II GSK 1843/24

II GSK 1843/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 370/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-02-27
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt  1-4, pkt 4a i pkt 8, art. 53 par. 2b, art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 479
art. 102 par. 2 i par. 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 65 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w Gliwicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 370/23 w sprawie ze skargi I. P. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Gliwicach w przedmiocie zwrotu wydatków za dozór pojazdu oraz wynagrodzenie za dozór i usunięcie pojazdu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę, 3. zwrócić I. P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (stu) złotych.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 370/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyniku rozpoznania skargi I. P. (dalej powoływana także jako strona, skarżąca) na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Gliwicach (dalej powoływany także jako Komendant, organ), w pkt pierwszym wyroku stwierdził bezczynność organu, w pkt drugim, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt trzecim zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, w pkt czwartym oddalił skargę w pozostałym zakresie zaś w pkt piątym orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismami z dnia 22 kwietnia 2020 r. skarżąca prowadząca działalność gospodarczą pod firmą A. z siedzibą w G. zwróciła się do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz przyznaniem wynagrodzenia za dozór pojazdów zlikwidowanych przez Komendę Miejską Policji w Gliwicach: Hyundai Pony [...], Fiat 126p [...], Polonez Caro [...], Skoda Favorit [...], Hyundai Coupe [...] oraz pojazdów zlikwidowanych przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach: Fiat 126p [...], Polonez Caro [...], Fiat 126p [...] oraz Fiat 126p nr nadwozia [...]. W złożonych wnioskach skarżąca wskazała na art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz art. 5 ustawy z 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów (Dz.U. z 2006 r., poz. 1537 ze zm., dalej powoływana jako u.l.p.d.). Podkreśliła, że przedmiotowe pojazdy zostały zgodnie z dyspozycją Komendy Miejskiej Policji w Gliwicach usunięte z drogi i odholowane na parking położony w G. przy ul. [...]. Pojazdy były umieszczone na parkingu prowadzonym przez stronę na podstawie łączącej w tamtym czasie stronę umowy z KMP Gliwice.
Zawiadomieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej powoływania jako k.p.a.) przekazał wnioski strony z 22 kwietnia 2020 r. Komendantowi Miejskiemu Policji w Gliwicach w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru koniecznego i przyznanie wygodzenia jako niewłaściwie do niego skierowanych.
W uzasadnieniu zawiadomienia organ podał, iż przedmiotowe pojazdy zostały zgodnie z dyspozycją Komendy Miejskiej Policji w Gliwicach usunięte z drogi i odholowane na parking położony w G. przy ul. [...]. Za pierwszy okres parkowania pojazdów, skarżąca wystawiła faktury za usługę, które zostały uregulowane przez Komendę Miejską Policji w Gliwicach. Następnie Sąd Rejonowy w Gliwicach, w każdych z powyższych spraw stwierdził likwidację niepodjętego depozytu. Po uprawomocnieniu się wyroków sądu, pojazdy zostały odebrane z parkingu po przeprowadzeniu ich likwidacji w trybie wskazanym przez sąd. To przechowującego obciążają obowiązki stałej kontroli przedmiotu stanowiącego depozyt, w zakresie m.in. przechowywania oraz kosztów związanych z przechowywaniem. Na przechowującym również spoczywa obowiązek wystąpienia z wnioskiem do sądu o likwidację niepodjętego depozytu w sytuacji, kiedy w czasie przewidzianych w art. 6 u.l.p.d. terminów nie dojdzie do jego zwrotu osobie uprawnionej. W sprawach Komenda Miejska Policji w Gliwicach we wszystkich przypadkach objętych wnioskiem kierowała pojazdy na parking strony, uiściła należności za pierwszy okres ich parkowania oraz zwracała się z wnioskiem do sądu o stwierdzenie likwidacji niepodjętego depozytu i przejście na rzecz Skarbu Państwa tych pojazdów. Naczelnik zwrócił uwagę, iż wprawdzie na mocy art. 8 u.l.p.d. koszty przechowywania i sprzedaży ponosi uprawniony, jednak w powyższych sprawach późniejszy depozyt był oddany do przechowania na drodze karnej. Skoro w przedmiotowych sprawach składającym do depozytu pojazdy był Komendant Miejski Policji w Gliwicach, zatem to ten organ powinien rozpoznać złożone wnioski.
