II GSK 183/05

II GSK 183/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Edward Kierejczyk /przewodniczący/
Jan Bała
Kazimierz Jarząbek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6174 Komornicy
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2038/04 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2005-02-21
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk, Sędziowie NSA Jan Bała, Kazimierz Jarząbek (spr.), Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 2038/04 w sprawie ze skargi K. P. na zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie utworzenia rewiru komorniczego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 2038/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. P. na zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia rewiru komorniczego.
W uzasadnieniu Sąd podał, że skarżąca uznając wydane przez Ministra Sprawiedliwości zarządzenie za decyzję administracyjną zarzuciła organowi naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 10, art. 103 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 133, poz. 882 ze zm., dalej u.k.s.eg.) oraz art. 22 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm., dalej p.u.s.p.).
Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarzuty przedstawione przez skarżącą dotyczą kwestii regulowanych przez przepisy ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, która w zakresie objętym niniejszym postępowaniem dotyczy kwestii o charakterze organizacyjnym, regulowanych zarządzeniem. Powołana ustawa w żadnym zapisie nie wskazuje, że w toku postępowania stosuje się przepisy postępowania administracyjnego, a wręcz przeciwnie - wskazuje na prawo władczej ingerencji Ministra Sprawiedliwości, czy też prezesów sądów, w sferę tworzenia i znoszenia rewirów, zmieniania ich granic oraz wyznaczania siedziby kancelarii komorniczych. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach ściśle określonych przez przepisy.
Zarządzenie o utworzeniu rewiru nie jest decyzją administracyjną, bowiem prezes sądu nie jest w tym wypadku organem administracji publicznej i nie może wydać decyzji administracyjnej. Podmiot nie będący organem administracji publicznej może rozstrzygać sprawy indywidualne tylko wtedy, gdy upoważnienie do działania wynika z ustawy lub gdy działa na podstawie odpowiednich porozumień administracyjnych. W tych sprawach prezes sądu nie został wyposażony w prawo do wydawania decyzji administracyjnych i z tego też powodu stronie nie przysługuje prawo zaskarżania aktu w trybie skargi sądowoadministracyjnej.
K. P. zaskarżyła skargą kasacyjną powyższe postanowienie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - stosownie do treści art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz nałożenie na Ministra Sprawiedliwości obowiązku zwrotu poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania kasacyjnego - w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
1) naruszenie art. 7 ust. 2 u.k.s.eg. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowy przepis dotyczy kwestii organizacyjnych a zarazem nie przyznaje Prezesowi Sądu Apelacyjnego kompetencji do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych,
2) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że brak jest kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej sprawy,
3) naruszenie art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez faktyczną odmowę skarżącej prawa do sądu.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że fakt, iż przepisy ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie przewidują expresis verbis, że zarządzenie Prezesa Sądu Apelacyjnego w przedmiocie utworzenia rewiru komorniczego jest decyzją administracyjną podlegającą zaskarżeniu nie przesądza o braku drogi sądowo-administracyjnej. Kompetencję przyznaną Prezesowi Sądu Apelacyjnego do wydawania decyzji administracyjnej zawiera art. 7 ust. 2 u.k.s.eg., wyposażając Prezesa Sądu Apelacyjnego w możliwość tworzenia i znoszenia rewirów oraz zmiany ich granic.
Strona podkreśliła, że w dotychczasowym orzecznictwie niejednokrotnie już sądy orzekające przyjmowały, że czynności prezesów sądów uznawane były za decyzje administracyjne, pomimo iż ustawy, na podstawie których czynności te przekazane zostały do ich kompetencji nie posługiwały się określeniem "decyzja" czy też "decyzja administracyjna". Skarżąca podała przykład uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998 r. - sygn. akt OPS 6/98 oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. - sygn. akt III AZP 19/93 (publ. OSNCP 1994/4 poz. 86). Wskazała, że w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się również, że przepisy prawa materialnego wskazują na decyzyjną formę załatwienia danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). W tej sytuacji zdaniem skarżącej ustawodawca poprzez użycie w art. 7 ust.2 u.k.s.eg. słów "tworzy i znosi .... zmienia" wskazał decyzyjną formę załatwienia sprawy przez Prezesa Sądu Apelacyjnego, a okoliczność, że nie uczynił tego w sposób bezpośredni, nie przeciwstawia się przyjęciu, że podlega ona zaskarżeniu w formie odwołania od decyzji, a w dalszej kolejności na drodze postępowania sądowo-administracyjnego.
Ponadto strona zauważyła, że problem charakteru działania prezesów sądów powszechnych był również przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego. W Uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 1992 r. (sygn. akt III AZP 3/92 OSNCP 1992/10, poz. 172) Sąd Najwyższy stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie tłumacza przysięgłego zapada w formie decyzji administracyjnej, co zapewnia stronie - stosownie do art. 196 § 2 k.p.a. - możliwość zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem. Skarżąca podkreśliła podobieństwo okoliczności będących przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej do tych, które były rozstrzygane przez Sąd Najwyższy we wskazanej uchwale.
