II GSK 182/06

II GSK 182/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kisielewicz /przewodniczący sprawozdawca zdanie odrebne/
Edward Kierejczyk
Jan Kacprzak (sprawozdawca) /autor uzasadnienia/
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne
Aplikacje prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1235/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-02-22
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Wpis na listę aplikantów jest dopuszczalny tylko po przeprowadzeniu całego egzaminu i uzyskaniu przez kandydata pozytywnego wyniku.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie Jan Kacprzak NSA Edward Kierejczyk Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 25 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1235/05 w sprawie ze skargi Okręgowej Rady Adwokackiej w O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę aplikantów adwokackich 1.uchyla zaskarżony wyrok; 2.uchyla decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2005 r. nr [...]; 3.zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Okręgowej Rady Adwokackiej w O. kwotę 828 złotych (osiemset dwadzieścia osiem) tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1235/05 oddalił skargę Okręgowej Rady Adwokackiej w O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2005 r. nr [...], w której organ ten uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 lutego 2005 r. o identycznym numerze sprawy, w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia Okręgowej Radzie Adwokackiej w O. i w tym zakresie zarządził wpis T.N.K. na listę aplikantów adwokackich.
Sąd przedstawił okoliczności sprawy w następujący sposób:
Decyzją z dnia 25 lutego 2005 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości uwzględnił na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 123, poz.1058 ze zm.) dalej jako p.o.a., odwołanie T.N.K. od uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 28 grudnia 2004 r., którą to uchwałą Naczelna Rada Adwokacka utrzymała w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w O. o odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich T.N.K. Odmowa wpisu była uzasadniona niezaliczeniem I etapu egzaminu konkursowego (etap pisemny). Minister uwzględnił zarzut wnoszącego odwołanie, że zakwestionowane przez niego pytania testowe o numerach 19 i 97 były nieprecyzyjnie sformułowane, w związku z tym udzielnie jednoznacznej odpowiedzi na wskazane pytania nie było możliwe. Dlatego też Minister uchylił uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej i przekazał sprawę do rozpatrzenia Okręgowej Radzie Adwokackiej w O.
T.N.K. wniósł skargę na tę decyzję Ministra Sprawiedliwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił Ministrowi Sprawiedliwości brak rozstrzygnięcia merytorycznego tj. zarządzenia wpisu skarżącego na listę aplikantów adwokackich.
Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr.153, poz.1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., wydał w dniu 9 maja 2005 r. decyzję nr [...] uwzględniającą skargę w całości. Uchylił poprzednią swą decyzję z dnia 25 lutego 2005 r. i zarządził dokonanie wpisu T.N.K. na listę aplikantów adwokackich Okręgowej Rady Adwokackiej w O. Podobnie jak w przypadku poprzedniej decyzji organ administracji uzasadnił swoje rozstrzygniecie tym, że sporne pytania testowe zawierały nieścisłości powodujące ich błędną interpretację, wobec czego odpowiedzi na nie udzielone nie powinny być brane pod uwagę przez komisję przy ocenie kandydata lub powinny zostać uwzględnione na jego korzyść.
Okręgowa Rada Adwokacka w O. zaskarżyła tę decyzję Ministra Sprawiedliwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez ten organ i oddalił skargę.
W ocenie Sądu Minister był uprawniony do uwzględniania skargi T.N.K. w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a i wydania decyzji o wpisie na listę aplikantów adwokackich, na podstawie art. 47 ust. 2 p.o.a. Zdaniem Sądu norma zawarta w art. 47 ust. 2 p.o.a. daje podstawę do podjęcia przez Ministra Sprawiedliwości decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę wpisu w sytuacji, gdy kandydat na aplikanta adwokackiego w wyniku postępowania przed organami samorządu adwokackiego uzyskał ostateczną uchwałę (decyzję) odmawiającą wpisu na listę aplikantów adwokackich. Środek zaskarżenia określony w art. 47 ust 2 p.o.a. jest odwołaniem w rozumieniu k.p.a., zatem Minister mógł uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy.