Pismem z dnia 22 listopada r. 2022 r. Komendant Miejski Policji w Gliwicach poinformował stronę o braku podstaw do podjęcia działań we wskazanym zakresie z uwagi na przedawnienie.
Pismem z dnia 28 sierpnia 2023 r. strona wniosła do Komendanta Miejskiego Policji w Katowicach ponaglenie na bezczynność tego organu w zakresie braku załatwienia wniosków w przedmiocie zwrotu wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru oraz przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdów opisanych we wnioskach z 22 kwietnia 2020 r.
Następnie pismem z dnia 23 października 2023 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu polegającą na braku podjęcia jakichkolwiek czynności administracyjnych przez Komendanta Miejskiego Policji w Gliwicach w związku z wnioskiem strony o zwrot koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdów.
W treści skargi skarżąca podniosła, iż nie otrzymała żadnego rozstrzygnięcia co do wniosków, które złożyła od organu, do którego sprawa została przekazana. Żądanie o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz przyznaniem wynagrodzenia za dozór stanowi, zdaniem skarżącej roszczenie administracyjne, a nie cywilne. W związku z czym brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że roszczenie to uległo przedawnieniu. Wniosek o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu podlega rozpoznaniu w trybie k.p.a. W związku z czym, w ślad za zawiadomieniem o przekazaniu sprawy do właściwego organu przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach zasadne było podjęcie przez Komendanta Miejskiego Policji czynności zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 61 k.p.a. i następne. Strona wskazała, iż brak czynności organu powoduje, że nie ma ona możliwości poszukiwania ochrony prawnej w razie negatywnego dla niej rozstrzygnięcia, jak i nie ma żadnej możliwości dochodzenia należnego jej zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz przyznaniem wynagrodzenia za dozór pojazdów.
Komendant Miejski Policji w Gliwicach w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przewidzianych. Komendant podkreślił, że w każdym przypadku samochodów przytoczonych w skardze strona wiedziała o zmianie dysponenta pojazdu. Natomiast zgodnie z obowiązującymi umowami na świadczenie usług parkowania pojazdów i ich elementów, podpisanymi przez stronę miała ona we własnym zakresie dochodzić zapłaty od podmiotów wskazanych przez zamawiającego w przypadku nie odebrania pojazdu przez osobę uprawnioną wskazaną przez zamawiającego. Ponadto w umowach zawarty był zapis o braku podstaw żądania od Komendanta Policji w Gliwicach na podstawie zapłaty za świadczone usługi jeżeli dochodzenie i egzekucja należności od osób uprawnionych do odbioru tych pojazdów okazały się bezskuteczne. Zdaniem Komendanta sprawa będąca przedmiotem skargi nie jest sprawą administracyjną, a cywilną i w takim kontekście i w takiej procedurze winna być rozpatrywana. Skarga na bezczynność winna być zatem w jego ocenie odrzucona jako nie należąca do właściwości sądów administracyjnych.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, sąd pierwszej instancji stwierdził, odwołując się do art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), że skarga skarżącej była dopuszczalna, bowiem została poprzedzona ponagleniem z dnia 28 sierpnia 2023 r. w trybie art. 37 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że ze stanem bezczynności mamy także do czynienia, gdy podmiot do którego złożono wniosek nie podejmuje działań wynikających z przepisów art. 65 k.p.a. Organ administracji pozostaje bowiem także w bezczynności wtedy, gdy stwierdzając swoją niewłaściwość w sprawie, bądź kwestionując swoją właściwość nie podejmuje działań stosownie do unormowań wskazanych w przepisach art. 65 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2122/14). Organ do którego wpłynęło podanie tak długo sam uznaje swoją właściwość w sprawie, jak długo nie przekazuje otrzymanego podania innemu organowi (art. 61 § 1 k.p.a.), albo nie wywołuje sporu o właściwość (art. 19 k.p.a. w zw. z art. 22 k.p.a.). To oznacza, że co do zasady, dla organu, który nie kwestionuje swojej właściwości w sprawie, termin do załatwienia sprawy rozpoczyna swój bieg z chwilą otrzymania podania. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest bowiem dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Organ, który nie kwestionuje swojej właściwości w sprawie, z chwilą doręczenia mu podania pozostaje związany ustawowymi terminami jej załatwienia.
