II GSK 1849/16

II GSK 1849/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Anna Stec /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Maliszewska
Małgorzata Rysz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Ol 608/15 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2015-11-26
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Dz.U. 2012 poz 1164
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 173
art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ekologiczne [...] Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 608/15 w sprawie ze skarg Ekologiczne [...] Spółki z o.o. w B. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie płatności rolnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 608/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oraz z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.
Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2015 r., którymi odmówiono A. Spółce z o.o. odpowiednio płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oraz płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że A. Spółka z o.o. powstała w dniu [...] lutego 2009 r. D. B. w KRS wskazano jako Prezesa Zarządu a A. B. jako członka Zarządu. W dniu [...] maja 2012 r. dla podmiotu A. Spółka z o.o., jako Prezesa Zarządu wpisano D. P., a wykreślono D. B. i A. B. członka zarządu. W dniu [...] grudnia 2012 r. D. P. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. zmianę we wniosku o wpis do ewidencji producentów, z której wynika, że spółka posiada numer konta w banku [...], siedziba spółki mieści się pod adresem: E., ul. [...], a jej reprezentantem jest D. P.
Ponadto, na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] czerwca 2012 r. o wpisie do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) przedsiębiorców oraz pozostałego materiału dowodowego w sprawie ustalono, że D. P. jest Prezesem Zarządu czterech spółek z o.o. które zostały założone w roku 2009 i złożyły wnioski o przyznanie płatności na rok 2013, są to:
a) B. Sp. z o.o. do powierzchni 87,64 ha,.
b) A. Sp. z o.o. do powierzchni 60,69 ha,
c) C. Sp. z o.o. do powierzchni 64,76 ha,
d) D. Sp. z o.o. do powierzchni 86,08.
Ustalono również, że na chwilę składania wniosków na 2013 rok we wszystkich czterech spółkach Prezesem był D. P. i wspólnikiem ta sama osoba, czyli D. B. posiadający 95% udziałów o łącznej wysokości 4.750 zł w każdej spółce, co wskazuje na powiązania kapitałowo-osobowe czterech spółek.
W dniu [...] września 2014 r. skarżąca złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. zmianę do wniosku o wpis w ewidencji producentów, w którym dokonano zmiany adresu siedziby spółki na: [...] B., ul. [...] wspólny dla wszystkich czterech spółek wymienionych powyżej.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE Nr L 312 z 23 grudnia 1995, s. 1 -4) działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Z kolei w myśl art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Nr L 30 z 31 stycznia 2009 r. s. 16 – 99) oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczególne zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25 z 28 stycznia 2011 r., s. 8–23), nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.
Dalej, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w 2013 r. cztery spółki zgłosiły do płatności łącznie powierzchnię 299,17 ha, podzieloną na mniejsze, dla każdej ze spółek. Zdaniem organu powyższe sugeruje, że gospodarstwo zostało podzielone na mniejsze powierzchnie celem uzyskania większej płatności ogółem, a niżeli byłoby to w sytuacji wnioskowania przez jedno gospodarstwo. W ocenie organu zostały zatem stworzone sztuczne warunki celem uzyskania większej płatności.
Wskazano również, że reprezentant czterech spółek D. P. na wezwania organu I instancji celem przedłożenia dowodów z działalności spółek w przedmiocie ustalenia, czy nie zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności w kwocie wyższej niż dopuszczalna, nie przedstawił np. dowodów zbycia płodów rolnych za 2013, co może sugerować, że nie dokonano zbioru siana, a tym samym nie była prowadzona gospodarka rolna na wymienionych we wnioskach o przyznanie płatności działkach.
Poza tym w ocenie organu w sprawie istnieją powiązania osobowe i kapitałowe pomiędzy spółkami, którymi zarządza ta sama osoba, a również udziały w ilości 95% posiada ta sama osoba. Organ nie zgodził się z tezą skarżącej, że każda ze spółek stanowi samodzielność decyzyjną. Strona nie wykazała również w sposób logiczny i przekonywujący o słuszności powołania czterech spółek, podczas, gdy możliwe było prowadzenie gospodarstwa rolnego jako jednego podmiotu.
Skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Olsztynie wniosła spółka.
Na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Ol 608/15 oraz I SA/OI 609/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygn. akt I SA/Ol 608/15.
Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skarg na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), stwierdził, że analiza okoliczności oraz materiał dowodowy wskazują, że w sprawie stworzono sztuczne warunki celem uzyskania nienależnych form pomocy. W tym zakresie wskazał, że interpretacja art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była przedmiotem rozważań TSUE w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12.
