II GSK 1832/21

II GSK 1832/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1709/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-03
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 174 pkt 2, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 32b ust. 1, art. 32f ust. 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 72 art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2, art. 12 ust. 2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do  rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1709/20 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 czerwca 2020 r. nr BP.5530.53.2019.1235.BTM.5140 w przedmiocie cofnięcia wypisu z licencji wspólnotowej uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1709/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 czerwca 2020 r. nr BP.5530.53.2019.1235.BTM.5140 w przedmiocie cofnięcia wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy oraz zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła A. Z., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o zmianę – na podstawie art. 188 p.p.s.a. – zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 czerwca 2020 r., ewentualnie o uchylenie – na podstawie art. 185 p.p.s.a. – zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 50 Karty praw podstawowych Unii i art. 4 protokołu nr 7 do EKPC oraz art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady zakazu podwójnego karania za ten sam czyn;
b) art. 32b oraz 32f ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.) w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych poprzez ich błędną interpretację polegającą na niewłaściwym uznaniu, że zachodzą przesłanki do cofnięcia na okres 6 miesięcy wypisu z licencji uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i zawieszenia wydawania nowych świadectw na okres roku;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodowej i wydanie orzeczenia w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności nie wyjaśniono należycie braku wpływu strony na rzekomo powstałe naruszenie;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 8 k.p.a. polegającego na przeprowadzeniu postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,
c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu niewspółmierności nałożonej kary w stosunku do stopnia zawinienia, jak również samego braku zawinienia strony w powstałych naruszeniach.
Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie cofnięcia wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy oraz zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której jest mowa w art. 32f ust. 3 ustawy o transporcie drogowym.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W tym też kontekście podkreślenia i zarazem przypomnienia wymaga, że konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających trzeba stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego nie podważa zarzut z pkt 2 lit. c) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zwłaszcza, że ocena odnośnie do braku jego zasadności, a co za tym idzie skuteczności nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13), co nie pozostaje również bez wpływu na wniosek o braku zasadności zarzutu z pkt 2 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej, o czym mowa dalej.
Przypomnienia bowiem wymaga, że przez "wpływ", o którym jest mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (zob. s. 3 – 7) nie wynika, aby w zakresie odnoszącym się do omawianego zarzutu kasacyjnego zawierało ono wskazany i zarazem konieczny elementu, co prowadzi do wniosku o braku jego skuteczności.
Zwłaszcza, gdy niezależnie od tego rodzaju deficytu podnieść również, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Przypomnienia również wymaga, że zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony, czy też skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Co więcej, w odpowiedzi na stanowisko podważające zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentu o braku wystarczającego odniesienia się do zarzutów skargi – co miałoby nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy – wymaga wyjaśnienia, że brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, sam w sobie nie stanowi jeszcze uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – o jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co należy w szczególny sposób podkreślić – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 850/17; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak, aby zawierało ono wskazany i zarazem konieczny element, co nie jest bez znaczenia dla wniosku o braku zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego w zakresie, w jakim o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. należałoby – zdaniem strony – wnioskować na tej podstawie, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów i argumentów istotnych. Jeżeli w tym też kontekście podkreślić, że z art. 134 § 1 p.p.s.a., aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, co stanowi konsekwencję obowiązywania w postępowaniu przed tym sądem zasady oficjalności, to za uprawniony należałoby uznać wniosek, że sąd ten może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty skargi i odnieść się do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne oraz konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu (zob. w tej mierze np. wyroki NSA dnia: 5 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1390/10). Brak wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi nie stanowi więc podstawy przyjęcia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2765/22 oraz wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 271/14).
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało więc uznać za nieuzasadniony.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie podważają również zarzuty z pkt 2 lit. a) i lit. b) petitum skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w tej mierze – o czym była już mowa powyżej – odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a.