W orzecznictwie NSA i Sądu Najwyższego ukształtowało się również ogólne domniemanie działania organów administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej głównie ze względu na większą efektywność ochrony praw obywateli.
Zdaniem strony, zarządzenie Prezesa Sądu Apelacyjnego powołujące rewir komorniczy i określające jego obszar spełnia wszelkie przesłanki kwalifikujące go jako decyzję administracyjną: wpływa na indywidualne prawa i obowiązki danego komornika oraz skierowane jest do konkretnego adresata, a mianowicie do komornika, którego obszar działania został ograniczony.
W ocenie skarżącej zarządzenie wydane w trybie art. 7 ust.2 u.k.s.eg. przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. spełnia więc wszystkie cechy decyzji administracyjnej, co z kolei powoduje możliwość jej zaskarżenia i sprawdzenia jej zasadności zarówno przez organ wyższego rzędu jak i sąd administracyjny.
Strona podkreśliła, iż pismo Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 2 września 2004 r., mimo iż nie posiada w pełni formy decyzji administracyjnej, uznać należy zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 27 lipca 1999 r. - sygn. akt: I SA 1509/98 - publ. LEX nr 48728) za decyzję administracyjną, gdyż za takie należy uznawać pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów skarżąca zaliczyła oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W ocenie skarżącej skarga została zatem bezpodstawnie odrzucona.
Zdaniem strony, zaskarżone postanowienie narusza również prawo skarżącej do sądu, które zagwarantowane zostało jej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wykładni przepisów art. 3 p.p.s.a. i art. 7 u.k.s.eg. niezgodnej z przepisami wyższego rzędu, tj. z przepisami bezpośrednio stosowanej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisami ratyfikowanej Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi.
Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że bezspornym jest, iż żaden przepis ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie na nakłada na Prezesa Sądu Apelacyjnego obowiązku wydania decyzji administracyjnej o utworzeniu nowego rewiru komorniczego. W niniejszym zakresie nie ma także ustawowego odesłania do stosowania przepisów k.p.a. Minister Sprawiedliwości w pełni podzielił argumentację Sądu I instancji, iż materia związana z tworzeniem i znoszeniem rewirów komorniczych nie podlega kontroli przez sądownictwo administracyjne, a kwestie objęte niniejszym postępowaniem dotyczą wyłącznie czynności o charakterze organizacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Art. 183 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. Od tej zasady ustawa o p.p.s.a. wprowadza wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (§ 2 art. 183 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1),
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).
Skarga kasacyjna wymaga nie tylko przytoczenia podstaw, ale także ich uzasadnienia.
Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 ust. 1 p.p.s.a. jest - poza przytoczeniem naruszonego przepisu - wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak zdaniem skarżącego powinien on być rozumiany i stosowany.
Również koniecznym elementem uzasadnienia drugiej podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 ust. 2 p.p.s.a. jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i czy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pozycję prawną komornika sądowego określają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 133, poz. 882 ze zm.) /dalej u.k.s.eg./.
W myśl art. 1 ustawy komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym. Stosownie do przepisów Rozdziału 2 u.k.s.eg. komornika powołuje Minister Sprawiedliwości - na wniosek zainteresowanego - na pozostający do obsadzenia rewir (art. 11 ust. 1 i 2 u.k.s.eg.). Minister Sprawiedliwości odwołuje komornika z przyczyn wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 1-8 ww. ustawy.
Wedle art. 2 ust. 1 u.k.s.eg. komornik wykonuje czynności egzekucyjne w sprawach cywilnych oraz inne czynności przekazane na podstawie odrębnych przepisów.
Przy wykonywaniu czynności komornik podlega tylko ustawom oraz orzeczeniom sądu. W szczególności odnosi się to do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego Księgi drugiej - Postępowanie Egzekucyjne.
Art. 758 k.p.c. stwierdza generalnie, że sprawy egzekucyjne należą do kompetencji sądu rejonowego jako sądu egzekucyjnego, kontrolującego czynności działającego przy nim komornika. A więc chodzi o nadzór sądowy w zakresie przestrzegania przepisów tego kodeksu dotyczących egzekucji.
Natomiast art. 3 ust. 2 u.k.s.eg. stanowi, że "Prezes sądu rejonowego, przy którym działa komornik, nadzoruje formalną poprawność jego działalności, a w szczególności:
1) szybkość, sprawność i rzetelność postępowania poprzez badanie, czy w konkretnych sprawach nie zachodzi nieuzasadniona przewlekłość w podejmowaniu czynności, przy czym nadzór nie może wkraczać w działania podlegające nadzorowi sądu,
2) prawidłowość prowadzenia biurowości i rachunkowości, z tym że nadzór nie może wkraczać w gospodarkę środkami przeznaczonymi na utrzymanie kancelarii komorniczej i finansowanie działalności egzekucyjnej,
3) kulturę pracy, w tym przestrzeganie wyznaczonych terminów czynności i przyjmowania interesantów oraz utrzymywanie kancelarii komorniczej na poziomie odpowiednim do godności urzędu i posiadanych środków".
