II GSK 1818/23

III SA/Łd 590/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /przewodniczący/
Joanna Wyporska-Frankiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Ceglarska-Piłat
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 75 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2483
art. 37a ust. 1, ust. 8, ust. 9, ust. 10, 11, 12, art. 37ge ust. 1 i ust. 6, art. 37gf just. 5, art. 37a ust. 30
Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t. j.)
Sentencja
Dnia 16 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sekretarz sądowy Marta Duda, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2025 roku sprawy ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 20 czerwca 2025 roku znak: 1001-IUOD-3.4812.265.2025.2 M500-2025-0118760 w przedmiocie odmowy uwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 9 maja 2025 roku, znak: 1001-IUCKOD-2.4811.1541.2025.2 M500-2025-0084963; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi na rzecz skarżącej M. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 20 czerwca 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał w mocy własną decyzję z 9 maja 2025 r. odmawiającą uwzględnienia sprzeciwu M. T. od wezwania z 26 marca 2025 r. do wniesienia opłaty dodatkowej.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Pismem z 26 marca 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (dalej również organ) wezwał M. T. (dalej: strona, strona skarżąca lub skarżąca) do uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł na podstawie art. 37ge ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2023 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2483 ze zm.) - dalej: "ustawa o autostradach płatnych").
Wskazane powyżej wezwanie zostało wystawione w związku z naruszeniem obowiązku wniesienia opłaty za przejazd płatnym odcinkiem autostrady A4, w miejscu oznaczonym jako: węzeł Brzezimierz, w dniu 20 grudnia 2021 r. o godz. 08:03, pojazdu o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej (DMC) poniżej 3,5 tony, o nr rejestracyjnym [...], którego strona była właścicielem w dniu odnotowania naruszenia. Wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej zostało doręczone 4 kwietnia 2025 r.
Skarżąca pismem z 9 kwietnia 2025 r. (nadanym przesyłką pocztową 10 kwietnia 2025 r.) wniosła sprzeciw wobec nałożonej opłaty dodatkowej, wskazując, że stosowaną opłatę za przejazd uiściła 20 grudnia 2021 r. za pośrednictwem aplikacji e-Toll. W załączeniu strona przedstawiła wydruk z historii dokonanych opłat, gdzie wskazane jest potwierdzenie zapłaty za przejazd odcinkiem Brzezimierz-Gliwice Sośnica Autostrady A4 w dniu 20 grudnia 2021.
Decyzją z 9 maja 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi odmówił uwzględnienia sprzeciwu. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że dokonując opłaty za przejazd strona uczyniła to z błędnym numerem rejestracyjnym pojazdu (tj. wskazano nr [...] zamiast [...]), a przejazd z błędnym numerem rejestracyjnym pojazdu jest traktowany jako przejazd autostradą bez wniesienia opłaty za ten przejazd.
Pismem z 22 maja 2025 r. (które w tymże dniu nadano przesyłką pocztową) skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podtrzymała swoją argumentacje zawartą w sprzeciwie. Strona ponownie podkreśliła, że opłata została uiszczona za sporny przejazd.