Odpowiadając w punkcie wyjścia na podnoszone na ich gruncie naruszenie art. 8 k.p.a., jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania administracji publicznej, trzeba stwierdzić, że o naruszeniu zasady wyrażonej w tym przepisie prawa nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że w dacie stwierdzonego w dniu 6 czerwca 2018 r. i przypisanego stronie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu towarów bez ważnego świadectwa kierowcy, strona oczekiwała na wydanie świadectwa kierowcy, o co wystąpiła wnioskiem z dnia 15 maja 2018 r, a więc na długo przez zaistnieniem tego naruszenia. Jakkolwiek faktem jest – jak podnosi strona – że sprawa zainicjowana tym wnioskiem powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki – z zastrzeżeniem wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. – to jednak stanowczo trzeba stwierdzić, że jako profesjonalny przewoźnik nie mogła pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że samo już tyko wystąpienie z wymienionym wnioskiem uczyni zadość wymogom wykonywania przewozu w sposób zgodny z przepisami obowiązującego prawa, których jest adresatem, i które w odniesieniu do kierowcy, o którym jest mowa w art. 32a ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 5 ust. 1 – 3 rozporządzenia nr 1072/2009 mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Innymi słowy, nie ma podstaw, aby za uzasadnione można było uznać stanowisko, że rozpoczęcie wykonywania skontrolowanego w dniu 6 czerwca 2018 r. przewozu mogło nastąpić na tej tylko podstawie, że został złożony wniosek o wydanie świadectwa kierowcy, którego organ administracji nie rozpoznał w terminie oczekiwanym przez stronę. Wniosek ten bowiem, nie załatwia jeszcze inicjowanej nim sprawy, albowiem następuje to w sposób oraz w trybie określonym w art. 32b ust. 1 wymienionej ustawy, zaś każde świadectwo kierowcy poświadcza – co nie mniej istotne – że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami określonymi w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1072/2009 (art. 5 ust. 2 tego rozporządzenia).
W odniesieniu zaś do kwestionowanego przez stronę tempa działania organu administracji w sprawie z wniosku o wydanie świadectwa kierowcy – a co za tym w odpowiedzi na argumentację zmierzającą do tym bardziej wyrazistego, zdaniem strony, wyeksponowania na tym tle znaczenia konsekwencji wynikających z art. 8 k.p.a. – trzeba stwierdzić, że strona nie była jednak pozbawiona możliwości korzystania z przysługujących jej środków prawnych, a mianowicie z prawa wniesienia ponaglenia, o którym stanowi art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
W odpowiedzi natomiast na podnoszone na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które miałoby – zdaniem strony – polegać na niepodjęciu "[...] wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przekroczenia swobodnej oceny dowodowej i wydanie orzeczenia w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności nie wyjaśniono braku wpływu Strony na rzekomo powstałe naruszenie", trzeba przede wszystkim podnieść – podkreślając przy tym, że argumenty przedstawione w odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. podważają zasadność tezy o braku wpływu strony na zaistnienie naruszenia prawa, albowiem rozpoczęła ona wykonywanie przewozu nie legitymując się decyzją, o której jest mowa w art. 32b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym – że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń (albowiem to one stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień), wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów.
Wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń wyznaczał – jak współstanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji – przepis art. 32f ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, z którego w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie wynika, że w przypadku bardzo poważnego naruszenia dotyczącego świadectwa kierowcy, określonego w załącznika do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, organ, o którym mowa w art. 32b, cofa, w drodze decyzji administracyjnej, 1 wypis z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku.
Wobec treści przywołanego przepisu prawa za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ustaleniem o prawnie doniosłym znaczeniu z punktu widzenia zaktualizowania się koniecznych przesłanek jego stosowania, jest ustalenie odnoszące się do faktu "popełnienia bardzo poważnego naruszenia dotyczącego świadectwa kierowcy, określonego w załączniku do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403". Ustalenie tego koniecznego faktu jest zatem wystarczające dla wydania decyzji, o której jest mowa w art. 32f ust. 3 przywołanej ustawy. W rozpatrywanej sprawie – co nie jest sporne – zaistnienie wymienionego faktu znajduje swoje potwierdzenie w nałożeniu na stronę decyzją ostateczną z dnia 26 czerwca 2019 r. kary grzywny za stwierdzone w dniu 6 czerwca 2018 r. podczas kontroli w Niemczech naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego towarów bez ważnego świadectwa kierowcy, a więc za naruszenie stanowiące poważne naruszenie w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 kategoryzującego te poważne naruszenia – przewóz towarów bez ważnego świadectwa kierowcy (tzn. brak świadectwa kierowcy, jego sfałszowanie, wycofanie, utrata ważności itp.).
Nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji są wadliwe, czy też wadliwie oceniona, a to wobec braku podjęcia "wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przekroczenia swobodnej oceny dowodowej i wydanie orzeczenia w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy [...]".
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut naruszenia art. 32b oraz art. 32f ust. 3 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 przez "[...] ich błędną interpretację polegającą na niewłaściwym uznaniu, iż zachodzą przesłanki do cofnięcia [...] wypisu z licencji [...] i zawieszenia wydawania nowych świadectw [...] podczas gdy zdaniem skarżącej poniosła ona już karę za brak posiadania ważnego świadectwa kierowcy" (pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej).
