II GSK 186/11

II GSK 186/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca
Krystyna Anna Stec /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6552
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1413/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-11-03
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
§ 9 ust. 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77, art. 107, art. 145,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. A. R.i M.R.w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1413/10 w sprawie ze skargi K.a N.o na decyzję P. A. R.i M.R.w W. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] znak [....] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1413/10, uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania płatności na zalesianie.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:
K. N., wnioskiem z dnia [...] lipca 2005 r. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. postanowieniem stwierdził, że wnioskodawca spełnia warunki niezbędne do przyznania wnioskowanych płatności. Skarżący złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, a następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków w oświadczeniu o wykonaniu zalesienia poprzez załączenie zaświadczenia nadleśniczego o zgodności zalesienia z planem zalesienia. Skarżący złożył pismo Nadleśniczego Nadleśnictwa O. z [...] kwietnia 2006 r. o braku zgodności wykonanego zalesienia z planem zalesienia z dnia [...] lipca 2005 r. wraz z wyjaśnieniami dotyczącymi zakupu sadzonek oraz informacją o braku współpracy z nadleśnictwem. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. odmówił przyznania płatności na zalesianie. Następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Pismem z [...] lipca 2009 r. K. N. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności na zalesienie. Do wniosku załączył zaświadczenie Nadleśniczego Nadleśnictwa O. z [...] czerwca 2009 r. wskazujące, iż aktualnie uprawa leśna jest zgodna z planem zalesienia z dnia 9 lipca 2005 r. oraz kopię wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 838/08, uchylającego postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z [...] czerwca 2006 r.
Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. uznał, iż skarżący pismem z [...] lipca 2009 r. żąda wznowienia postępowania. W związku z tym, postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną odmawiającą przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, wskazując, jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzję z [...] września 2009 r. odmówił uchylenia decyzji z [...] października 2006 r. Następnie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] grudnia 2009 r., wydaną w wyniku złożonego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] września 2009 r.
Według organu odwoławczego, przedstawione przez skarżącego dowody w postaci wyroku WSA w O. z dnia [...] marca 2009 r. oraz nowe zaświadczenie z dnia 26 czerwca 2009 r. powinny zostać rozpatrzone z uwzględnieniem art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a więc powinny być odnoszone do sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Nowe zaświadczenie dotyczy aktualnego stanu faktycznego, a nie roku 2006 r. i nie zmienia stanu faktycznego, który istniał w chwili wydawania decyzji z [...] lipca 2006 r. o odmowie przyznania skarżącemu płatności na zalesianie.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanął na stanowisku, iż zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające fakt wykonania zalesienia zgodnie z planem zalesienia, należało przedłożyć Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w O. w terminie wynikającym z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając skargę K. N. uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż prawidłowe było wznowienie postępowania, jednakże jako podstawę należało powołać art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Mimo nie powołania w decyzji organu I instancji powyższego przepisu, to podstawa prawna istniała i ta nieprawidłowość nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego aktu, tym bardziej, iż organ odwoławczy również dostrzegł tą nieprawidłowość. Podstawę uchylenia skarżonego aktu stanowi natomiast przepis art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ kwestionowana decyzja została wydana przedwcześnie, bez zebrania wystarczającego materiału dowodowego umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Organ rozpoznając sprawę na nowo winien ustalić prawidłowy stan faktyczny sprawy mianowicie, czy na dzień wydania decyzji o odmowie przyznania płatności na zalesienie założona uprawa leśna była zgodna z planem zalesienia, czy też nie. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy, nie jest więc wyłączone podważenie okoliczności potwierdzonych zaświadczeniem. Organ winien wezwać
skarżącego do przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego zgodność uprawy leśnej z planem zalesienia na dzień wydania decyzji o odmowie przyznania płatności na zalesienie, bądź samemu dążyć poprzez inne środki dowodowe do jego ustalenia.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono::
- naruszenia prawa materialnego, tj. § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ winien sam dążyć poprzez inne środku dowodowe do ustalenia, czy na dzień, wydania decyzji o odmowie przyznania płatności na zalesienie uprawa leśna była zgodna z planem zalesienia, czy też nie;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ naruszył przepis art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. dokonując niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego, bowiem w ocenie Sądu I instancji organ winien wezwać skarżącego do przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego zgodność uprawy z planem zalesienia na dzień wydania decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że zaświadczenie wydane przez nadleśniczego jest środkiem dowodowym, który potwierdza wykonanie zalesienia zgodnie z planem, a to z kolei stanowi podstawę wydania decyzji o przyznaniu płatności. Zaświadczenie wydane jest na wniosek beneficjenta w celu potwierdzenia stanu faktycznego (dokonanych czynności zalesieniowych w terenie). Podstawą wydania powyższego zaświadczenia nie są prowadzone rejestry, lecz czynności kontrolne na miejscu, które winny zostać dokonane przez nadleśnictwo bezpośrednio po założeniu uprawy leśnej. Nadleśnictwo wydając zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2009 r. wskazało, iż podstawą prawną jego wydania jest przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W związku z tym niezasadnym było wzywanie skarżącego do przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego zgodność uprawy leśnej z planem zalesienia na dzień wydania decyzji o odmowie przyznania płatności na zalesienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).
