..] października 2010 roku, z naruszeniem postanowień procedury odwoławczej przewidzianych w systemie realizacji POIG, oraz
b) nieuwzględnieniu powyższych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; które to naruszenia przepisów stanowią podstawy kasacyjne w rozumieniu art. 176 p.p.s.a.
Powyższe zarzuty zostały przez skarżącą opisane w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty okazały się usprawiedliwione.
Dokonując kontroli niniejszej sprawy w ramach wyznaczonych granicami skargi kasacyjnej, należy na wstępie zauważyć, że ma ona charakter szczególny, bowiem rozpoznawana jest w trybie i na zasadach określonych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który to akt prawny wprowadza specyficzny i różniący się od tradycyjnego model postępowania, zarówno na etapie administracyjnym związanym z oceną projektów i przyznawaniem dofinansowania, jak również postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego kontrolowana jest prawidłowość ocen wniosków o przyznanie środków na wsparcie danego projektu.
Należy zatem uwzględnić specyfikę tego postępowania, szczególnie system środków odwoławczych od rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, który regulowany jest – tak jak w sprawie niniejszej – w regulaminach konkursu, załącznikach do nich, a przede wszystkim przeanalizować działania instytucji dokonujących oceny sprawy, zwłaszcza z punktu widzenia konstytucyjnie gwarantowanej zasady bezstronności organów w rozstrzyganiu spraw indywidualnych i bez względu na to jak ustrojowo organy te są ukształtowane.
Takie nastawienie nabiera szczególnego znaczenia, jeżeli dodatkowo uwzględni się fakt wyłączenia przez ustawodawcę stosowania do postępowań o dofinansowanie projektów przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), który zawiera uregulowania odnoszące się wprost do zasady bezstronności.
Zgodnie bowiem z treścią art. 30b ust. 3 w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Rozumienie użytego w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określenia "rozpatrywanie środków odwoławczych" nie może zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadzać się wyłącznie do pojęcia "rozstrzygania w przedmiocie środka odwoławczego", a więc w ujęciu jedynie pewnej czynności technicznej, skierowanej do przewidzianego w ramach konkursu środka, jakim niewątpliwie jest protest bądź odwołanie. W niniejszej sprawie, na tle regulacji określających system środków odwoławczych, obowiązujących w dacie ich wnoszenia, instytucje je rozpoznające nie mogły bowiem w zakresie swoich uprawnień zmienić oceny projektu (rozstrzygnięć protestu lub odwołania merytorycznie). Natomiast mogły w razie uznania zarzutów wnioskodawcy za uzasadnione skierować projekt do ponownej oceny w granicach zakreślonych protestem lub odwołaniem (por. § 10 ust. 1 lit. a/ i ust. 2 oraz § 17 ust. 1 lit. a/ i ust. 2 załącznika 4.4. Procedura odwoławcza w ramach POIG – wersja z dnia 12 czerwca 2009 r.). Instytucje rozpoznające protest lub odwołanie mogły zatem jedynie wskazać dlaczego środki te są uzasadnione i nakazać ponowne zbadanie wniosku. W przypadku ponownej oceny instytucja jej dokonująca musiała natomiast wziąć pod uwagę między innymi treść rozstrzygnięć instytucji rozpoznającej projekt lub instytucji rozpoznającej odwołanie i do nich się odnieść. Ten ograniczony (w tamtym czasie) wachlarz rozstrzygnięć IRP i IRO powodował, iż szczególna rola w procesie oceny projektu wiązała się z etapem ponownego jego badania w wyniku uwzględnienia protestu lub odwołania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownej oceny wniosku winny dokonać zatem inne osoby niż te, które wyraziły swoje stanowisko przy pierwszym badaniu projektu (nie wykluczając osób podpisujących informację o wynikach procedury konkursowej).
W kontekście powyższego można sformułować ogólną tezę, iż "rozpatrywaniem środków odwoławczych" (sensu largo) jest również rozstrzyganie na etapie skierowania projektu do ponownej oceny w przypadku uwzględnienia protestu lub odwołania.
Zastosowanie dodatkowo do interpretacji przepisu art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. wykładni systemowej, a więc zgodności znaczenia konstruowanej normy z ogólnymi zasadami danej gałęzi prawa, pozwala na stwierdzenie, że omawiany przepis zawiera normę gwarancyjną, która w swej istocie ma zapewnić bezstronność osób władczo decydujących w danej sprawie. Nie ma wątpliwości, iż ogólne zasady prawa administracyjnego, do którego należy sprawa z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i zasady konstytucyjne (w szczególności zasada państwa prawa) gwarantują danej jednostce bezstronność osób zajmujących się oceną jej sprawy (na każdym etapie). W konsekwencji należało przyjąć, że osoba, która podejmowała już czynności w danej sprawie (w tym informowała o wynikach) podlega wyłączeniu od dalszego jej badania, będącego następstwem uwzględnienia protestu lub odwołania.
