II GSK 184/25

II GSK 184/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2318/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 40 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 2318/24 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 października 2021 r. nr KOC/4069/Dr/20 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. Sp. z o.o. w W. 5400 (słownie: pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
W dniu 26 czerwca 2020 r. A. Sp. z o.o. w W. (dalej: spółka lub skarżąca) złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót polegających na budowie [...] – konieczności zapewnienia zaplecza budowy w okresie od 5 sierpnia 2020 r. do 5 listopada 2020 r. Do wniosku załączono projekt czasowej organizacji ruchu z marca 2020 r. oraz stanowisko Zarządu Dróg Miejskich odnośnie akceptacji projektu organizacji ruchu. Z dokumentu tego wynikało, iż "z uwagi na zamknięty chodnik po południowej stronie ul. Z., należy przeanalizować możliwość zawężenia ul. Z. do jednego pasa ruchu, wyznaczając tym samym pas rowerowy i poszerzając ciąg pieszy po stronie północnej".
W dniu 29 lipca 2020 r. spółka złożyła korektę do przedmiotowego wniosku, dotyczącą m.in. uwzględnienia zajęcia jezdni pod chodnik publiczny o powierzchni 190,8 m2. W jej ocenie nie było bowiem podstaw do pobierania opłaty za zajęcie pasa jezdni w celu zlokalizowania tam publicznego chodnika do obsługi publicznego ruchu pieszego.
Decyzją z 3 sierpnia 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy zezwolił skarżącej na zajęcie:
- w ul. W. przy ul. Z. chodnika - 93,00 m2;
- w ul. Z. na odcinku ul. W. - ul. E. jezdni (bez naruszania konstrukcji nawierzchni - pod strefę bezpieczeństwa dla komunikacji pieszej), chodnika, trawnika - łącznie 580,80 m2 - pod zaplecze budowy związane z budową [...] na działce inwestora w terminie od 5 sierpnia 2020 r. do 5 listopada 2020 r. według projektu organizacji ruchu Nr [...] załączonego do wniosku (pkt 1 ww. decyzji).
Prezydent m. st. Warszawy ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 183 275,10 zł zgodnie z wyliczeniem opłat stanowiącym część integralną decyzji (pkt 2 ww. decyzji).
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła spółka, zaskarżając ww. decyzję w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji ul. Z. na odcinku ul. W. – ul. E. w terminie od 5 sierpnia 2020 r. do 5 listopada 2020 r, w zakresie obejmującym jezdnię pod strefę bezpieczeństwa dla komunikacji pieszej o powierzchni 190,80 m2 w zakresie kwoty w wysokości 70 977,60 zł. Skarżąca wskazała, że ta część pasa drogowego nie powinna być objęta opłatą, ponieważ została przeznaczona pod tymczasowy publiczny chodnik – strefę bezpieczeństwa dla komunikacji pieszej.
Na skutek odwołania skarżącej decyzją z 26 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w ul. Z. na odcinku ul. W. - ul. E. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W wyniku skargi spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 3021/21, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, nieważność poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 3 sierpnia 2020 r. w zakresie:
– pkt 1 w części odnoszącej się do wydania skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacji ul. Z. na odcinku ul. W. – ul. E.: jezdni, chodnika i trawnika ponad powierzchnię 390 m2;
– pkt 2 w części odnoszącej się do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego ponad kwotę 102 297,50 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w całości i decyzji utrzymanej nią w mocy w części, bowiem zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.).