Nadzór, o którym mowa wyżej wykonuje prezes sądu rejonowego osobiście lub przez wyznaczonego sędziego (ust. 3 art. 3 u.k.s.eg.).
Komornik działa na obszarze swojego rewiru, z tym że wierzyciel ma prawo wyboru komornika w granicach właściwości sądu apelacyjnego (art. 8 ust. 1 i 3 u.k.s.eg.).
Rewir komorniczy obejmuje obszar właściwości sądu rejonowego, część tego obszaru lub obszar właściwości kilku sądów rejonowych (art. 7 ust. 1 u.k.s.eg.).
Pozwala to na stwierdzenie, że rewir komorniczy określa także właściwość miejscową komornika, na którym wykonuje on orzeczenia sądowe jako funkcjonariusz publiczny działający przy sądzie rejonowym. Wyjątek od tak określonej właściwości miejscowej stanowi art. 8 ust. 3 u.k.s.eg.
Na wniosek prezesa właściwego sądu okręgowego prezes sądu apelacyjnego, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, w drodze zarządzenia, tworzy i znosi rewiry, zmienia ich granice oraz wyznacza siedziby kancelarii komorniczych (art. 7 ust. 2). Z przepisu tego wynika, że obszar rewiru komorniczego nie jest czymś stałym, nie podlegającym zmianom.
Prezes sądu apelacyjnego na zasadach określonych w art. 7 ust. 2 może w drodze zarządzenia dokonywać stosownych zmian tego obszaru, jeżeli zachodzą uzasadnione ku temu powody, np. utworzenie nowego sądu rejonowego.
Treść art. 7 ust. 2 u.k.s.eg. należy także odczytywać łącznie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 3 tej ustawy, albowiem wyniki kontroli dokonanej w ramach nadzoru, o którym mowa w ostatnim wymienionym artykule, mogą mieć również wpływ na dokonanie zmian obszaru rewiru komorniczego. Inicjatywa w tym zakresie należy do prezesa sądu okręgowego, który sprawuje nadzór nad działalnością sądów rejonowych danego okręgu, a które jak podniesiono wyżej są także sądami egzekucyjnymi. Ustawodawca nie uzależnia dokonania zmian organizacyjnych, o których mowa wyżej od zgody komornika, którego rewiru zmiana ta dotyczy. Zmiany obszarów, na których wykonywana jest władza sądownicza przez sądy rejonowe i działających przy tych sądach komornikach w sprawach egzekucyjnych. Wobec tego zarządzenie wydane przez prezesa sądu apelacyjnego na podstawie art. 7 ust. 2 u.k.s.eg. jest aktem organizacyjnym wydanym przez organ władzy sądowniczej. Podkreślić bowiem należy, że spośród organów państwa do organów administracji publicznej zaliczyć należy organy działające w zakresie władzy wykonawczej, a więc wszelkie organy, które nie są organami działającymi w zakresie władzy ustawodawczej (Sejm, Senat) i władzy sądowniczej (organy wymiaru sprawiedliwości).
Powyższa konstatacja uzasadnia przyjęcie, że prezes sądu apelacyjnego wydający zarządzenie na podstawie art. 7 ust. 2 u.k.s.eg. nie jest organem administracyjnym w rozumieniu przepisów ustrojowych należącym do kategorii - organów administracji rządowej, organów samorządu terytorialnego, jak również takim, który ma ustawowo zlecone ściśle określone władcze funkcje administracji publicznej i w wyniku tego może działać tylko w wyznaczonych sprawach jak organ administracji publicznej (por. art. 5 § 2 ust. 3, 4, 6 i art. 1 pkt 2).
Jak wyjaśniono wyżej, zarządzenie prezesa sądu apelacyjnego jest aktem organizacyjnym dotyczącym ustalenia obszaru - terytorium rewiru komorniczego i z tego też powodu adresowane jest do władzy sądowniczej a nie do konkretnie określonej osoby (por. art. 11 ust. 2 u.k.s.eg.), a zatem nie jest decyzją administracyjną.
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 5 lutego 1988 r. (III AZP 1/88; OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59) określił materialne pojęcie decyzji administracyjnej, a mianowicie, że "nauka prawa administracyjnego określa materialne pojęcie decyzji, przez które rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne".
Z przytoczonych powodów za nietrafne uznać należy powoływanie się w tej sprawie na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzecznictwo to dotyczy załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej przez prezesów sądów wojewódzkich na podstawie przepisów:
ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.);
ustawy z 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 1990 r. Nr 23, poz. 138 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 8 czerwca 1982 r. w sprawie biegłych sądowych i tłumaczy przysięgłych (Dz.U. Nr 18, poz. 112), a więc spraw o całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym.
Z tego też powodu także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 45 Konstytucji RP uznać należy za nietrafny.
Z wyżej przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.