Jednak, gdy organ stwierdza brak podstaw do podjęcia działania w sprawie i w ten sposób uznaje się za niewłaściwy pozostaje w stanie bezczynności braku odpowiedniego działania w zakresie złożonego doń ściśle sprecyzowanego wniosku. Organ nie może zatem biernie przetrzymywać podania, nie podejmując żadnych działań, ale obowiązany jest nadać bieg przekazanemu mu podaniu, nawet jeżeli jest on, jego zdaniem, niewłaściwy do rozpoznania sprawy. Przekazanie podania organowi właściwemu stanowi czynność materialno-techniczną, która wprawdzie nie może podlegać odrębnemu zaskarżeniu, ale bierność organu w tym zakresie może zostać zakwestionowana w trybie skargi na bezczynność organu w przedmiocie nie załatwienia wniosku. Zgodnie natomiast z art. 61 § 1 k.p.a. – postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wedle zaś art. 61 § 3 k.p.a. – datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W myśl zaś art. 65 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Podnieść także należy, iż pod pojęciem "załatwienia sprawy" należy rozumieć nie tylko wydanie aktu władczego kończącego postępowanie, ale również podjęcie działania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji, wskazując na treść art. 102 u.p.e.a. oraz zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, stwierdził, że skoro przedmiotem wniosków skarżącej jest wynagrodzenie za dozór, który trwał pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, a ustawodawca mocą art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej rozciągnął stosowanie tych przepisów na postępowania egzekucyjne niezakończone przed wejściem w życie nowelizacji, to w rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie ma moment przyjęcia pojazdów przez skarżącą pod dozór. Podkreślił, że choć w rozstrzyganej sprawie nie toczyło się "postępowanie egzekucyjne" w ścisłym znaczeniu, to model orzekania przez organy administracji w sprawach dotyczących wynagrodzenia i zwrotu kosztów przechowywania pojazdu na parkingu depozytowym, opierający się na stosowaniu art. 102 § 2 u.p.e.a., znajduje oparcie w uchwale NSA z 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10. NSA stwierdził, że w sytuacji gdy właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a.
WSA zaznaczył, iż jak wskazała strona w skardze, pojazdy objęte wnioskiem o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i przyznanie wynagrodzenia za dozór zostały usunięte z drogi w trybie art. 130a ustawy prawo o ruchu drogowym. Powyższe oznacza, iż koniecznym po stronie organu do którego wniosek został przekazany przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach sprawie stało się podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w sprawie w tym z uwzględnieniem przepisów art. 130a i dalsze ustawy prawo o ruchu drogowym. Z uwagi na powyższe regulacje prawne i na stan faktyczny sprawy stwierdzić należało, iż organ pozostaje w bezczynności w zakresie nie załatwienia wniosków strony z 22 kwietnia 2020 r. przez które to załatwienie rozumieć brak podjęcia działania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Komendant Miejski Policji w Gliwicach pozostaje w bezczynności również wtedy, gdy stwierdzając brak podstaw do działania w sprawie, nie bada z urzędu który w istocie rzeczy organ jest właściwym do załatwienia przedmiotowego wniosku, a w konsekwencji nie podejmuje bezzwłocznie działań stosownie do unormowań wskazanych w art. 65 § 1 k.p.a., tj. nie przekazuje podania organowi właściwemu mimo, że taki obowiązek na nim spoczywa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Miejski Policji w Gliwicach zaskarżając go w całości. Wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 102 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji gdy sprawa będąca przedmiotem skargi nie jest sprawą administracyjną, gdyż wszystkie pojazdy będące przedmiotem wniosku skarżącej były zabezpieczone w ramach postępowania karnego na nie na podstawie przepisów prawa o ruchu drogowym, a ich przejście na własność Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie ustawy o likwidacji niepodjętych depozytów bądź kodeksu cywilnego, a to uchybienie miało istotny wpływ na treść wyroku;
2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i oparcie się tylko na twierdzeniach przedstawionych przez skarżącą, w sytuacji gdy sprawa będąca przedmiotem skargi nie jest sprawą administracyjną, gdyż wszystkie pojazdy będące przedmiotem wniosku skarżącej były zabezpieczone w ramach postępowania karnego a nie na podstawie przepisów prawa o ruchu drogowym, a ich przejście na własność Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie ustawy o likwidacji niepodjętych depozytów bądź kodeksu cywilnego, a to uchybienie miało istotny wpływ na treść wyroku.