Wypowiadając się w kwestii zarzutów wadliwości postępowania dowodowego Sąd uznał za nieusprawiedliwione stwierdzenia Okręgowej Rady Adwokackiej w O., że Minister Sprawiedliwości nie poczynił koniecznych ustaleń faktycznych wykazujących istnienie po stronie kandydata określonych w art. 65 pkt 1-3 p.o.a. przesłanek warunkujących wpis na listę aplikantów adwokackich. Według Sądu Minister nie był zobowiązany do badania sprawy w tym zakresie, ponieważ organy samorządu adwokackiego nie podnosiły braku tych przesłanek na wcześniejszych etapach postępowania. Znajduje to potwierdzenie w podjętych uchwałach, w których jako jedyną przyczynę odmowy wpisania na listę aplikantów adwokackich T.N.K. podano nieosiągnięcie przez niego wymaganej ilości punktów na pierwszym etapie postępowania konkursowego.
Według Sądu Minister Sprawiedliwości podejmując decyzję w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich nie był związany jakimikolwiek dyrektywami ocennymi w tym zakresie. Minister nie był w szczególności zobowiązany do zbadania wiedzy kandydata na aplikanta adwokackiego, ponieważ należy to do kompetencji organów samorządu adwokackiego. Minister jako organ administracji rządowej mógł jednak podjąć władczą decyzję dotyczącą uprawnień konkretnej osoby w zakresie wykonywania czynności adwokata lub aplikanta adwokackiego. Sąd uznał, że postępowanie przed Ministrem Sprawiedliwości toczy się niezależnie od postępowania przed organami samorządu adwokackiego, wobec czego czynność podjęta przez Okręgową Radę Adwokacką w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisu T.N.K. na listę aplikantów adwokackich z powodu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. (sygn. akt P 21/02) stwierdzającego niekonstytucyjność art. 58 pkt 12 lit. j p.o.a. będącego podstawą do przeprowadzenia konkursu na aplikację adwokacką w 2004 r. nie mogła mieć wpływu na decyzję ministra.
Okręgowa Rada Adwokacka w O. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r. i zarzuciła wyrokowi :
- naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd oddalił skargę skarżącej i nie uchylił decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2005 r. wydanej z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych związanych z osobą T.N.K. w świetle wymagań określonych w art. 75 w zw. z art. 65 pkt 1-3 p.o.a.
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 75a oraz art. 65 pkt 1-3 p.o.a. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do wpisu zainteresowanej osoby na listę aplikantów adwokackich wbrew regulacjom zawartym w art. 75a i 75 p.o.a. w zw. z art. 65 pkt 1-3 p.o.a.
W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu, że Minister nie był zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia wszystkich okoliczności w zakresie dotyczącym spełnienia przez T.N.K. warunków niezbędnych do uzyskania wpisu na listę aplikantów adwokackich określonych w art. 65 pkt 1-3 p.o.a. Przesłanki wymienione w powołanym przepisie ustawy mają charakter ocenny, a zatem zachodzi konieczność dokonania odpowiednich ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę uznania, czy kandydat na aplikanta adwokackiego legitymuje się nieskazitelnym charakterem i daje gwarancję prawidłowego wykonywania zawodu.
Skarżąca zakwestionowała również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do tego, że Minister Sprawiedliwości mógł podjąć merytoryczną decyzję o wpisie w sposób zupełnie dowolny tzn. w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających przesłanki dokonania wpisu, zawartych w ustawie z 26 maja 1982 - Prawo o adwokaturze. Zdaniem skarżącej nie ma żadnych regulacji szczególnych, przyznających Ministrowi Sprawiedliwości kompetencję do podejmowania decyzji w tym zakresie z pominięciem obowiązującego prawa o adwokaturze. Przepisy art. 75a i art. 65 pkt 1-3 p.o.a odnoszą się do każdego kandydata ubiegającego się o wpis na listę aplikantów adwokackich.
Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T.N.K. wniósł o jej oddalenie uzasadniając tym, że zaskarżone orzeczenie w pełni odpowiada prawu, w związku z czym nie można mu przypisać uchybień w zakresie prawa procesowego oraz prawa materialnego zarzuconych przez Okręgową Radę Adwokacką w O.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził o dwóch kwestiach, mających zasadnicze znaczenie dla sprawy.
Po pierwsze – stanął na stanowisku, że na podstawie przepisu art. 47 ust. 2 p.o.a. według którego od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, Minister Sprawiedliwości może podjąć decyzję o wpisaniu kandydata na listę aplikantów adwokackich. Zdaniem Sądu środek zaskarżenia przewidziany w tym przepisie jest odwołaniem w rozumieniu przepisów k.p.a., a zatem Minister ma kompetencje określone w art. 138 k.p.a. Jednocześnie Sąd podkreślił, że zarówno przepis art. 47 ust. 2 p.o.a., jak i żaden inny przepis tej ustawy nie określają kryteriów, jakimi powinien kierować się organ administracji przy podejmowaniu decyzji o dokonaniu wpisu na listę aplikantów adwokackich, co z kolei doprowadziło Sąd do wniosku, że postępowanie administracyjne prowadzone wskutek wniesienia odwołania odrywa się od postępowania przed organami samorządu adwokackiego.
Po drugie Sąd przyjął, że T.N.K. spełnił wymagania ustawowe, stanowiące podstawę wpisania na listę aplikantów przez Ministra Sprawiedliwości. Z uzasadnienia wyroku zdaje się wynikać, że Sąd uznał, że kandydat przeszedł postępowanie konkursowe z wynikiem pozytywnym. Sąd podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że wobec nieprecyzyjnego sformułowania dwóch pytań części pisemnej konkursu te pytania i udzielone na nie odpowiedzi nie powinny być brane pod uwagę przy ocenie kandydata, bądź powinny być uwzględnione na jego korzyść. Na tej podstawie Sąd stwierdził, że gdyby nie wzięto pod uwagę tych dwóch odpowiedzi, to kandydat uzyskałby wymaganą ilość punktów. Według Sądu nie ma też znaczenia, że kandydat nie uczestniczył w drugiej (ustnej) części postępowania konkursowego, ponieważ przyczyny nieuczestniczenia w egzaminie ustnym nie leżały po jego stronie. Sąd uznał również za prawidłowe ustalenie Ministra, że kandydat na aplikanta adwokackiego spełnia wymagania określone w art. 65 pkt 1-3 p.o.a., jako że nie kwestionowano tego w postępowaniu przed organami korporacji adwokackiej, a zarzuty dotyczące tej materii pojawiły się po raz pierwszy dopiero w skardze.
Zaprezentowane stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę i dlatego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa należy uznać za uzasadnione. Sąd oddalił skargę akceptując bezpodstawne ustalenia Ministra Sprawiedliwości dotyczące wyniku postępowania konkursowego kandydata. Okoliczności faktyczne ustalone w sprawie pozwalają stwierdzić, że T.N.K. nie przeszedł postępowania konkursowego z wynikiem pozytywnym. Postępowanie konkursowe było dwuetapowe. Kandydat nie uzyskał wymaganej, minimalnej liczby punktów z egzaminu pisemnego i dlatego nie został dopuszczony do drugiej części – egzaminu ustnego. Nawet po dodatkowym zaliczeniu kandydatowi, jak chciał tego Minister, dwóch odpowiedzi na niejasno sformułowane pytania można by jedynie przyjąć, że uzyskał on pozytywny wynik z części konkursu - egzaminu pisemnego.
