II GSK 1851/22

II GSK 1851/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic
Wojciech Maciejko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3312/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-01
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 3, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 924
art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 5 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 2, art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2, art. 17 ust. 11.
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47, art. 68 ust. 1, ust. 4, art. 87, art. 193.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2025 poz 132
art. 29 ust.1, art. 119, art. 121, art. 122.
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2172
§ 5.
Rozporządzenie Ministar Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - t.j.
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 8.
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 267.
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3312/21 w sprawie ze skargi C. C. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 19 marca 2021 r. nr MDP.051.584.2017(2) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lutego 2022 r. oddalił skargę C. C. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 19 marca 2021 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Postanowieniem z 30 stycznia 2017 r., Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji"), nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na poddaniu małoletniego dziecka, obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z 12 stycznia 2007 r., wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku (dalej: PPIS w Gdańsku) i wezwał do jej uiszczenia w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania postanowienia. Dodatkowo obciążono skarżącą opłatą za czynności egzekucyjne w wysokości 50 zł.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Minister Zdrowia zaskarżonym postanowieniem z 19 marca 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z 30 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 119 §1 i art. 122 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2019 r. poz. 1438 ze zm. dalej "u.p.e.a.") wskazując, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest dopuszczalne powoływanie w postępowaniu zażaleniowym w przedmiocie nałożenia grzywny okoliczności określonych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy zarzut.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570, dalej "u.z.z.ch."), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. osoba niepełnoletnia) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą pieczę, albo jej opiekun faktyczny.
Minister Zdrowia zaznaczył, że w przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. Minister stwierdził również, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 u.z.z.ch. oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Programu Szczepień Ochronnych (dalej również: "PSO") na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę.
Organ odwoławczy wskazał, że to na skarżącej, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym, spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych dla potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego
Minister wyjaśnił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie był natomiast Wojewoda Pomorski.
Zdaniem Ministra, skarżąca nie wykazała, aby Wojewoda uniemożliwił jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś PPIS informował skarżącą o tym, iż w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte przeciwko niej postępowanie egzekucyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło sądowej kontroli postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a więc poza kontrolą sądu pozostawał sam tytuł wykonawczy. Wadliwość tytułu wykonawczego, nawet gdyby faktycznie istniała, winna być podnoszona w innym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest tylko ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego.
W ocenie Sądu, skarżąca w podnoszonych zarzutach skupiła się w zasadzie na zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem.
Zdaniem WSA, nie można było organom egzekucyjnym zarzucić wydania zaskarżonych postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z naruszeniem prawa. Organ egzekucyjny zastosował bowiem środek egzekucyjny przewidziany w ustawie – w art. 119 u.p.e.a., a wysokość grzywny mieściła się w zakresie ustalonym przez prawodawcę. Sąd I instancji zaznaczył również, iż organ egzekucyjny dopełnił obowiązków, o których mowa w art. 122 § 1 u.p.e.a., zaś postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera elementy o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Sąd zaznaczył, że organ egzekucyjny nie zastosował środka egzekucyjnego mniej uciążliwego dla zobowiązanego, a zapłata kosztów za wydanie postanowienia o wymierzeniu grzywny znajdowało oparcie w przepisach u.p.e.a., tj. art. 68a § 1 pkt 1 i art. 64c § 1 cyt. ustawy.
W ocenie Sądu I instancji, Minister Zdrowia odniósł się też do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę kwestionującą postępowanie organu I instancji, również tych wykraczających poza kwestie dotyczące grzywny w celu przymuszenia.
Sąd I instancji podkreślił, ze organy egzekucyjne nie naruszyły art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych. WSA zwrócił uwagę, iż w wyroku z 8 kwietnia 2021 r. (sprawa Vavřička i inni przeciwko Czechom) ETPC uznał, że obowiązkowe szczepienia dzieci nie naruszają praw człowieka.
W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.").
Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając do w całości i zarzucając mu:
"I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:
1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,
2. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt
1,2,3,5,9,11,12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko, 15 r. życia lub 19 roku życia;
3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,
5. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.
II. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania)."
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie skarżącej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki lnfanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Tracę Elements in Medicine and Biology.