Wskazując na powyższe zarzuty, Komendant wniósł o uchylenie wydanego w sprawie wyroku i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Komendant nie domagał się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek zbadania, czy w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym zachodziły podstawy do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania. Podstawy od odrzucenia skargi określone zostały w art. 58 § 1 p.p.s.a., zaś podstawy umorzenia postępowania przewidziano w art. 161 § 1 p.p.s.a. W sytuacji, gdy przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania powstały na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji, ten sąd miał obowiązek wydania postanowienia o odrzuceniu skargi lub umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. W sytuacji, gdy tego nie uczynił, obowiązek ten, po zakończeniu postępowania przed sądem pierwszej instancji przechodzi na Naczelny Sąd Administracyjny, który uchyla zaskarżone orzeczenie i odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40) przepis art. 189 p.p.s.a. jest regulacją kompletną i wyczerpującą. Jeżeli pojawią się przesłanki wskazane w tym przepisie, a więc podstawy do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, przepis ten nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnego wyboru, poza wydaniem postanowienia uchylającego wyrok sądu pierwszej instancji i odrzuceniem skargi bądź umorzeniem postępowania. Ponadto, co wymaga podkreślenia, art. 189 p.p.s.a. nie odwołuje się do przesłanek nieważności postępowania przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wskazano również, że zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołanym zarówno wniesieniem skargi kasacyjnej, jak i zażalenia, odnosi się jedynie do orzeczeń rozstrzygających kwestie merytoryczne, a więc gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie obowiązujące warunki merytorycznego rozpoznania sprawy. Natomiast jeżeli w sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 p.p.s.a.) lub umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 161 § 1 p.p.s.a.), a zatem gdy sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana, wówczas nie obowiązuje zakaz reformationis in peius, gdyż nie wchodzi w grę pogorszenie sytuacji prawnej strony wnoszącej środek odwoławczy.
Rezultat tej oceny prowadzi do wniosku, że w sprawie zaktualizowały się przesłanki zastosowania regulacji prawnej, o której mowa w art. 189 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - pkt 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
O innych niż decyzje administracyjne lub postanowienia, wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a., aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa można mówić, jeżeli akt posiada następujące cechy: ma charakter władczy, jest podjęty w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006 nr 2 s. 12 za J.P. Tarno, op. cit., s. 33).
Niezależnie od tego w orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 378). Natomiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W świetle powyższych rozważań, w tym wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz zawartego w nim odesłania do art. 3 § 2 pkt 1 – 4 i pkt 4a p.p.s.a. – które są aż nadto wyraźnie widoczne, gdy podnieść, że treścią określonej nim kompetencji sądu administracyjnego jest "zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności" – trzeba podkreślić, że w sprawach ze skarg na bezczynność, zasadnicze znaczenie – w relacji do przeprowadzanych ad casum ustaleń odnoszących się do istnienia okoliczności uzasadniających kwalifikowanie zaskarżonego i zarazem kontrolowanego działania organu administracji w danej sprawie, jako bezczynności oraz oceny jej charakteru ("zwykła" lub z "rażącym naruszeniem prawa") – ma przede wszystkim rekonstrukcja źródła prawnego obowiązku działania przez organ administracji w danej sprawie, a co za tym idzie treść, forma i sposób realizacji przyznanej mu kompetencji. Rekonstrukcja ta – co nie mniej oczywiste – powinna być przeprowadzona na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego, w tym również przy uwzględnieniu, że ustawa Kodeks postępowania administracyjnego – co trzeba podkreślić – normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.).