Według art. 75a p.o.a. okręgowa rada adwokacka rozstrzyga o wpisie na listę aplikantów adwokackich po przeprowadzeniu konkursu. Z przepisu tego nie można wyprowadzać innego wniosku jak tylko ten, że przesłanką uzyskania wpisu na listę aplikantów jest pomyślne przejście przez kandydata całego postępowania konkursowego. Trybunał Konstytucyjny wspomnianym wyrokiem z 18 lutego 2004 r. zakwestionował zgodność z Konstytucją jedynie art. 58 pkt 1 lit. j p.o.a. pozwalającego Naczelnej Radzie Adwokackiej na określanie zasad przeprowadzania konkursu na aplikantów adwokackich. Po wejściu w życie tego wyroku, do czasu ustawowego uregulowania zasad przeprowadzania konkursu (od 4 marca 2004 r. do 9 września 2005 r.) odpadły podstawy prawne do przeprowadzania konkursu według zasad określonych przez samorząd adwokacki, obowiązywał zaś dalej wymóg poddania się postępowaniu konkursowemu w celu uzyskania wpisu na listę aplikantów. Brak przepisów prawnych określających zasady przeprowadzania konkursu w żaden jednak sposób nie usprawiedliwiał wpisania na listę aplikantów z pominięciem wymagania określonego w art. 75a p.o.a., a więc bez pozytywnego wyniku konkursu. Dlatego całkowicie bezzasadne jest stanowisko Sądu I instancji usprawiedliwiające nieukończenie przez kandydata postępowania konkursowego tym, że nastąpiło to z przyczyn nie leżących po jego stronie.
Sąd I instancji wypowiadając się w kwestii spełnienia przez kandydata wymagania dotyczącego konkursu zdaje się wyrażać pogląd, że Minister Sprawiedliwości podejmuje decyzję o wpisie na listę aplikantów na podstawie art. 47 ust. 2 p.o.a. z uwzględnieniem obowiązku wynikającego z art. 75a p.o.a. Z drugiej jednak strony Sąd stwierdził, że przepisy ustawy p.o.a. nie określają żadnych kryteriów, jakimi powinien kierować się Minister działający jako organ odwoławczy, przy podjęciu decyzji o wpisie na listę aplikantów. Stanowisko Sądu nie jest więc konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że Minister Sprawiedliwości decydując na podstawie art. 47 ust. 2 p.o.a. o wpisie na listę aplikantów adwokackich nie jest związany przepisami prawnymi, określającymi kryteria dokonania wpisu, to wywody Sądu akceptujące ustalenia Ministra Sprawiedliwości dotyczące spełnienia przez kandydata wymagań określonych w art. 65 pkt 1 – 3 i art. 75a p.o.a. są nieistotne, a nawet zbędne. Wypowiedzi o niezwiązaniu Ministra korzystającego z kompetencji określonych w art. 47 ust. 2 p.o.a. wymaganiami ustawowymi, dotyczącymi wpisu i o oderwaniu tego postępowania od postępowania przed organami korporacyjnymi, kłócą się z kolei ze stwierdzeniami na temat charakteru prawnego postępowania, o którym mowa w art. 47 ust. 2 p.o.a. Sąd przyjął, że jest to postępowanie odwoławcze w rozumieniu przepisów k.p.a., a więc Minister podejmuje decyzję o wpisie na listę aplikantów na podstawie art. 138 k.p.a.
Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uzyskuje więc kompetencje do ponownego, merytorycznego zbadania i rozstrzygnięcia sprawy w granicach, w jakich była ona rozpatrywana przez organ pierwszej instancji. Jest zatem związany zarówno przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie, jak i przepisami procedury administracyjnej, w tym przepisami nakładającymi na organ obowiązek dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).
Wynika z tego, że Minister Sprawiedliwości nie mógł podjąć decyzji o wpisie na listę aplikantów z pominięciem wymagań określonych w art. 65 pkt 1 – 3 i art. 75a p.o.a. Nie był też zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia, czy kandydat rzeczywiście spełnia te wymagania.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i dlatego na podstawie art. 183 § 1, art. 188 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.