Wobec tego, że – jak wynika z konstrukcji tych zarzutów – strona skarżąca zmierza do wykazania błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów prawa, których naruszenie podnosi, wymaga przede wszystkim przypomnienia, że błędna wykładnia prawa materialnego, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga natomiast wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu), zaś ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22).
Wobec przedstawionego rozumienia błędu wykładni oraz błędu subsumcji i koniecznych wymogów, którym muszą w tym zakresie czynić zadość zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, że omawiane zarzuty kasacyjne – wobec deficytów ich konstrukcji oraz uzasadnienia – nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.
Zwłaszcza, gdy w odpowiedzi na prezentowaną w nich argumentację podkreślić również znaczenie konsekwencji wynikających z przedmiotu regulacji rozporządzenia nr 1072/2009 oraz deklarowanych w nim celów do osiągnięcia, w tym zwłaszcza celów wymienionych w pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 9, a ponadto w pkt 12, pkt 20 oraz w pkt 25 – a mianowicie, że państwa członkowskie powinny podjąć działania niezbędne do wykonania niniejszego rozporządzenia, w szczególności w zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji – a w tym kontekście – czego strona skarżąca nie uwzględnia jednak w dostatecznym stopniu – znaczenia konsekwencji wynikających z art. 16 tego rozporządzenia, z którego wynika, że państwa członkowskie określają zasady dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia oraz podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich stosowania, zaś przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, o których państwa członkowskie informują Komisję o tych w terminie do dnia 4 grudnia 2011 r. oraz powiadamiają ją niezwłocznie o każdej późniejszej zmianie mającej na nie wpływ.
Zestawiając w związku z powyższym – w tym wobec istoty spornej w sprawie kwestii – treść art. 12 ust. 2 wymienionego rozporządzenia – z którego wynika, że w przypadku poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, który dopuścił się takiego naruszenia, nakładają na niego odpowiednie sankcje, takie jak: a) zawieszenie wydawania świadectw kierowców; b) cofnięcie świadectw kierowców; c) uzależnienie wydania świadectw kierowców od dodatkowych warunków w celu zapobieżenia niewłaściwemu wykorzystaniu; d) czasowe lub trwałe cofnięcie niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej; e) czasowe lub trwałe cofnięcie licencji wspólnotowej – z treścią art. 32f ust. 3 ustawy o transporcie drogowym – który w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowi, że w przypadku bardzo poważnego naruszenia dotyczącego świadectwa kierowcy, określonego w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, organ, o którym mowa w art. 32b, cofa, w drodze decyzji administracyjnej, 1 wypis z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołana regulacja krajowa – do której wprowadzenia był zobowiązany prawodawca krajowy, przy tym przy uwzględnieniu przyznanego mu w tej mierze, co trzeba podkreślić, istotnego zakresu autonomii (to bowiem "Państwa członkowskie określają zasady dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia oraz podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich stosowania. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Państwa członkowskie informują Komisję o tych przepisach [...]") – koresponduje z regulacją unijną. Zarówno w zakresie odnoszącym się do jej celu, jak i treści.
Ustanowiona w ustawie krajowej sankcja administracyjna w postaci cofnięcia 1 wypisu z licencji wspólnotowej oraz zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców, nie dość, że mieści się przywołanym zbiorze (katalogu) sankcji wymienionych w rozporządzeniu nr 1072/2009 (art. 12 ust. 2 lit. a i lit. d), to stanowi wręcz ich dosłowne powtórzenie. Co więcej, nie sposób jest jej uznać za nieproporcjonalną, jeżeli podkreślić, że nie pozbawia przedsiębiorcy możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, albowiem w relacji w celów wymienionego aktu prawa unijnego (zob. pkt 2, pkt 6, pkt 9, pkt 20 wprowadzenia) służy – wobec jej funkcji – zapewnieniu efektywności rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie art. 5 tego rozporządzenia oraz przeciwdziałaniu ich naruszania, a co za tym idzie zapewnieniu ochrony konkurencji usług transportowych oraz konkurencji na rynku usług świadczonych przez kierowców, co – jak należałoby przyjąć – nie pozostaje również bez wpływu na wniosek o braku zasadności zarzutu naruszenia art. 50 Karty Praw Podstawowych, art. 4 protokołu nr 7 do EKPC i art. 2 Konstytucji RP (pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej).