W rozpatrywanej sprawie, sąd pierwszej instancji orzekał w sprawie skargi na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Gliwicach w przedmiocie rozpatrzenia, przekazanych przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach zawiadomieniem z 17 czerwca 2021 r. pism skarżącej z 22 kwietnia 2020 r. o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz przyznaniem wynagrodzenia za dozór określonych pojazdów. Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie było podstaw do odrzucenia skargi, bowiem skarżąca dopełniła wymogu formalnego wynikającego z art. 53 § 2b p.p.s.a., składając ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane przez sąd pierwszej instancji powyższe stanowisko jest błędne, bowiem opierało się jedynie na spełnieniu formalnej przesłanki dopuszczalności skargi – złożenia wymaganego przez art. 37 k.p.a. ponaglenia – podczas gdy zabrakło rozważań odnoszących się do administracyjnego charakteru roszczenia skierowanego przez skarżącą do organu administracji publicznej, a co miało kluczowe znaczenie w sprawie.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca wystosowała swoje wnioski o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz przyznaniem wynagrodzenia za dozór pojazdów wskazując w postawie żądania art. 102 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z jego treścią organ egzekucyjny przyznaje, na wniosek dozorcy złożony w terminie miesiąca od dnia ustania dozoru, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Jednakże w realiach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie na treść art. 102 § 5 u.p.e.a., stosownie do którego przepisów § 2-4 nie stosuje się, jeżeli z dozorcą zawarto umowę na podstawie przepisów prawa cywilnego.
Z dołączonych przez organ do odpowiedzi na skargę dokumentów (k.17-28 akt sąd.) wynika, że skarżącą wiązało z Komendantem Wojewódzkim Policji (jako dysponentem środków budżetowych) szereg umów na parkowanie i przechowywanie pojazdów i ich części zabezpieczonych na koszt Policji zleconych przez Komendę Miejską Policji, które to umowy zostały zwarte po przeprowadzeniu przetargu nieograniczonego w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. Stosownie do art. 139 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 164, poz. 1163) tj. w wersji obowiązującej w dniu zawarcia umów, do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Również w treści samych umów jednoznacznie wynika, że w sprawach nieuregulowanych w postanowieniach umowy będą mieć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego (§ 13 poszczególnych umów) zaś spory mogące wyniknąć przy wykonywaniu umowy będą rozstrzygane przez sądy powszechne (§ 14 poszczególnych umów).
Jednocześnie wskazać należy, że twierdzenia skarżącej zawarte w skardze do sądu pierwszej instancji, jakoby usunięcie pojazdów z dróg nastąpiło w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym nie znalazło potwierdzenia w aktach sprawy, co więcej sama skarżąca przyznała w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że powyższe twierdzenie znalazło się omyłkowo w skardze. Tym samym błędne, nieznajdujące oparcia w stanie faktycznym sprawy, było odwołanie się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, dopuszczającego możliwość jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu domagania się wynagrodzenia za okres wykonywania dozoru na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a.
Zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie znajduje zastosowania, bowiem zagadnienie wynagrodzenia za sprawowanie dozoru podlega postanowieniom umownym i ma charakter cywilnoprawny. Przyjąć zatem należało, że względem roszczenia skarżącej o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i przyznania wynagrodzenia nie istnieje przepis materialnoprawnego prawa administracyjnego, mogący stanowić podstawę podjęcia przez właściwy organ administracji publicznej indywidualnego rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco – art. 1 pkt 1 k.p.a. Nie można również przyjąć, jakoby w niniejszej sprawie zachodziła jakakolwiek inna przesłanka wymieniona w art. 1 pkt 2-6 k.p.a. pozwalająca na przyjęcie, że w tejże sprawie mógł mieć zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego. Tylko załatwienie sprawy administracyjnej może i powinno nastąpić we właściwej formie przewidzianej w przepisach prawa procesowego, w szczególności k.p.a., a skoro niniejsza sprawa takiego charakteru nie ma, organ nie mógł dopuścić się naruszenia wskazanych w wyroku sądu pierwszej instancji przepisów k.p.a. przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej.
Możliwość stosowania określonych instytucji uregulowanych w k.p.a., w szczególności wskazanych w art. 61 § 1 k.p.a. czy art. 65 k.p.a. a także terminów na do załatwienia sprawy muszą być interpretowane w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią, zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu czy też na wniosek stron. Istotnymi elementami stosunku administracyjnoprawnego jest jego przedmiot, który musi dotyczyć sfery publicznej i być normowany przez organy administracji publicznej posiadające stosowne kompetencje w drodze wydawanych na podstawie prawa aktów administracyjnych; podmiot, którym zawsze obligatoryjnie musi być organ administracji publicznej lub inny podmiot wyposażony w kompetencje do rozstrzygania spraw na mocy władztwa administracyjnego a także relacje jakie zachodzą pomiędzy uczestnikami stosunku prawnoadministracyjnego, które charakteryzują się brakiem równorzędności podmiotów (zob. m.in. R. Hauser, Pojęcie i znaczenie stosunku administracyjnoprawnego, w: System prawa administracyjnego, t. 1, Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2015, s. 200).
Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, bowiem stosunek łączący skarżącą a organami Policji miał charakter równorzędny, oparty o zasadę swobody umów, do którego stosowano w kwestiach nieuregulowanych przepisy kodeksu cywilnego, zaś spory rozstrzygane powinny być przez właściwe sądy powszechne. Dlatego też podnoszona przez skarżącą w odpowiedzi na skargę kasacyjną okoliczność, że przekazanie wniosków skarżącej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Komendantowi Miejskiemu Policji nastąpiło na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. czyli w trybie administracyjnym, samo w sobie nie mogło przesądzić, że sporna sprawa miała charakter administracyjny a nie cywilnoprawny.
W świetle powyższych rozważań stwierdzić należało, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organu w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracyjnego oraz musi być określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak i J. Borkowski, IX wydanie, str. 292). Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy nie istnieje obowiązek prawny działania organu, a co za tym idzie brak jest określonej formy prawnej jego działania.
Należy również zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżąca powinna dysponować środkiem prawnym pozwalającym jej na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego, np. w sytuacji, która wystąpiła w niniejszej sprawie, tj. w przypadku, gdy określony podmiot nie reguluje należności związanych z przechowywaniem pojazdów. Jednakże odnotować należy, że w zawartych pomiędzy skarżącą i Komendantem Wojewódzkim Policji umowach wprost wskazano, że spory mogące wyniknąć przy wykonywaniu umowy będą rozstrzygane przez sądy powszechne. W tym kontekście stwierdzić należy, że zakres właściwości sądów administracyjnych, nie może być regulowany przez umowę cywilnoprawną. Musi być określony w ustawie, co wprost wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ogólną właściwość zastrzeżono bowiem dla sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Zatem w świetle zapisów umowy cywilnoprawnej łączącej skarżącą z organem, w takim przypadku, jaki wystąpił w rozpatrywanej sprawie, uzyskuje ona prawo do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Tym samym, zasada wynikająca z art. 45 Konstytucji RP nie została naruszona w niniejszej sprawie.
Z uwagi na powyższe, mając na uwadze przedstawione argumenty należało stwierdzić, że skarga skarżącej na bezczynność organu powinna była podlegać odrzuceniu przez sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro tak się nie stało, to wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania w rozpoznawanej sprawie art. 189 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, jako niedopuszczalną.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócono skarżącej uiszczony wpis od skargi.