W tym kontekście Sąd wskazał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że spółki: B., C., D. i A. nie posiadają odrębnego kierownictwa, nie są wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym, są ze sobą ściśle powiązane osobowo, rodzinnie, kapitałowo, nie prowadzą działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej przez cztery podmioty na gruntach. Organy ustaliły również brak ponoszenia przez spółki kosztów działalności, osiągania dochodów, posiadania dokumentacji (np. faktur, umów dotyczących ewentualnie świadczonych usług etc.) potwierdzających prowadzenie operacji gospodarczych przez te spółki lub na ich rachunek.
Zdaniem Sądu materiał dowodowy sprawy pozwalał przyjąć, że owo formalnoprawne wyodrębnienie czterech spółek, w tym strony skarżącej było wyodrębnieniem sztucznym, dokonanym w celu uzyskania płatności nienależnych w świetle postanowień art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, co w pełni uzasadniało odmowę przyznania skarżącej spółce wsparcia, o które wnioskowała.
Konkluzję taką wspierają dodatkowo pozostałe okoliczności natury przedmiotowej (data powstania spółek, jedna siedziba wszystkich tych spółek, przedmiot działalności, brak sprzętu i pracowników, a wreszcie – brak dochodów, których źródłem byłaby rzeczywiście prowadzona przez spółkę działalność rolnicza, np. ze sprzedaży plonów, przy jednoczesnym wskazaniu w sprawozdaniach finansowych dotacji jako podstawowego źródła zysku). Wbrew odmiennemu zapatrywaniu autora skargi, w świetle wszystkich wskazanych okoliczności, przyjęcie odmiennego wniosku, niż ten, który sformułowały organy, stanowiłoby w ocenie WSA ewidentne przekroczenie granic oceny dowodów, jako ocena dowolna, bo nielogiczna.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd I instancji podkreślił specyfikę postępowania administracyjnego prowadzonego w tego rodzaju sprawach. Z rozwiązań art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), wynikają bowiem następujące, podstawowe reguły rządzące postępowaniem prowadzonym w sprawie o przyznanie płatności bezpośredniej i rolnośrodowiskowej:
1) organ nie został obarczony powinnością samodzielnego gromadzenia dowodów w sprawie; wystarczy wyczerpujące rozpatrzenie tych dowodów, które przedstawił w toku postępowania sam zainteresowany (wnioskodawca), do czego ten właśnie podmiot został zobowiązany;
2) wyłącznie od inicjatywy samej strony uzależnił też ustawodawca uzyskanie przez zainteresowanego pouczeń od organu oraz czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu, materiał zgromadzony w aktach administracyjnych dowodzi, że organy nie naruszyły żadnej z wyżej wymienionych reguł. W szczególności, organy oparły swoje rozstrzygnięcia na rzeczowych źródłach dowodowych (dokumentach) i prawidłowo ustaliły elementy stanu faktycznego, które miały istotne znacznie dla kierunku podjętego rozstrzygnięcia. Odmienne, subiektywne twierdzenia spółki co do poszczególnych okoliczności faktycznych, pozostają w ocenie WSA w oczywistej sprzeczności z wnioskami, jakie nasuwa analiza obiektywnych źródeł dowodowych.
Poza tym, zdaniem Sądu, w toku postępowania skarżący nie przedstawił wiarygodnych dowodów potwierdzających, że prowadził działalność rolniczą w ramach podjętych zobowiązań. Postępowanie przed organami wykazało, że skarżący poza dochodami z płatności bezpośrednich i rolnośrodowiskowych nie uzyskiwał żadnych innych dochodów z działalności rolniczej. Nie posiada własnego majątku i korzysta z podmiotów zewnętrznych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:
I. prawa materialnego poprzez:
- niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, co nastąpiło na skutek błędnego uznania przez Sąd, że stan faktyczny sprawy stwarzał podstawy do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, poprzez utworzenie w 2009 r. powiązanych ze sobą, w ocenie Sądu I instancji (osobowo, rodzinnie i kapitałowo) spółek B. sp. z o.o., C. sp z o.o., D. sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o. tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych za rok 2013 poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej przez cztery podmioty na gruntach, w celu zawyżenia przysługującej skarżącej kwoty płatności bezpośrednich oraz płatności rolnośrodowiskowych;
- niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania;
- niewłaściwe zastosowanie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 w sytuacji, gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania,
- błędną wykładnię art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ spełnił ciążący na nim ciężar dowodu wykazania okoliczności stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków do otrzymania płatności,
- błędną wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy spełnił ciążący na nim ciężar dowodu wykazania okoliczności stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków do otrzymania płatności;
II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez:
- naruszenie art. 141 § 4 ppsa, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym, wybiórczym przedstawieniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy przy całkowitym pominięciu twierdzeń skarżącej zawartych w skardze, jak również ogólnego odniesienia się do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, co uniemożliwia Sądowi II instancji dokonania właściwej kontroli zaskarżonego orzeczenia,
- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 i 8 kpa, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja (w przedmiocie wsparcia bezpośredniego i płatności rolnośrodowiskowej) była trzecią decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi dwoma - takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych - decyzjami, jednakże o odmiennym rozstrzygnięciu polegającym na uchyleniu decyzji organu I instancji. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu odwoławczego, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach faktycznych i dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, przyjmując wadliwe ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnił skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy zasady swobodnej oceny dowodów polegającej na dokonaniu oceny dowodów wbrew zasadom logiki, które to naruszenie doprowadziło do konkluzji, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści.
Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami kasacyjnymi, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn wymienionych w § 2 tego przepisu.
Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Podstawy, na których została oparta skarga kasacyjna, nie znajdują bowiem usprawiedliwienia.
Ocena zarzutów postawionych Sądowi I instancji wymaga przypomnienia, że Sąd ten w postępowaniu sądowym zakończonym zaskarżonym wyrokiem kontrolował legalność dwóch decyzji o odmowie przyznania płatności na rok 2013, a to decyzji w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej.
W podstawie prawnej decyzji o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazano m. in. art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.
W decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej także powołano art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 a nadto art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.
Art. 4 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi w ust. 3, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Zgodnie z art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.
Stosownie zaś do art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji - interpretując pojęcie stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia - odniósł się do wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12.
Istotnie, w wyroku tym TSUE - dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 - wskazał, że: 1) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.
Zasadność przyjęcia takiej wykładni co do zasad ustalenia stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności - dla potrzeb rozpoznawanej sprawy - kwestionowana nie jest.
Odniesienie się do zarzutu prawidłowości zastosowania przytoczonych przepisów wymaga zaś w pierwszym rzędzie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Oczywiste jest bowiem, że uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99). Tak więc to prawidłowo interpretowany przepis prawa materialnego przesądza jakie ustalenia faktyczne muszą być poczynione w sprawie, aby przepis ten mógł znaleźć prawidłowe zastosowanie.
Prawidłowość ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu podważana jest zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa.
Należy zatem wskazać, że w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich jak i rolnośrodowiskowych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej.
Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - powołanym w decyzji w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego - z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Analogiczną regulację zawiera art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - powołany w decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej. Stanowi on mianowicie, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Według art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
W myśl art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Także według art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z treści powołanych przepisów w orzecznictwie zasadnie wywodzi się, że sytuacja procesowa stron wskazanych tam postępowań w zakresie dowodzenia została w sposób istotny zmodyfikowana, odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego, według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1884/14).
Postawienie zarzutu wadliwej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez wadliwe przyjęcie, że organ spełnił obowiązek wykazania okoliczności stworzenia przez skarżącą spółkę sztucznych warunków do otrzymania płatności – w sytuacji, gdy strona nie wskazuje, jakich to dowodów nie przeprowadzono, jak i nie kwestionuje, że była wzywana do przedłożenia stosownych dowodów - świadczy o tym, że podważana jest nie tyle interpretacja wskazanych przepisów, co ocena dowodów zgromadzonych w sprawie.
Jak już wskazano, zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa nie może być skutecznie kwestionowana prawidłowość zgromadzenia materiału dowodowego. Nie ulega natomiast kwestii, że zgromadzony materiał dowodowy winien być rozpatrzony wyczerpująco, a dowody podlegają ocenie w granicach prawem przewidzianej swobody, na zasadzie określonej w art. 80 kpa.
Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostają przedstawione w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji okoliczności co do faktu założenia w 2009 r. (rejestracja w KRS luty-marzec 2009 r.) oprócz skarżącej spółki A. sp. z o.o. także trzech innych spółek z o.o. (B., C., D.).
Nie są też kwestionowane ustalenia co do składu osobowego tych spółek (na dzień nadania numeru identyfikacyjnego we wszystkich wskazanych spółkach wspólnik D. B. posiadał 95% udziałów), składu osobowego zarządu (na dzień nadania numeru identyfikacyjnego prezesem we wszystkich spółkach był D. B. a członkiem zarządu A. B.) oraz tożsamego adresu siedziby spółek, posiadanych przez te spółki działek zgłoszonych do płatności bezpośrednich i rolnośrodowiskowych, ich położenia (wszystkie działki - gmina B.) i powierzchni.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjny stoi na stanowisku, że w pełni trafnie okoliczności te uznano za istnienie elementu obiektywnego – w rozumieniu prezentowanym w powołanym wyroku TSUE.