W ocenie Sądu, organ odwoławczy powtórzył za organem pierwszej instancji ocenę prawną i rażąco naruszając prawo materialne, utrzymał w mocy decyzję w zaskarżonej części. Zastosowane przez organy przepisy prawa, odnoszące się do korekty wniosku dotyczącej zajęcia jezdni pod chodnik publiczny o powierzchni 190,8 m2, nie budziły żadnej wątpliwości interpretacyjnej. Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że zajęcie części pasa jezdni "na chodnik publiczny, dostępny dla każdego pieszego jest nadal wykorzystaniem pasa jezdni na cel publiczny i związany z przeznaczeniem pasa jezdni jakim jest chodnik. W związku z powyższym chodnik tymczasowy umieszczony w pasie jezdni nie jest zajęciem na cele inwestora i nie powinien podlegać opłacie.". W ocenie Sądu część jezdni przeznaczona na chodnik dla pieszych, nie była i nie jest zajęta przez skarżącą, skoro w decyzji została przeznaczona nadal na cele publiczne: strefę bezpieczeństwa dla komunikacji pieszej, a więc nie stanowi wygrodzonego dla wyłącznego korzystania zaplecza budowy [...].
Sąd uznał, że częściowe przeznaczenie jezdni na chodnik, które zostało zbiorczo ujęte: w pkt 1 zaskarżonej decyzji obejmującej łącznie powierzchnię 580 m2 oraz w ustalonej opłacie objętej pkt 2 – łącznie 183 275,10 złotych, a dotyczące 190,80m2 i wyliczonej za tę powierzchnię opłaty w kwocie 70 977,60 złotych – winno być wyłączone od obowiązku opłaty jako nienależne, stanowiące realizację celu publicznego, a nie celu inwestora (zaplecza budowy [...] na działce inwestora). Brak było podstawy do obciążania skarżącej opłatą za powierzchnię jezdni przeznaczoną na publiczny chodnik, skoro jej nie zajmowała na zasadach wyłączności, a do zmiany organizacji ruchu kołowego i pieszego doszło na skutek uwzględnienia wniosku w pozostałym zakresie.
Sąd uznał, że po wyeliminowaniu rażącego naruszenia prawa w części objętej wyrokiem, w pozostałym zakresie organ prawidłowo zastosował prawo materialne, w tym art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej: u.d.p.) odnoszący się do podstawy wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, która nie była kwestionowana. Ustalona została jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
W wyniku skargi kasacyjnej złożonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 2053/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skoro uchybienie określonej regulacji prawnej nastąpiło w procesie jej wykładni, poprzez rozszerzenie znaczeń określonych pojęć, to tym samym podjęty i ze swej istoty złożony proces interpretacyjny wyklucza ewentualne naruszenie w tym zakresie. Z uwagi na brak tego właśnie elementu definiującego rażące naruszenie prawa, zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia wskazanych przez skarżącego kasacyjnie regulacji art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3 i 4 u.d.p., oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie była prawidłowa, zwłaszcza w zakresie ostatniego z wymienionych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd pierwszej instancji do rozważenia - w przypadku stwierdzenia, że decyzja nie odpowiada prawu - możliwości częściowego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, mając na względzie konieczność charakteryzowania się przez tę część, jak i część pozostałą, samodzielnością w obrocie prawnym i uwzględnienia wszystkich aspektów związanych z funkcjonowaniem tych części w obrocie prawnym, nie ograniczając się jedynie do kwotowej wysokości konkretnej opłaty, związanej z poszczególnymi elementami od której jest ona naliczana. Niezależnie od powyższego wskazał, że WSA w Warszawie powinien ponownie dokonać całościowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, będąc związany granicami sprawy, a nie jedynie granicami skargi.
II
Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu wyrokiem z 8 października 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2318/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 października 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd wyjaśnił, że kwestią zasadniczą w niniejszym postępowaniu była ocena, czy w świetle przepisów prawa materialnego, wszystkie powierzchnie pasa drogowego objęte zezwoleniem (chodnik, trawnik i jezdnia przeznaczona na chodnik publiczny) są "zajęte" przez skarżącą i w konsekwencji czy skarżąca winna uiszczać opłatę także za powierzchnię jezdni przeznaczoną (zajętą) na chodnik publiczny.