W skardze kasacyjnej, w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jej autor zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich polegającą na przyjęciu, iż organ winien sam dążyć poprzez inne środki dowodowe do ustalenia, czy na dzień, wydania decyzji o odmowie przyznania płatności na zalesienie uprawa leśna była zgodna z planem zalesienia, czy też nie, zaś w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ naruszył przepis art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenia stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że organ powinien wezwać skarżącego do przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego zgodność uprawy z planem zalesienia na dzień wydania decyzji.
Ze wskazanego sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, w tym
również ich uzasadnienia wynika, że zarzuty te można i należy rozpoznać łącznie. Mają one bowiem komplementarny (dopełniający się) charakter. W tej mierze podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej podważając prawidłowość wykładni (a w konsekwencji również zastosowania) przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. przez przyjęcie, że organ powinien dążyć poprzez Inne środki dowodowe do ustalenia, czy na dzień, wydania decyzji o odmowie przyznania płatności na zalesienie uprawa leśna była zgodna z planem zalesienia, równocześnie zarzuca Sądowi I instancji (poprzez zarzut postawiony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), że Sąd ten błędnie przyjął, iż doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., w związku z ich niezastosowaniem, zwłaszcza zaś zaniechanie wezwania skarżącego do przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego zgodność uprawy z planem zalesienia na dzień wydania decyzji.
Istota sporu prawnego w sprawie, jak wynika z treści oraz sposobu skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich wzajemnej relacji do siebie, a więc w zakresie zdeterminowanym granicami zaskarżenia, dotyczy więc zagadnienia charakteru zaświadczenia, o którym mowa w przepisie § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz oceny wpływu jego treści na realizację kompetencji organu administracji w sprawie o przyznanie płatności na zalesianie.
W analizowanym zakresie, wyjaśnić należy na wstępie, iż zgodnie z przepisem § 7 ust. 1, 2, 4 i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w rezultacie przeprowadzenia pozytywnej weryfikacji wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych - co następuje w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku - kierownik biura powiatowego Agencji wydaje postanowienie o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków określonych w § 3 ust. 1 i ust. 2 lub ust. 3 przywołanego rozporządzenia, które to postanowienie powinno również zawierać pouczenie o warunkach dotyczących formy, sposobu oraz terminu poinformowania kierownika biura powiatowego Agencji o wykonaniu zalesienia. Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, zalesienie wykonuje się po otrzymaniu wskazanego postanowienia, w terminie określonym w planie zalesienia (...). W terminie 7 dni od dnia założenia uprawy leśnej, producent rolny zobowiązany jest do poinformowania o tym na piśmie nadleśniczego, właściwego ze względu na miejsce
położenia działek rolnych, na których została założona uprawa, a następnie, w terminie 14 dni od dnia złożenia tejże informacji, do złożenia kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, dołączając do niego zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające wykonanie zalesienia zgodnie z planem (§ 9 ust. 1 i ust. 2 przywołanego rozporządzenia).
Z kolei z przepisu § 10 ust. 1 i 2 przywołanego rozporządzenia wynika, że kompetencja do orzekania w formie decyzji o przyznaniu albo o odmowie przyznania płatności na zalesianie należy do właściwego kierownika powiatowego biura ARiMR. Podstawą wydania decyzji o przyznaniu płatności jest złożenie przez producenta rolnego, w przewidzianym terminie (tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia informacji o założeniu uprawy leśnej, jednak nie później niż do dnia 31 maja - roku, w którym zalesienia dokonano wiosną, albo roku następującego po roku, którym zalesienia dokonano jesienią) oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, tj. oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, wraz z dołączonym zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzający wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Niezłożenie, we wskazanym terminie, oświadczenia o wykonaniu zalesienia, skutkuje zaś wydaniem decyzji odmawiającej przyznanie płatności na zalesianie.