Już w preambule rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 - w pkt. 25 zaznaczono, że systemy wsparcia w ramach WPR (wspólnej polityki rolnej) przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia.
Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005, z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że cel podnoszenia poziomu życia ludności wiejskiej, popierania jakości życia na obszarach wiejskich nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne zgłaszane są przez - tylko formalnie różne – podmioty.
Trafnie przy tym stwierdzono, że skoro utworzone przez te same osoby fizyczne różne spółki z o.o. zgłaszały do płatności bezpośrednich działki, powierzchnia których nie przekracza określonych wartości – to przemawia to za przyjęciem, że celem takiego działania było uniknięcia stosowania regulacji przewidujących modulację w płatnościach ze względu na obszar gospodarstwa i degresywne stawki.
Za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które - zgłoszone łącznie – uzasadniałyby mniejszą płatność bezpośrednią wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Skład orzekający NSA za usprawiedliwione uznaje stanowisko, że całokształt okoliczności podważa racjonalność prowadzenia działalności w formie 4 spółek i przemawia za przyjęciem, że taki stan rzeczy ma na celu uzyskanie większych dopłat. W szczególności świadczy o tym tożsamość działalności prowadzonej przez wszystkie spółki, ich skład osobowy, organy, siedziba, usytuowanie działek zgłoszonych do płatności w jednej gminie oraz brak wiarygodnych dowodów na prowadzenie przez wskazane spółki działalności – niezależnej gospodarki rolnej.
Jeżeli natomiast chodzi o istnienie elementu subiektywnego – to zasadnie oceniono, że istnieją dowody wskazujące na istnienie pomiędzy wskazanymi spółkami więzi personalnej.
W świetle przedstawionych okoliczności zachodziły podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji podmiotu, przez uczestnictwo którego między różnymi spółkami istnieje więź. Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia.
W tym stanie rzeczy - skoro omówionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania nie podważono skutecznie ustalenia, że doszło do stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia - chybione są zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt I. petitum skargi kasacyjnej (w tiret pierwszym do trzeciego).
Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 i 8 kpa.
Jak wynika z rozwinięcia zarzutu, uchybienie tym przepisom miało polegać na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja (w przedmiocie wsparcia bezpośredniego i płatności rolnośrodowiskowej) była trzecią decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi dwoma - takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych - decyzjami, jednakże o odmiennym rozstrzygnięciu polegającym na uchyleniu decyzji organu I instancji.
Niewątpliwie art. 7 kpa nakazuje organom stać na straży praworządności i podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 8 kpa wprowadza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Istotnie, w orzecznictwie sądowym na gruncie ostatniego z powołanych przepisów za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznaje się m. in. takie działanie organów administracji publicznej jak zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany.
W sytuacji jednak, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu I instancji - celem uzupełnienia materiału dowodowego i jego oceny - nie można mówiąc o zmienności poglądów, z których strona może wyciągać korzystne dla siebie skutki prawne i oczekiwać przyznania jej dochodzonych uprawnień.
Usprawiedliwienia nie znajduje w końcu zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, poprzez niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten skarżąca spółka wiąże z brakiem odniesienia się do wszystkich twierdzeń zawartych w jej skardze do WSA.
W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Zasadnie przyjmuje się, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwala NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Taki stan rzeczy w sprawie nie występuje.
Ponadto w myśl art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko, jeżeli uchybienie to mogło mieć - i to istotny - wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wpływu w skardze kasacyjnej nie wykazano. Omawiany zarzut skarżąca spółka wiąże z brakiem odniesienia się do jej twierdzeń, że w 2009 r. spółka nie mogła wiedzieć, że nastąpi zmiana rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Jak wynika z uzasadnienia decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej organ wyjaśnił, że wysokość stawki w zależności od powierzchni w aktualnym dla płatności na rok 2013 rozporządzeniu obowiązywała także w poprzednich aktach wykonawczych. Istotnie, zarówno rozporządzenie z 26 lutego 2009 r. jak i poprzedzające je rozporządzenie z dnia 28 lutego 2008 r. przewidywało różne procentowo stawki płatności w zależności od powierzchni (w ha). Fakt, że Sąd I instancji nie wypowiedział się w tej kwestii, pozostaje zatem bez wpływu na wynik sprawy.
Wobec powyższego - skoro żaden z zarzutów nie mógł być uznany za usprawiedliwiony - skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.