Zdaniem Sądu organ nie dokonał w zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych i prawidłowej oceny materiału dowodowego w celu subsumpcji art. 40 ust. 2 u.d.p., naruszając art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie, że skarżąca powinna uiścić opłatę w kwocie 70 977,60 zł za zajęcie pasa drogowego pod strefę bezpieczeństwa dla komunikacji pieszej. Jego obowiązkiem przed ustaleniem opłaty jest ustalenie, do jakiego rodzaju zajęcia pasa drogowego, z wymienionych w art. 40 ust. 2 u.d.p., należy zaliczyć objęte wnioskiem z 26 czerwca 2020 r. zajęcie chodnika, trawnika i jezdni na chodnik publiczny o powierzchni 190,80 m2. Sąd stwierdził, iż wniosek skarżącej należało zakwalifikować jako zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., interpretując przesłankę wyłączności jako ograniczenie możliwości korzystania przez innych użytkowników dróg w sposób zgodny z jej przeznaczeniem. Dlatego nie podzielił argumentacji organu odwoławczego, że zajęcie pasa drogowego obejmuje tylko takie zajęcie, które nie jest związane z korzystaniem z pasa drogowego zgodnie z jego przeznaczeniem i tylko takie zajęcie pasa drogowego wymaga wydania decyzji, a co za tym idzie, stosownej opłaty pobranej w oparciu o przepis art. 40 ust. 3 u.d.p. Zdaniem Sądu wniosek o zajęcie pasa drogowego pod zaplecze budowy [...] na działce skarżącej dotyczący: chodnika i trawnika i przeznaczenia jezdni na chodnik publiczny nie dotyczy przypadków objętych art. 40 ust.1-3 u.d.p., a wyłącznie objętego art. 40 pkt 4 u.d.p. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Z tego powodu, zdaniem Sądu, organ winien rozpoznać wniosek w przedmiocie zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności "pod zaplecze budowy związane z budową [...] na działce inwestora". W konsekwencji w ramach przewidzianej w decyzji powierzchni łącznej 580,80m2 w ul. Z. na odcinku ul. W. – ul. E.: jezdni, chodnika i trawnika - przeznaczonych na zaplecze budowy, wliczona jest opłata 70 977,60 zł za powierzchnię jezdni drogi powiatowej 190,80m2, przeznaczonej na publiczny chodnik, co potwierdzało wyliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego i mapa zawierająca zwymiarowany szkic dotyczący zajęcia jezdni z przeznaczeniem dla ruchu pieszego publicznego.
Zdaniem Sądu doszło zatem do naruszenie przez organ odwoławczy prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie.
III
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożył organ, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:
1. przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 3, w zw. z art. 40 ust. 2 pkt. 4, art. 40 ust. 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię oraz przyjęcie, że wyłącznie zajęcie pasa drogowego, które nie jest korzystaniem z pasa drogowego zgodnie z jego przeznaczeniem, wymaga wydania decyzji, a co za tym idzie opłaty za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy ww. przepisy w żaden sposób nie zawężają pojęcia zajęcia do korzystania z pasa drogowego niezgodnie z jego przeznaczeniem, zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. wynika, iż każde zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, przez co ustawa nie przewiduje żadnego dodatkowego kryterium eliminującego konieczność uzyskania zezwolenia;
- naruszenie prawa procesowego:
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku art. 7, art. 77 § 1, art 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie w zaskarżonym orzeczeniu, iż organ nie rozpoznał wszechstronnie materiału dowodowego, podczas gdy zebrany materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do udzielenia stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie z jej żądaniem;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania w wyroku, jakie uchybienia dokładnie miały miejsce w rozumowaniu organu i jakie skutki miały te naruszenia na gruncie procedury administracyjnej i jakie mogło mieć skutki dla wyniku postępowania;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 153 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez brak w wyroku wskazania jakie przepisy miał organ odwoławczy naruszyć wydając decyzję odwoławczą w zaskarżonym zakresie oraz brak wyraźnego uzasadnienia dlaczego Sąd uznał, że do takiego naruszenia doszło;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 40 ust. 1 u.d.p. oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. poprzez zwężoną ocenę zajęcia pasa drogowego, mającą wyłącznie na względzie fragment wygrodzonego pasa jezdni, a nie całego zajęcia jakie miało miejsce zgodnie z wnioskiem strony.