Z przywołanej regulacji wynika, że łączne spełnienie określonych nią warunków w szczególności zaś, faktyczne dokonanie zalesienia na całej powierzchni deklarowanych do płatności gruntów rolnych oraz złożenie zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy oświadczenia potwierdzającego fakt dokonania zalesienia zgodnie z § 10 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, stanowi podstawę przyznania płatności.
Istotne jest więc to, aby składane oświadczenie korespondowało z rzeczywistym stanem rzeczy, którego potwierdzenie, jak wynika z przywołanej regulacji, stanowić ma dołączane do oświadczenia producenta rolnego zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające zgodność zalesienia z planem zalesienia. W ten sposób, oświadczenie producenta rolnego oraz dołączone do niego na potwierdzenie jego treści zaświadczenie nadleśniczego współstanowią faktyczną podstawę decyzji płatnościowej. Nie bez powodu bowiem, na gruncie przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r, prawodawca operuje pojęciem "zaświadczenia potwierdzającego [...] fakt."
W związku z powyższym, wobec braku przyjęcia na gruncie rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 204 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, a
także na gruncie stanowiącej podstawę jego wydania ustawy z dnia 28 listopada o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, odmiennych uregulowań, pojęcie "zaświadczenia", którym prawodawca operuje w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r., zwłaszcza gdy podkreślić, że chodzi o "zaświadczenie potwierdzające fakt" rozumieć należy w sposób, jaki pojęciu temu nadaje k.p.a.
W tej mierze wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 217 § 1 k.p.a., zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Z przywołanego przepisu wynika, iż zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy, ani też nie kształtuje żadnej nowej sytuacji prawnej, ani też stosunku prawnego. Nie stanowi więc ono wiążącego oświadczenia woli organu administracji, lecz tylko i wyłącznie oświadczenie jego wiedzy, potwierdzające istnienie (w określonym czasie) określonych faktów lub stanu prawnego. Jest więc ono pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, wraz ze zmianą których dezaktualizuje się, co tworzy podstawy do wydania nowego zaświadczenia, odpowiadającego aktualnym faktom lub aktualnemu stanowi prawnemu. Zaświadczenie ma więc wyłącznie walor dowodowy. Przemawia za nim również domniemanie prawdziwości. Powyższe, uzasadnia równocześnie twierdzenie, że wskazany walor zaświadczenia może być podważony przez przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 44/08). Stanowiąc dokument, zaświadczenie posiada więc moc dowodową, o tyle o ile nie zostanie ono obalone innym dowodem. W postępowaniu administracyjnym, w którym posłużono się zaświadczeniem, jako dowodem w sprawie, strona zainteresowana może zażądać przeprowadzenia dowodu przeciwko treści zaświadczenia. Zaświadczenie stanowiąc, jak wyżej już wskazano oświadczenie wiedzy, nie zaś oświadczenie woli organu, nie tworzy bowiem żadnych skutków prawnych potwierdzając jedynie ich istnienie.
W przeciwieństwie więc do decyzji administracyjnej, zaświadczenie, zważywszy na wskazany jego charakter i funkcje, nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione, w sytuacji, gdy dojdzie do zmiany faktów lub stanu prawnego. Nie posiada więc ono waloru res iudicata, albowiem, jak wyżej wskazano, wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne, co umożliwia wydanie nowego zaświadczenia odpowiadającemu aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia zaświadczenia pierwotnie wydanego.
Wartość zaświadczenia oceniać należy więc w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość
wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono jednocześnie - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu (por. np. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 88/06; wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09).
W związku z powyższym, poza sporem jest, że charakter zaświadczenia, o którym mowa w przepisie § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., należy rozpatrywać przez pryzmat normatywnej treści przepisu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., w zakresie w jakim stanowi on o urzędowym potwierdzeniu faktów. W konsekwencji, w odniesieniu do oceny wpływu jego treści na realizację kompetencji orzeczniczych organu administracji w sprawie o przyznanie płatności na zalesianie, brak jest podstaw, aby uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie mogłyby podważać prawidłowość stanowiska prezentowanego w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, który przyjął, iż w związku z tym, że zaświadczenie jest wyłącznie potwierdzeniem stanu rzeczy, nie jest wyłączone podważanie okoliczności potwierdzonych zaświadczeniem. Zwłaszcza, że w okolicznościach sprawy, kwestią sporną i wymagającą tym samym wyjaśnienia, jest ocena zgodność pierwotnie dokonanego zalesienia z planem zalesienia, a to w kontekście zawartego w zaświadczeniu z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdzenia, z którego wynika, iż potwierdzona nim zgodność odnosi się do stanu aktualnego, a mianowicie stanu odzwierciedlonego w protokole oględzin z dnia [...] czerwca 2009 r.