Również przepisy art. 18 § 6a i art. 182 § 2 p.p.s.a., które statuują zasadę wyłączenia sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z uwagi na wcześniejsze uczestnictwo w orzekaniu w tej samej sprawie, świadczą wyraźnie o gwarancjach ustawowych (systemowych), jakie zapewnione są stronie każdego postępowania sądowoadministracyjnego do tego, aby rozpoznały je osoby bezstronne.
Należy w tym miejscu przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, w którym podkreślono szczególny charakter prawa do bezstronnego zbadania sprawy podmiotu przez organ.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej oznaczony nr II.2.b. dotyczący naruszenia art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. za zasadny, gdyż zarówno pismo z dnia 28 maja 2010 r. zawiadamiające stronę, że dofinansowanie nie zostało jej przyznane, jak również pismo z dnia 22 grudnia 2010 r. informujące, że w wyniku ponownego badania sprawy projekt skarżącego nie spełniał wszystkich kryteriów obligatoryjnych, podpisane zostały przez Dorotę Kałuską, a więc osobę, która winna podlegać wyłączeniu na etapie ponownej kontroli wniosku.
Zatem już z tego powodu należało uznać skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i zaskarżony wyrok uchylić, gdyż Sąd I instancji oddalając skargę na negatywną ocenę projektu do dofinansowania nie dostrzegł, że działanie organu PARP-u naruszało przepis art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r.
Na marginesie NSA zauważa, że nie podziela wywodu prawnego dotyczącego art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. jaki został zaprezentowany w wyroku NSA sygn. akt II GSK 1368/10. Prezentowana w powołanym orzeczeniu literalna wykładnia prawa nie spełnia swej roli w sprawie niniejszej, w której art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. należało interpretować systemowo.
Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się częściowo do zarzutów skargi kasacyjnej oznaczonych nr 2a (i, iii) oraz 3a (w zakresie, w jakim WSA pominął fakt nieodniesienia się przez PARP do zarzutów zawartych w piśmie Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 11 października 2010 r.). Podkreślić trzeba, iż ponownie oceniając wniosek, właściwa instytucja musi brać pod uwagę stanowisko IRP lub IRO (czyli MNiSW). Nie oznacza to jednak wbrew przekonaniu skarżącej Spółki, iż [..] ma rozstrzygnąć sprawę jedynie w sposób zgodny z poglądem przedstawionym przez MNiSW, to bowiem jak słusznie wskazał WSA, prowadziłoby do iluzoryczności ponownej kontroli sprawy.
Zdaniem NSA, [...] zachowuje autonomię w rozstrzyganiu sprawy po raz kolejny, ograniczoną jednakże koniecznością szczegółowego odniesienia się do uwagi i zastrzeżeń sformułowanych przez IRO. Na etapie ponownego badania sprawy wnioskodawca winien zatem uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, wraz ze szczegółowym, jednoznacznym i pisemnym ustosunkowaniem się [..] do zarzutów przedstawionych w stanowisku MNiSW. Nie spełnia tego warunku jedynie formalne powołanie się w piśmie informującym o ponownej negatywnej ocenie wniosku na "uwzględnienie treści rozstrzygnięcia IRP oraz IRO wraz z ich uzasadnieniem" bez dokładnego odniesienia się do istoty stanowiska MNiSW i to bez względu na to, że zbyt lakonicznie i pobieżnie wyraził swoje uwagi MNiSW w odpowiedzi na kwestie podnoszone przez PARP i stanowiące podstawę negatywnej oceny wniosku.
Jako niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej wymieniony w pkt 1 lecz wynikające z niego wnioski zasługują na szersze omówienie, bowiem w ich pośrednim kontekście działanie PARP-u uznać należało za wadliwe.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga zasada postępowania konkursowego polegająca na wyłonieniu najlepszego projektu lub projektów (jeżeli pozwala na to posiadana przez właściwą instytucję pula finansowa). Ogólnie można więc stwierdzić, że najlepszy projekt, któremu zostanie następnie przyznane dofinansowanie, to taki, który w przewidzianym we właściwym Programie Operacyjnym zakresie przyczyni się najpełniej do osiągnięcia założonego celu np. rozwoju danej dziedziny, jej innowacyjności, polepszenia struktury produkcji, zwiększenia konkurencyjności lub umożliwi szerszy dostęp do usług danego rodzaju itp. Celem postępowania konkursowego jest zatem wyłonienie takich przedsięwzięć (i ich wsparcie finansowe), które dadzą gwarancję osiągnięcia celów opisanych w Programie Operacyjnym (tu: POIG).