Powołaną na wstępie decyzją z 20 czerwca 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżoną doń decyzję z 9 maja 2025 r. odmawiającą uwzględnienia sprzeciwu od wezwania z 26 marca 2025 r. do wniesienia opłaty dodatkowej. W uzasadnieniu tej decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał na treść przepisów ustawy o autostradach płatnych, które regulowały tryb poboru opłaty za przejazd autostradą płatną w okresie od 1 grudnia 2021 r. do 30 czerwca 2023 r., tj. art. 37a ust. 1, ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 11, ust. 12, ust. 28 pkt 1; art. 37ge ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy o autostradach płatnych. Organ wskazał także, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie opłat elektronicznych pobieranych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS oraz przekazywania kar grzywny z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 2656), wydanym na mocy delegacji ustawowej z art. 40a ust. 5 ustawy o drogach publicznych - obowiązującym od 18 grudnia 2022 r.: opłatę elektroniczną wnosi się w trybie: 1) przedpłaty - dokonywanej przed rozpoczęciem korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, za przejazd którymi jest pobierana opłata elektroniczna, w wysokości pozwalającej na odbycie planowanego przejazdu, nie niższej niż 20 zł, albo 2) płatności okresowej z zabezpieczeniem - po zatwierdzeniu przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, zwanego dalej "pobierającym opłatę", prawidłowo złożonego zabezpieczenia umożliwiającego bezwarunkowe, natychmiastowe, pełne i nieodwołalne ściągnięcie należnej opłaty elektronicznej w przypadku nieterminowego uiszczenia tej opłaty (§ 2 wskazanego rozporządzenia). Dalej organ wyjaśnił, że od 1 grudnia 2021 do 30 czerwca 2023 za przejazd na państwowych autostradach płatnych A2 (Konin-Stryków) i A4 (Wrocław-Sośnica), zarządzanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), obsługiwanych w systemie e-TOLL, można było płacić za pomocą: - e-biletu autostradowego - wydawanego elektronicznie na stronie bądź w aplikacji eTOLL PL BILET lub w aplikacji partnerów systemu e-TOLL (lista partnerów dostępna na stronie w zakładce Partnerzy - Sieć dystrybucji e-biletu autostradowego) albo wydawanego w punktach stacjonarnych (bilet papierowy) u partnerów systemu e-TOLL (na stacjach paliw PKN Orlen S.A. oraz GRUPY LOTOS S.A.); a także przez aplikację e-TOLL oraz urządzenia pokładowe ZSL lub OBU - opłata naliczana była na podstawie danych geolokalizacyjnych pojazdu, które transmitowane były do systemu e-TOLL. Wyjaśniono przy tym, że przywołane przepisy mają zastosowanie do przejazdów autostradą rozpoczętych przed dniem 1 lipca 2023 r., na mocy art. 9 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1193) - dalej: "ustawa zmieniająca" w brzmieniu: W przypadku przejazdu autostradą na zasadach określonych w ustawie zmienianej w art. 1 rozpoczętego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W przypadku przejazdu państwową autostradą płatną A2 (Konin - Stryków) i A4 (Bielany Wrocławskie - Sośnica) samochodem osobowym o łącznej DMC poniżej 3,5 tony, realizowanego przed dniem 1 lipca 2023 r. opłatę za przejazd autostradą należało wnieść, co do zasady, przed rozpoczęciem przejazdu. Opłaty tej można było dokonać m.in. w formie biletu autostradowego. Jak wynika z art. 37a ust. 9 i ust. 28 pkt 1 lit. a) ustawy o autostradach płatnych w związku z art. 9 ustawy zmieniającej, przejazd autostradą mógł być wykonywany na podstawie biletu autostradowego, a w przypadku jego braku kierujący pojazdem nie powinien rozpoczynać przejazdu. Dalej wskazano, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że wnosząc opłatę strona skorzystała z aplikacji e-TOLL PL jednakże w momencie naruszenia, w aplikacji wprowadzony był tylko numer rejestracyjny [...] i to na ten numer nastąpiło naliczenie opłaty za przejazd w dniu 20 grudnia 2021 r. Organ wskazał, iż zweryfikował przedstawione przez stronę argumenty dotyczące dokonania zapłaty i załączone dokumenty. W oparciu o nie organ ustalił, iż opłata została wniesiona w aplikacji e-TOOL PL 20 grudnia 2021 r. na numer rejestracyjny [...], a zatem strona nie wskazała w aplikacji e-TOLL PL prawidłowego numeru rejestracyjnego pojazdu pomijając 3 litery, tj.: [...]