Ponadto skarżąca wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust, 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Alternatywnie skarżąca wniosła o zwrócenie się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny, skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
Przed ustosunkowaniem się do zarzutów, należy zauważyć, że analogiczny problem był już przedmiotem rozpoznania przez NSA m.in. w wyrokach z: 5 czerwca 2025 r., II GSK 2456/21, 18 lutego 2025 r., II GSK 2490/21. Poglądy wyrażone w tych judykatach skład orzekający w pełni podziela i przyjmuje za własne również na kanwie sprawy niniejszej.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organu, które było poddane kontroli Sądu pierwszej instancji, było wydane na podstawie art. 119 u.p.e.a. w zw. z art. 121 i art. 122 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do dopełnienia przez skarżącą obowiązku niepieniężnego, tj. poddania małoletniego dziecka skarżącej obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Przedmiotem rozpoznania organu było zatem zażalenie na środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Podkreślenia w tym kontekście wymaga również to, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozróżnia dwa środki zaskarżenia, tj. zarzuty i zażalenie, a niniejsza sprawa toczyła się przed organem na skutek wniesionego przez stronę jednego z tych środków, tj. zażalenia na grzywnę w celu przymuszenia.
Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym oceny legalności nałożenia grzywny w celu przymuszenia, przedmiotem weryfikacji mogła być jedynie zgodność z prawem zastosowania w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym tego konkretnego środka egzekucyjnego - grzywny, a nie dopuszczalność egzekucji w ogóle ani właściwość organu egzekucyjnego.
Jeszcze przed merytorycznym odniesieniem się do zarzutów kasacyjnych wyjaśnienia wymaga, że nietrafnie w zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego został powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponieważ to ten przepis służy podważaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która wskazuje na naruszenie prawa materialnego. Zauważyć ponadto należy, że powołanie w zarzutach samego art. 134 p.p.s.a. jest niewystarczające, albowiem ma on rozbudowaną strukturę wewnętrzną, tj. dzieli się na dwa paragrafy. Każdy z nich reguluje inną kwestię. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi, natomiast § 2 zawiera zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, które zarzuca, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego, NSA przyjął, że zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zarzuty sformułowane w pkt I petitum skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione. Należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie ma żadnej argumentacji nawiązującej bezpośrednio do kwestii weryfikacji tego konkretnego środka egzekucyjnego, jakim jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia, które zostało zastosowane w tej sprawie. Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej podważają zasadność samego obowiązku, co wykracza poza zakres niniejszej sprawy. Zostały one bowiem odniesione do sprawy egzekucyjnej dotyczącej pierwotnego obowiązku o charakterze niepieniężnym, to jest wynikającego bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.z.z.ch. obowiązku w zakresie czynności poddania małoletniego, nad którym sprawuje prawną pieczę, obowiązkowym szczepieniom ochronnym, stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.z.z.ch. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem istnienie podstawy prawnej oraz wymagalność obowiązku niepieniężnego poddanego egzekucji administracyjnej, a także dopuszczalność samej egzekucji. Sprawa egzekucyjna dotycząca pierwotnego obowiązku o charakterze niepieniężnym jest sprawą administracyjną odrębną od sprawy nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Przy czym jest to odrębność zarówno przedmiotu rozpoznania i podstawy prawnej działania, jak również właściwości organów, formy i trybu działania oraz trybów weryfikacji.
Zaskarżone do WSA postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia konkretyzuje środek egzekucyjny, kreując dodatkowy, wtórny i wykonawczy względem zasadniczego (pierwotnego) obowiązku niepieniężnego obowiązek o charakterze pieniężnym. Obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia ma zatem charakter wtórny i akcesoryjny względem obowiązku niepieniężnego, którego niewykonanie stanowi podstawę do zastosowania powyższego środka egzekucyjnego. Istnieje więc instrumentalny związek między sprawą nałożenia grzywny w celu przymuszenia i sprawą egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, dla którego realizacji grzywna ta stanowi środek egzekucyjny. Jest to jednak związek tylko instrumentalny, a obie sprawy pozostają formalnie odrębne. Oznacza to, że istnienia, zasadności i wymagalności poddanego egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym nie można kwestionować za pomocą środków prawnych (na drodze administracyjnej i na drodze postępowania przed sądami administracyjnymi) wnoszonych przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Dla dokonania oceny legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia nie mogą mieć zatem znaczenia podnoszone przez skarżącą kasacyjnie zarzuty, które ogniskują się na obowiązku szczepienia, jego istnieniu i podstawie prawnej, kwestie te bowiem wykraczają poza zakres niniejszej sprawy.