Jeżeli w tym też kontekście ponownie podkreślić, że poważnym naruszeniem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 kategoryzującego poważne naruszenia jest przewóz towarów bez ważnego świadectwa kierowcy – w tym jego braku, a ponadto jego sfałszowania, wycofania, utraty ważności itp. – to wobec stwierdzenia w dniu 6 czerwca 2018 r. podczas kontroli w Niemczech naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego towarów bez ważnego świadectwa kierowcy, którego to ustalenia nie niweczy, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej (s. 5), argument z samego tylko złożenia wniosku o wydanie świadectwa kierowcy – o czym była mowa powyżej – należy odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1072/2009, do którego nota bene odsyła art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia. Przepis art. 5 wymienionego rozporządzenia koresponduje z art. 32b ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym Główny Inspektor Transportu Drogowego – który na podstawie art. 32c wymienionej ustawy jest organem uprawnionym do przeprowadzania kontroli wydanych świadectw kierowcy – wydaje, odmawia wydania, zmienia, cofa świadectwo kierowcy lub zawiesza wydawanie świadectw kierowców, które są wydawane na okres 5 lat na wniosek przedsiębiorcy, posiadającego licencję wspólnotową, złożony w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej (ust. 1 – 3). W przypadku zaś – jak stanowi art. 32f ust. 3 tej ustawy – bardzo poważnego naruszenia dotyczącego świadectwa kierowcy, określonego w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 – a więc, między innymi, w przypadku przewozu towarów bez ważnego świadectwa kierowcy, w tym jego braku – uprawniony organ jest zobowiązany cofnąć, w drodze decyzji administracyjnej, 1 wypis z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawiesić wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku.
Uwzględniając powyższe, nie ma więc podstaw, aby twierdzić – zwłaszcza, że wnioskowi temu skarga kasacyjna nie przeciwstawia jednak przekonujących argumentów – że nie "[...] zachodzą przesłanki cofnięcia [...] wypisu z licencji [...] i zawieszenia wydawania nowych świadectw [...]", a co za tym idzie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 32b oraz 32f ust. 3 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009.
W opozycji do stanowiska strony skarżącej – i zarazem w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – za uzasadniony trzeba bowiem uznać wniosek, że w związku ze stwierdzeniem – co nie jest w sprawie sporne – zaistnienia przypadku bardzo poważnego naruszenia dotyczącego świadectwa kierowcy, określonego w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 32f ust. 3 ustawy o transporcie drogowym.
Jeżeli wobec treści oraz funkcji tego przepisu prawa odwołać się – o czym była mowa już powyżej – do przedmiotu regulacji rozporządzenia nr 1072/2009 oraz deklarowanych w nim celów do osiągnięcia – w tym zwłaszcza wymienionych w pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 9, pkt 12, pkt 20 oraz w pkt 25 – a w tym kontekście – oraz w relacji do art. 12 ust. 2 tego rozporządzenia – do znaczenia konsekwencji wynikających z jego art. 16 – o których również była mowa powyżej – to za uzasadniony należałoby uznać wniosek – zwłaszcza, że wbrew stanowisku skargi kasacyjnej (s. 6), przeciwnego wniosku nie uzasadnia jednak argument z art. 15a ustawy o transporcie drogowym, a to wobec wyznaczonego jego treścią zakresu jego zastosowania, o którym trzeba również wnioskować na podstawie argumentu z systematyki ogólnej wymienionej ustawy – że nałożenie na stronę sankcji administracyjnej w postaci kary grzywny za stwierdzone w dniu 6 czerwca 2018 r. naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego bez ważnego świadectwa kierowcy nie sprzeciwiało się wydaniu decyzji o cofnięciu 1 wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawieszeniu wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku, a co więcej, że stanowiło wręcz konieczną przesłankę wydania decyzji, o której jest mowa w art. 32f ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu wymienionej kary potwierdzała bowiem fakt naruszenia prawa, zaś jego charakter jako przypadku bardzo poważnego naruszenia dotyczącego świadectwa kierowcy określa z kolei załącznik I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403.
Wobec logiki rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie omawianej regulacji unijnej i krajowej za uzasadniony należałoby więc uznać wniosek, że nałożenie – na warunkach nią określonych – sankcji administracyjnej o charakterze niepieniężnym za bardzo poważne naruszenie dotyczące świadectwa kierowcy ma charakter w pełni odrębny i autonomiczny – o czym wobec funkcji i celów tej regulacji trzeba również wnioskować na podstawie treści tiret drugiego art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 ("sankcje te mogą być określone po podjęciu ostatecznej decyzji w danej sprawie i uwzględniają wagę naruszenia, którego dopuścił się posiadacz licencji wspólnotowej") – co w konsekwencji nie pozostaje bez wpływu i na ten wniosek, że omawiane sankcje administracyjne – a mianowicie sankcja pieniężna oraz sankcja niepieniężna wynikająca z prawa unijnego transponowanego na grunt prawa krajowego – mają charakter sankcji sprzężonych.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
-----------------------
8