. Wobec powyższego organ stanął na stanowisku, iż brak wyróżnika [...] w numerze rejestracyjnym pojazdu nie może być potraktowane jako oczywista omyłka pisarska - rozumiana jako błąd pisarski - lub widoczna niezamierzona niedokładność możliwa do poprawy bez odwoływania się do innych dokumentów i bez potrzeby przeprowadzania dodatkowych ustaleń. Zaznaczono przy tym, że trzy pierwsze litery w numerze rejestracyjnym pojazdu wskazują na miejsce zarejestrowania pojazdu w mieście na prawach powiatu i każdy powiat ma swój indywidualny wyróżnik. Ciąg cyfr i liter, który następuje po tym wyróżniku, można zatem przyporządkować do wielu trzyliterowych wyróżników identyfikujących miasto, w którym pojazd został zarejestrowany. Dlatego brak wyróżnika w numerze rejestracyjnym pojazdu nie jest możliwy do poprawy bez ryzyka utworzenia nowego lub nieistniejącego numeru rejestracyjnego. Przepisy regulujące tryb poboru opłaty za przejazd autostradą płatną nie przewidują możliwości zaliczenia opłaty uiszczonej za przejazd autostradą, nawet niezrealizowany, na poczet innego przejazdu lub przejazdu samochodem o innym numerze rejestracyjnym a taka sytuacja miała miejsce w przypadku strony. Zwrócono przy tym uwagę, że organ administracji państwowej działa na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, aktualnego na dzień orzekania. W świetle powyższego nie można więc - w ocenie organu - uznać, że opłata za przejazd autostradą A4 w dniu 20 grudnia 2021 r., odnotowany o godz. 08:03, na węźle Brzezimierz pojazdem o nr rejestracyjnym [...], została uiszczona. Wniesiona przez stronę opłata powinna wskazywać prawidłowy numer rejestracyjny, tj. [...]. Okoliczności te zdaniem organu wskazują na to, iż nie można odstąpić od naliczenia opłaty dodatkowej. Skoro przejazd wykonywany był pojazdem o innym numerze rejestracyjnym niż zarejestrowany w aplikacji, to należało wykupić bilet autostradowy z prawidłowym numerem rejestracyjnym pojazdu, który poruszał się po autostradzie. Odstąpienie od naliczenia opłaty dodatkowej wystąpiłoby również w przypadku, gdyby na kierującego pojazdem podczas kontroli na drodze nałożona została kara grzywny w drodze mandatu karnego za brak ważnego biletu autostradowego lub brak prawidłowo funkcjonującego urządzenia lub systemu zapewniających przekazywanie danych geolokalizacyjnych do SPOE KAS, ale taka sytuacja również w niniejszej sprawie nie zaistniała.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję organu w całości, zarzucając jej:
1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wyciągnięciu z materiału dowodowego dowolnych i nielogicznych wniosków, jakoby skarżąca nie uiściła opłaty za przejazd płatną autostradą, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, że skarżącą uiściła przedmiotową opłatę, a jedynie omyłkowo wpisała w aplikacji niepełny numer rejestracyjny pojazdu;
2) naruszenie art. 37a ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 28 ustawy o autostradach płatnych poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że skarżąca naruszyła przepisy prawa, o których mowa powyżej, podczas gdy zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy skarżąca wypełniła ustawowy obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd płatną autostradą,
3) naruszenie art. 37ge ust. 1 ustawy o autostradach płatnych poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i nałożenie na skarżącą obowiązku poniesienia opłaty dodatkowej w kwocie 500 zł, pomimo iż przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie sprzeciwu skarżącej od wezwania z 26 marca 2025 r., a także zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nadto, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.); stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 3 p.p.s.a. przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą uwzględnienia sprzeciwu strony skarżącej od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonej doń decyzji uznał, że zachodzą podstawy do jej uchylenia, jak również do uchylenia poprzedzającej ją decyzji odmawiającej uwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej.
W rozpoznawanej sprawie z ustaleń organów wynika, że strona skarżąca nie dokonała opłaty za przejazd w dniu 20 grudnia 2021 r., o godzinie 08:03 płatnym odcinkiem autostrady A4 węzeł Brzezimierz. W ocenie organów załączony do sprzeciwu wydruk historii opłat dokonanych za pośrednictwem aplikacji e-TOLL nie zawiera poprawnego numeru rejestracyjnego pojazdu, a za poprawność danych odpowiada strona skarżąca jako użytkownik aplikacji. Z kolei strona skarżąca stoi na stanowisku, że dokonała opłaty za przejazd zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i stawkami, a jedynie dokonując wprowadzenia danych do aplikacji e-TOLL podała niepełny numer rejestracyjny pojazdu, którym realizowano przejazd.