Wbrew stanowisku i argumentacji skargi kasacyjnej, nie ma więc podstaw, aby w zakresie odnoszącym się do wskazanej okoliczności dotyczącej stanu zalesienia i jego zgodności z planem zalesienia, wykluczyć możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie istnienia/nieistnienia tej zgodności w dacie pierwotnie składanego przez producenta rolnego oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Zwłaszcza, gdy podkreślając wskazany charakter i walor zaświadczenia, w tym brak jego wiążącego charakteru, ponownie podkreślić, że w postępowaniu o przyznanie płatności na zalesianie współstanowi ono jeden z elementów podstawy faktycznej wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wydający je organ administracji publicznej zobowiązany jest zaś uwzględniać konsekwencje obowiązywania art. 7 i art. 77 § 1, w tym również art. 75 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, nie ma więc żadnych przeszkód, aby w zakresie odnoszącym się do wskazanej kwestii spornej i w ściśle dotyczącym jej zakresie, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, chociażby przy wykorzystaniu takich środków
dowodowych, jak dowód z dokumentu (plan zalesienia), czy też dowód z zeznań świadków (w tym wystawcy zaświadczenia), w celu ustalenia istnienia zgodności/niezgodności stanu zalesienia z planem zalesienia w dacie składnia przez K. N. pierwotnego oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z jego planem.
W tym też kontekście, podnoszonemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowi o braku kompetencji i specjalistycznej wiedzy odnośnie oceny zgodności założonej uprawy leśnej z planem zalesienia przeciwstawić należy argument z prawa, tj. z normatywnej treści art. 7, art. 77 § 1, art. 104 § 1 k.p.a. w związku z § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 84 § k.p.a. Wbrew więc stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie ma żadnych podstaw, aby zasadnie wywodzić, że na gruncie przywołanego rozporządzenia - zważywszy zwłaszcza na to, że jest ono aktem o niższej mocy prawnej i o stricte wykonawczym charakterze do ustawy, na podstawie i w celu wykonania której zostało wydane - kompetencje odnośnie oceny zgodności uprawy leśnej z planem zalesienia przeniesione zostały na nadleśniczego. Treść jego kompetencji oraz forma i sposób ich realizacji określony w przepisach ustawy o lasach, pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na kompetencje orzecznicze organu Agencji w sprawach o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych.
W rozpoznawanej sprawie, na marginesie powyżej przedstawionego stanowiska, zwrócić należy uwagę na jeszcze inną kwestię, która jakkolwiek nie stanowiła przedmiotu zaskarżenia skargą kasacyjną, to jednak jest nie mniej istotna.
Stanowiąca przedmiot kontroli Sądu I instancji decyzja ostateczna wydana została po wznowieniu - na podstawie art. 145 § 1 - postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmawiającą przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych i stanowiła konsekwencję postępowania przeprowadzonego, co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 146 § 1 i § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W tym też kontekście, za błędne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, przyjęte w ślad za stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR w W., a mianowicie, że za prawidłową podstawę postępowania wznowieniowego należało przyjąć 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie tak, jak uczynił to organ I instancji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tej mierze, Sąd I instancji argumentował, że "z całości materiału dowodowego niewątpliwie wynika, iż decyzja, co do którego strona wniosła o wznowienie postępowania została oparta na orzeczeniu (postanowieniu), które następnie zostało uchylone. Należy wskazać, iż zarówno Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając decyzję z [...] lipca 2006r. jak i Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nie dokonywali żadnych własnych ustaleń faktycznych, tylko oparli swoje rozstrzygnięcia na postanowieniu Nadleśniczego Nadleśnictwa O. z [...] maja 2006 r., które w wyniku wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 838/08 z 11 marca 2009 r. zostało uchylone postanowieniem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. z [...] maja 2009 r."
Przywołane stanowisko Sądu I instancji, jak również wspierająca je argumentacja, nie uwzględniają jednak tego, że katalog podstaw (przesłanek) wznowienia postępowania, wymienionych w art. 145 § 1, 145a i 145b k.p.a, ma charakter zamknięty. Nie można w związku z tym wznowić postępowania zakończonego decyzją ostateczną z innych przyczyn niż te, które enumeratywnie wymienione zostały na gruncie przywołanych przepisów gdyż prowadzi to w konsekwencji do wniosku, że podlegają one ścisłej wykładni.