Zdaniem NSA jest oczywiste, iż ocenie podlega zawsze dany projekt. Jednakże nie bez znaczenia, co pomija skarżąca Spółka, pozostaje również kondycja podmiotu, który na dany projekt chce uzyskać dofinansowanie. Istotne jest bowiem nie samo przyznanie wsparcia, a osiągniecie w jego wyniku określonego celu i przede wszystkim zrealizowanie projektu. Wsparcie finansowe nie jest bowiem celem samym w sobie, a środkiem do realizacji danej polityki.
Co do zasady ma zatem rację PARP, oceniając "możliwości finansowe" [..] Grupy [..] do realizacji konkretnego projektu (tu:[..]"), biorąc pod uwagę wszystkie zgłoszone przez tę Spółkę projekty. Nie nastąpiła w niniejszej sprawie sugerowana zmiana zasad konkursu w trakcie jego trwania. Uwzględniając cele przyznawanego dofinansowania, tj. wyłonienie najlepszego gwaranta realizacji założeń danego programu operacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela rozumowanie, iż istotne znaczenie należy wiązać z rzeczywistymi możliwościami, także finansowymi, realizacji przez podmiot ubiegający się o wsparcie projektu. Dlatego też, jeśli dany wnioskodawca ubiega się o dofinansowanie kilku różnych projektów, to będzie musiał zabezpieczyć środki finansowe w celu wywiązania się z zaciągniętych w tym celu zobowiązań. Zasadne jest w takiej sytuacji zbadanie, czy szanse powodzenia realizacji projektu są realne, czy wyłonienie go do dofinansowania i późniejsze ewentualne jego niezrealizowanie (wskutek przeszacowania swoich możliwości przez beneficjenta) spowodują nie tylko utratę przez niego dofinansowania, ale również niezrealizowanie w ogóle projektu i możliwą utratę przez [..] środków unijnych (wskutek zakończenia danego programu i związanego z tym obowiązku zwrotu środków na ten cel przeznaczonych) oraz niezrealizowanie innych projektów, które "przegrały" z projektem wybranego beneficjenta.
Z powyższych rozważań nie można jednak wywieść wniosku, iż dany podmiot nie może wystąpić z kilkoma wnioskami o dofinansowanie swoich projektów, co byłoby sprzeczne z istotą wsparcia. Nie wynika to również z regulaminu konkursu, opisu priorytetów określających warunki uczestnictwa w konkursie. Wystąpienie z kilkoma wnioskami o wsparcie jest dopuszczalne, jednakże właściwa instytucja – PARP zachowuje uprawnienie do oceny, czy w związku z tym i przy założeniu pozytywnego rozstrzygnięcia wszystkich z nich nie nastąpi zagrożenie dla ich realizacji. Ryzyko w tym zakresie spoczywa na przyszłym beneficjencie, jeszcze raz bowiem należy podkreślić, iż przyznanie dofinansowania nie jest celem samym w sobie, a istotne jest osiągnięcie, poprzez finalne zrealizowanie projektów, założeń przyjętych w programie operacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mimo uznania zarzutu naruszenia przepisu art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. za nietrafny (nie doszło do zmiany zasad konkursu), to jednak dokonana przez [...] ocena projektu w niniejszej sprawie dotknięta była wadą.
Zdaniem NSA, [..] zbyt surowo ocenił przedstawiony przez wnioskodawcę – PGB projekt, jednocześnie bardzo pobieżnie i lakonicznie stwierdził, iż skarżąca Spółka PGB nie posiada zdolności do jego zrealizowania (z uwagi na złożenie jednocześnie kilku wniosków o dofinansowanie projektów). Zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku pkt 36 "Źródła finansowania" należy wskazać źródła finansowania projektu do momentu wypłaty wsparcia. Źródłami są przy tym środki gwarantowane przez wnioskodawcę, w tym m.in. środki prywatne, kredyt bankowy, leasing, fundusz inwestycyjny, pożyczka oraz inne źródła.
Jest to ważne kryterium, które pozwala ocenić jakie szanse na rzeczywistą realizację ma dany projekt (czy nie zostanie wstrzymany z uwagi na wyczerpanie się środków na jego finansowanie). Przy ocenie tego kryterium należy jednak uwzględnić to, iż instrukcja dopuszcza możliwość całkowicie własnego finansowania projektu (ze środków prywatnych), bez jednoczesnego wymagania posiadania ich w chwili ubiegania się o dofinansowanie (na wszystkie przedsięwzięcia).