Wobec powyższego na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości oraz oddalenie skargi lub ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania oraz zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną organ złożył wniosek o przeprowadzenie rozprawy.
IV
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw oraz zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
V
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Nadto wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 2053/22, uchylił poprzedni wyrok WSA w Warszawie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując naruszenia prawa popełnione jego zdaniem przez Sąd pierwszej instancji. Dokonywana w niniejszym postępowaniu ocena zgodności z prawem wydanego ponownie w tej sprawie wyroku sądu uwzględniać zatem musi art. 190 p.p.s.a., który przewiduje, że "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.
Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Sądu pierwszej instancji dotyczącego oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 października 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego uznając, iż organ odwoławczy błędnie zinterpretował przepisy ustawy o drogach publicznych w zakresie pojęcia zajęcia pasa drogowego i jednocześnie nie dokonał prawidłowej oceny celu i rodzaju zajęcia pasa drogowego, tj. czy nastąpiło na prawach wyłączności.
W pierwszej kolejności ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegały najdalej idące zarzuty procesowe, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania w wyroku, jakie uchybienia dokładnie miały miejsce w rozumowaniu organu, jakie skutki miały te naruszenia na gruncie procedury administracyjnej i jakie mogło mieć skutki dla wyniku postępowania (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez brak w wyroku wskazania jakie przepisy miał organ odwoławczy naruszyć wydając decyzję odwoławczą w zaskarżonym zakresie oraz brak wyraźnego uzasadnienia dlaczego Sąd uznał, że do takiego naruszenia doszło (punkt 4 petitum skargi kasacyjnej).
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania.
Wbrew powyżej wskazanym zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny istoty sprawy. Sąd wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa, a w konsekwencji dlaczego uchylił kontrolowaną decyzję. Na tej podstawie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku możliwe jest wywiedzenie jakie w związku z tym obowiązki - według Sądu - spoczywają na organie w zakresie ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są zatem zasadne.
Ponieważ zakres koniecznego do ustalenia w danej sprawie stanu faktycznego wyznaczają przepisy prawa materialnego, rozpoznawanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należało rozpocząć od oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 3, w zw. z art. 40 ust. 2 pkt. 4, art. 40 ust. 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię oraz przyjęcie, że wyłącznie zajęcie pasa drogowego, które nie jest korzystaniem z pasa drogowego zgodnie z jego przeznaczeniem, wymaga wydania decyzji, a co za tym idzie opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz powiązaną z tym zagadnieniem część materialną zarzutu zawartego w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej, dotyczącą naruszenia art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. poprzez "zawężoną ocenę zajęcia pasa drogowego".
Po pierwsze trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 2 u.d.p., droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.
Trafnie wskazał WSA w Warszawie, że z obydwu definicji legalnych wynika, że zarówno jezdnia, jak i chodnik stanowią części drogi przeznaczonej do ruchu odpowiednio dla pojazdów, jak i pieszych.
Art. 40 ust. 2 u.d.p. reguluje natomiast przypadki wymagające zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymieniając:
1) prowadzenie robót w pasie drogowym;
2) umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
3) umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
4) zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Zajęcie pasa drogowego objęte tą regulacją następuje zatem tylko wtedy, gdy nie jest związane z korzystaniem z pasa drogowego zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. do ruchu pieszych i pojazdów. Tylko takie zajęcie wymaga wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie, a w konsekwencji stosownej opłaty pobranej w oparciu o przepis art. 40 ust. 3 u.t.d. Korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem poprzez dopuszczenie do ruchu pieszych czy pojazdów nie wymaga wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.
Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zasadnie przyjął WSA w Warszawie, że błędne było stanowisko SKO w Warszawie, który powierzchnię jezdni przeznaczoną na publicznie dostępny chodnik uznał za zajęcia przez skarżącą pasa na prawach wyłączności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Na skutek tego błędnie organ uznał, że w tym zakresie należy obciążyć skarżącą opłatą za zajęcie pasa drogowego tak jakby to było zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności.
W konsekwencji takiej wykładni prawa materialnego, za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut procesowy zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art. 7, art. 77 § 1, art 80 k.p.a. Nie można bowiem skutecznie zarzucić WSA w Warszawie, że niezasadnie uznał, iż organ odwoławczy nie dokonał w zaskarżonej decyzji prawidłowych ustaleń faktycznych i prawidłowej oceny materiału dowodowego w celu subsumpcji art. 40 ust. 2 u.d.p.
WSA w Warszawie trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego uznał, że organ odwoławczy nie rozpoznał w sposób wszechstronny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasadnie bowiem zarzucił, że organ odwoławczy pominął w swoich rozważaniach cel w jakim nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez skarżącą. Sąd pierwszej instancji, wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie organ, wyjaśnił jakie przepisy nieprawidłowo zinterpretowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w konsekwencji czego zasadnie zarzucił organowi odwoławczemu brak analizy zebranego materiału dowodowego pod względem oceny celu i rodzaju zajęcia pasa drogowego przez skarżącą. Organ odwoławczy nie dokonał bowiem rozróżnienia zajęcia pasa drogowego pod zaplecze budowy [...] od zajęcia pod cel publiczny, tj. chodnik. Na skutek tego organ odwoławczy doszedł do błędnych ustaleń w tym zakresie, niezasadnie uznając, że zajęcie tej części pasa drogowego nastąpiło na prawach wyłączności i podlegało opłacie.
Należy zatem podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zgodnie przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez co naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. uznając, że skarżąca powinna była uiścić opłatę w kwocie 70 977,60 zł za zajęcie pasa drogowego pod strefę bezpieczeństwa dla komunikacji pieszej. Wobec tego zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej okazał się chybiony.
Tym samym za niezasadny należało uznać także zarzut procesowy zawarty w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej, bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny całej inwestycji skarżącej mającej na celu budowę [...], w szczególności uwzględniając przeznaczenie obszaru pasa drogowego pod ciąg pieszych. W świetle przedstawionej powyżej wykładni prawa materialnego uznanej przez NSA za prawidłową, należy podzielić pogląd WSA, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przez organ była niepełna i nie uwzględniała prawidłowo treści wniosku skarżącej w kontekście celu zajęcia w związku z planowaną inwestycją.
Za zgodną z prawem uznał NSA także ocenę przez WSA co do niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji z powodu nieuwzględnienia, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawierała wyodrębnionych samodzielnych części pozwalających na rozpoznawanie sprawy przez organ odwoławczy jedynie co do niektórych z tych niewyodrębnionych i niesprecyzowanych części. W niniejszej sprawie zwrócił na to uwagę już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku II GSK 2053/22, wskazując na konieczność rozważenia czy nieodpowiadająca prawu część oraz część pozostała charakteryzują się samodzielnym bytem, tj. samodzielnością w obrocie prawnym i nakazał wziąć pod uwagę wszystkie aspekty, nie ograniczając się jedynie do kwotowej wysokości konkretnej opłaty, związanej z poszczególnymi elementami od których jest ona naliczana. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja organu odwoławczego, w której sentencji orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji, a więc w której sentencja zdawała się dotyczyć całej decyzji, a w opisie odwołująca się do "zakresu ustalenia wysokości opłaty", zasadnie zatem została zakwestionowana przez Sąd pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 5400 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika skarżącej, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).