Tym niemniej podkreślenia wymaga, że ze wszystkich przepisów prawa, które skarżąca wskazała w zarzutach kasacyjnych, można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1494/08 ). Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych, wykonanie zaś tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 32/11). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedopełnienie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela powyższe stanowisko wyrażone w cytowanej judykaturze.
Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał również prezentowane jednolicie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że lekarskie badanie kwalifikacyjne przeprowadzane w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 ustawy) stanowi obowiązek instrumentalnie zależny i uprzedni względem szerszego obowiązku ustawowego poddania się obligatoryjnym szczepieniom ochronnym, co oznacza, że odmowa wykonania tego pierwszego obowiązku jest równoważna naruszeniu obowiązku poddania się wymaganemu szczepieniu ochronnemu (por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 500/20; 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2209/20; 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1595/20; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13; 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2654/15; 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3322/17).
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne są wszystkie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które kwestionują prawidłowość nałożenia obowiązku poddania małoletniego dziecka skarżącej szczepieniu ochronnemu, w tym istnienia podstawy prawnej tego obowiązku, terminu wykonalności tego obowiązku i jego wymagalności.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności należy przede wszystkim odwołać się do uwag wyrażonych już w dotychczasowym orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki NSA z 8 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 500/20; 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 443/20; 30 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 719/20; 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2427/20; 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1433/20 i II OSK 1595/20). Nie ma zatem potrzeby powtarzania zasadniczych podstaw uznania omawianego zarzutu za niezasadny. Dodatkowo należy wskazać, że w świetle wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 8 kwietnia 2021 r., skarga nr 47621/13, w sprawie Vavřička i inni przeciwko Republice Czeskiej - nie ma podstaw do uznania, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę obowiązek szczepień ochronnych małoletnich stanowi naruszenie konwencyjnego prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego rodziców i dzieci (art. 8 ust. 1 EKPCz). Trybunał wskazał m.in., że "nie można uznać za nieproporcjonalny wymogu państwa, by te osoby, dla których szczepienie stanowi odległe zagrożenie dla zdrowia, korzystały z tego uniwersalnie stosowanego środka ochronnego, w drodze obowiązku prawnego oraz w imię solidarności społecznej, dla dobra niewielkiej liczby wrażliwych dzieci, które nie mogą skorzystać ze szczepionki". Trzeba również pamiętać, że ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa jest wyjątkowo dopuszczalna w zakresie przewidzianym przez ustawę i koniecznym w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób (art. 8 ust. 2 EKPCz).
W konsekwencji, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania) (pkt II petitum skargi kasacyjnej).
Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym na tle tożsamego (i wielokrotnie już podnoszonego) zarzutu w sprawach o nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym przyjmuje się - co do zasady prawidłowo (zob. np. wyroki NSA z 11 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2328/18; 22 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1605/20; 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1788/20) - że kontrola legalności postanowienia w przedmiocie nałożenia egzekucyjnej grzywny przymuszającej zmierza przede wszystkim do zbadania zachowania warunków formalnych i materialnych zastosowania tego rodzaju środka egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącą kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. W ramach zaś kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia, nie podlega weryfikacji sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie nie mogły zostać podniesione przez stronę w ramach zażalenia na zastosowanie konkretnego środka egzekucyjnego, lecz w drodze zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Dodatkowo należy podnieść, że środek egzekucyjny w postaci zażalenia jest stosowany w celu spowodowania legalnego i zasadnego wykonania obowiązku objętego egzekucją administracyjną, dlatego właściwy organ egzekucyjny na każdym etapie prowadzonego postępowania ma obowiązek ciągłego badania, czy i w jakim zakresie egzekwowany obowiązek może i powinien być przedmiotem postępowania egzekucyjnego, a w razie stwierdzenia istnienia przesłanek obligatoryjnego umorzenia tego postępowania w całości albo w części - obowiązek wydania odpowiedniego postanowienia o umorzeniu. Dlatego nie można wykluczyć, że jeżeli na etapie nakładania grzywny właściwy organ egzekucyjny I lub II instancji stwierdzi zaistnienie podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, konieczne będzie odstąpienie od zastosowania tego rodzaju środka lub jego uchylenie i wydanie postanowienia umorzeniowego.
Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, słusznie w konsekwencji stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. Nie było uzasadnionych przesłanek do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ani nawet niepowołanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wydane w sprawie ostateczne postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia odpowiadało prawu. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia podnoszonego w kasacji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z 26 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 528/14 i z 30 października 2015 r. sygn. akt II OSK 485/14). Jednak z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W realiach tej sprawy bowiem nie doszło do naruszenia wyżej wymienionej normy prawa procesowego. Wbrew stanowisku skarżącej nałożony obowiązek nie był niewykonalny, ani w dniu wydania postanowienia, ani tym bardziej niewykonalność nie miała charakteru stałego. Podważenie wykonalności obowiązku może nastąpić tylko w trybie określonym przepisami prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również z urzędu, że na ocenę legalności poddanego kontroli przez Sąd pierwszej instancji postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie mógł mieć wpływu fakt wejścia w życie (13 listopada 2023 r.) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 11 u.z.z.ch. w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w PSO na dany rok, ogłaszanym przez GIS w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji RP.
Trybunał wskazał wprawdzie, że komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy oraz zaznaczył, że niedopuszczalna jest sytuacja gdy treść obowiązku jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego, jednakże równocześnie nie zakwestionował samego obowiązku szczepień ochronnych wskazując jedynie, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, i z tego względu zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia (por. m.in. wyroki NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1604/20; 2 października 2023 r. sygn. akt II OSK 3246/20). W dacie wyznaczonej przez Trybunał do usunięcia niezgodności regulacji prawnych dotyczących szczepień, prawodawca podjął odpowiednie działania, doprowadzając do zgodności systemu z wyrokiem TK.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości UE oraz dopuszczenia dowodów z dokumentów.
Nawiązując do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu tych wniosków oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP), a z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki (por. m.in. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1622/18; 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 739/19). W myśl art. 17 ust. 1 u.z.z.ch., osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W myśl zaś art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 u.z.z.ch., minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Mając na uwadze tę regulację prawną, w orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy, a ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Tego rodzaju rozwiązanie nie prowadzi zatem do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/18). Obowiązek szczepienia stanowi wprawdzie ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji Praw Człowieka, jednakże ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób (zob. wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r. Vavřička i inni, 47621/13).
Poza tym przywołać trzeba stanowisko NSA w tożsamych problemowo sprawach, stanowiące odpowiedź na powtarzane wielokrotnie wnioski o pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości UE (zob. np. wyroki NSA z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1595/20; 30 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 803/20; 22 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1605/20; 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2209/20; 19 marca 2024 r. sygn. akt II GSK 27/21), że nie ma potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, również w niniejszym uzasadnieniu, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. II OSK 2547/1).
Podobnie, z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zwrócenia się do TSUE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji. Z art. 267 TFUE wynika obowiązek Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego w przypadku, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje unijne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałym sporze nie powstała taka wątpliwość co do interpretacji przepisów prawa Unii w stopniu, który wymagałby zaangażowania TSUE.
W tym miejscu należy raz jeszcze odwołać się do wyroku Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W tym wyroku Trybunał wskazał, że obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt 47621/13, opubl. LEX/el. 2021)
Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z badań laboratoryjnych szczepionki oraz opracowań naukowych jej dotyczących, mając na uwadze charakter przedmiotu zaskarżenia oraz zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem, a określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a., ocenić należało jako oczywiście niedopuszczalny. Przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter dowodu z opinii biegłych czy ekspertyzy naukowej.
Podsumowując, NSA stwierdza, że skoro nałożony na skarżącą z mocy prawa obowiązek szczepień miał charakter niepieniężny i organ zastosował grzywnę w celu przymuszenia, a skarżąca kasacyjnie nie sformułowała żadnych zarzutów kasacyjnych, które dotyczyłyby nieprawidłowości zastosowania tego konkretnego środka egzekucyjnego, to skarga kasacyjna nieodnosząca się do grzywny, lecz kwestionująca istnienie nałożonego obowiązku, nie mogła zostać uwzględniona. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają skutecznie zgodności z prawem rozstrzygnięcia, które zapadło w tej sprawie, czyli rozstrzygnięcia o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu oddalił ten środek prawny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.