Wbrew więc stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skoro na gruncie przepisu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. ustawodawca jasno i wyraźnie operuje pojęciem "decyzji lub orzeczenia sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione", a które stanowiło podstawę wydania decyzji stanowiącej przedmiot wznowienia postępowania, tj. decyzji wzruszanej, brak jest jakichkolwiek podstaw, aby za decyzję lub orzeczenie sądu, w rozumieniu określonym przywołanym przepisem, uznać zaświadczenie, czy też postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r.
Odnosząc się do istoty rzeczy dotyczącej przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przypomnieć należy, że była ona przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzonej w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 47/98. W uchwale tej wyjaśniono, że "przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozpatrzenia wpływu zmiany czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną. Chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawartej w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w następnej już innej sprawie administracyjnej w sytuacji, w której
albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej - odrębnej sprawy. Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo też zmienia się jego treść. W obu wypadkach istnieje podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty."
W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaświadczenie, ani też postanowienie o odmowie jego wydania - nawet w sytuacji, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, postanowienie to zostałoby uchylone wyrokiem sądu administracyjnego - o którym to zaświadczeniu mowa jest w przepisie § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., nie dość, że nie jest ani decyzją administracyjną, ani też orzeczeniem sądu, o których to formach rozstrzygnięciach stanowi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w związku z czym nie rozstrzyga władczo żadnej konkretnej indywidualnej sprawy, to w konsekwencji pozbawione jest waloru istotnego faktu prawotwórczego dla decyzji podejmowanej w sprawie płatności na zalesianie gruntów rolnych.
Sąd I instancji wadliwie więc, z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 k.p.a., zinterpretował zaistniałą w sprawie sytuację przypisując zaświadczeniu oraz postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia, uchylonemu następnie przez WSA w B., walor rozstrzygnięcia o formie przewidzianej w pkt 8 § 1 art. 145 k.p.a. stanowiącego istotny fakt prawotwórczy w następnej, innej już sprawie administracyjnej, a mianowicie w sprawie o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. W tym względzie Sąd ! instancji nie zwrócił również uwagi i na to, że w oparciu o kryterium czasu, przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. dzielą się na powstałe przed wydaniem decyzji ostatecznej oraz powstałe po wydaniu decyzji ostatecznej. Następcze uchylenie lub zmiana decyzji lub orzeczenia sądu, które pierwotnie stanowiło podstawę wydania decyzji stanowiącej przedmiot wznowienia postępowania, tj. decyzji wzruszanej, a więc przesłankę wznowienia wymienioną w pkt 8 § 1 art. 145 k.p.a. niewątpliwie zaliczyć należy do drugiej spośród wymienionych wyżej kategorii przesłanek wznowieniowych.
Przywołane powyżej wadliwości w interpretacji wskazanych przepisów prawa wyraziły się również w braku konsekwencji argumentacyjnej Sądu I instancji. Uznając za prawidłowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie
kwalifikowania zaistniałej sytuacji z punktu widzenia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k..p.a., Sąd I instancji nie uwzględniając podziału przesłanek wznowienia postępowania na podstawie kryterium czasu i przypisując zaświadczeniu i postanowieniu o odmowie jego wydania walor faktu prawotwórczego istotnego dla treści decyzji płatniościowej - co jest jednak stanowiskiem błędnym - w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo jednocześnie stwierdził, że zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy i ma walor dowodowy.
W konsekwencji powyższego, za błędne uznać należy również stanowisko Sądu I instancji o współdziałaniu nadleśniczego wydającego zaświadczenie o zgodności dokonanego zalesienia z planem zalesienia z organem administracji rozstrzygającym sprawę o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. W kontekście wyżej już przywołanych argumentów podkreślić należy, że współdziałanie nadleśniczego w postępowaniu o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych ogranicza się do potwierdzania w formie zaświadczenia, okoliczności faktycznej wykonania zalesienia zgodnie z jego planem, do którego to zaświadczenia mają zastosowanie przepisy art. 217 i nast. k.p.a. Nadleśniczy nie prowadzi postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie kończącego się w formie decyzji, ani też nie jest organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. wydającym postanowienie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., co oznacza, że potwierdzeniu wydanemu przez nadleśniczego wykonania zalesienia zgodnie z planem zalesienia nie można przypisać wiążących skutków (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 722/08).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.