Beneficjent w celu otrzymania dofinansowania podpisuje umowę z właściwą instytucja. Umowa ta, której projekt jest wcześniej ogłoszony, w wystarczający sposób zabezpiecza prawidłowe wykonanie wybranego przedsięwzięcia poprzez ustanowienie szeregu zabezpieczeń finansowych np. weksle in blanco, wypłata środków z dołu w miarę postępujących prac.
W tych warunkach, przy zrozumiałej dbałości PARP o powierzone jej do rozdysponowania środki publiczne (unijne i krajowe), jednak ryzyko ich utraty, wskutek np. niezrealizowania projektu, jest znacznie ograniczone. Przed wypłatą kolejnych transz wsparcia lub zaliczek istnieje m.in. możliwość żądania przedłożenia przez beneficjenta dowodów wykonania określonych prac, czy też inspekcji na miejscu, co umożliwia bieżącą ocenę realnych szans na powodzenie realizacji projektu.
Wprawdzie koszty związane z finansowaniem wszystkich zgłoszonych przez Spółkę PGB projektów są znaczne, jednakże nie oznacza to, iż będą musiały być poniesione w tym samym czasie, a mogą być rozłożone w czasie tak, że posiadane środki finansowe podlegać będą swoistemu odnowieniu.
Zakończenie danego etapu inwestycji z pozytywnym skutkiem spowoduje, iż beneficjent otrzyma wsparcie za ten właśnie etap oraz będzie mógł się ubiegać o zaliczkę na kolejny.
Spółka PGB posiadając określone zasoby finansowe będzie mogła realizować wszystkie projekty jednocześnie (koszty są zróżnicowane w zależności od poszczególnych etapów realizacji i czasu, w którym następują). Środki jakimi dysponuje może przy tym swobodnie angażować w realizację poszczególnych projektów tak, aby jak najlepiej wywiązać się z przyjętych w umowach zobowiązań.
Reasumując, PARP ponownie rozpoznając niniejszą sprawę (która wraca na etap oceny po odwołaniu PGB) zapewni przede wszystkim, aby nie uczestniczyły w niej osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę, a następnie uwzględni uwagi NSA, co do możliwości finansowania projektu PGB w ramach środków własnych i w kontekście wszystkich przez nią zgłoszonych do dofinansowania projektów. W szczególności należy wziąć pod uwagę etapowość ponoszenia kosztów związanych z realizacją projektów oraz poziom zabezpieczenia środków przekazanych na wsparcie.
Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. jest następstwem stwierdzonych uchybień. Orzeczenie uchylające zaskarżony wyrok WSA i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, w istocie jedynie przedłużyłoby postępowanie, które z woli ustawodawcy (por. regulacje dotyczące szybkości procedowania w tego rodzaju sprawach) toczy się w sposób daleko zmodyfikowany od klasycznego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do merytorycznej strony badanej sprawy, mimo że zasadny okazał się zarzut procesowy w postaci naruszenia art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r., miał na względzie okoliczność, że możliwe jest przekazanie bezpośrednio organowi PARP wiążących wskazań co do dalszego toku postępowania w niniejszej sprawie. Przemawiają za tym przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustanawiające szczególny tryb badania spraw o dofinansowanie projektów, w szczególności kładąc nacisk na przesłankę czasu.
Na marginesie rozważań odnoszących się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać zarzuty nr 2a (ii) oraz 3a (w zakresie w jakim dotyczą ponownego rozpoznania wniosku w przewidzianym do tego terminie) za chybione, gdyż nie ma żadnego przełożenia pomiędzy terminowym załatwieniem danej sprawy a merytoryczną poprawnością wydanego w ten sposób rozstrzygnięcia. Kwestia terminowego załatwienia sprawy przez [..] i wskazywany przez stronę skarżącą brak odniesienia się do tego zagadnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie miały wpływu na wynik sprawy (tak na etapie postępowania administracyjnego, jak również sądowoadministracyjnego). Nie oznacza to oczywiście, iż terminowość załatwienia sprawy, zwłaszcza tej, w której czas jest szczególnie istotny, nie ma w ogóle znaczenia. Analiza przepisu art. 30f u.z.p.p.r. w zw. z art. 30a ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r. wskazuje, iż trwające postępowanie odwoławcze nie wstrzymuje podpisywania umów z innymi wnioskodawcami, których projekty zakwalifikowano do dofinansowania, zaś dofinansowanie może być przyznane, jeżeli są jeszcze na to środki. Kwestia nieterminowego załatwienia sprawy może mieć więc znaczenie w ramach ewentualnych roszczeń cywilnych, rozpoznawanych przez sądy powszechne, nie zaś administracyjne.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w przepisach art. 203 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) i uwzględnia wszystkie poniesione przez stronę opłaty sądowe.