Wobec tak zakreślonego przedmiotu sporu przypomnieć należy, że postępowanie związane z wnoszeniem opłat za przejazd autostradą płatną, pobieraniem opłaty dodatkowej za niewniesienie opłaty za przejazd, wnoszeniem sprzeciwu oraz postępowaniem w przedmiocie tego sprzeciwu zostało uregulowane w rozdziale 5a ustawy o autostradach płatnych. Zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dniu przejazdu) za przejazd autostradą, po dostosowaniu jej do poboru opłat, pobierane są opłaty za przejazd. Postępowanie związane z brakiem opłaty w terminach i trybie przewidzianym ustawą, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie, jest inicjowane wezwaniem do wniesienia opłaty dodatkowej, od którego to wezwania przysługuje sprzeciw, a następnie – w razie jego nieuwzględnienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym wyłącznie do etapu w sprawie sprzeciwu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mają zastosowanie przepisy k.p.a - w zakresie określonym w art. 37gf ust. 5 u.a. - dlatego, jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, postępowanie to jest nie dość, że swoistą hybrydą, to również postępowaniem uproszczonym, determinowanym jego przedmiotem (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1818/23, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin do zgłoszenia sprzeciwu ma charakter procesowy, bowiem określa granice czasowe dla dokonania określonej czynności procesowej - przez adresata wezwania, o którym jest mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych (podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty dodatkowej) - w postępowaniu zainicjowanym wezwaniem do uiszczenia tej opłaty. Nie ma przy tym znaczenia, że postępowanie to nie jest czystym "postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym", o którym mowa w k.p.a., chociaż kończy się – w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - wydaniem decyzji administracyjnej, to jednak przepisy k.p.a. stosuje się w nim "odpowiednio" i we wskazanym w ustawie zakresie (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1383/24, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do treści art. 37ge ustawy o autostradach płatnych za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł. Z kolei w myśl art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach płatnych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany:
1) właściciel pojazdu albo
2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, albo
3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym
- zwany dalej "wnoszącym opłatę".
Przy czym w myśl art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach płatnych bilet autostradowy zawiera: 1) numer rejestracyjny pojazdu; 2) kraj rejestracji pojazdu, jeżeli jest inny niż Rzeczpospolita Polska; 3) kategorię pojazdu, o której mowa w ust. 6 - w przypadku różnicowania stawki opłaty za przejazd autostradą ze względu na tę kategorię; 4) wskazanie autostrady lub jej odcinka, za przejazd którymi została pobrana opłata; 5) liczbę osi pojazdu - w przypadku różnicowania stawki opłaty za przejazd autostradą lub jej odcinkiem ze względu na liczbę osi; 6) poziom emisji zanieczyszczeń - w przypadku różnicowania stawki opłaty za przejazd autostradą lub jej odcinkiem ze względu na ten poziom; 7) datę i godzinę początku okresu ważności tego biletu; 8) datę i godzinę końca okresu ważności tego biletu; 9) liczbę kilometrów oraz kwotę opłaty za przejazd autostradą lub jej odcinkiem; 10) unikalny numer. Istotne jest również to, że art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach płatnych wskazuje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio – jak już podkreślano - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, w ocenie sądu, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi nałożył bowiem na stronę skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej w związku z niewniesieniem opłaty za przejazd 20 grudnia 2021 r. o godz. 08:03 płatnym odcinkiem autostrady A4 węzeł Brzezimierz. Tymczasem, jak wynika z załączonych do sprzeciwu dokumentów, strona skarżąca uiściła opłatę za przejazd autostradą, który miał miejsce 20 grudnia 2021 r. na wskazanym powyżej odcinku autostrady A4. Przy czym w miejscu opisanym jako numer rejestracyjny widnieje: "[...]". Ponadto, wyświetlona jest informacja o kwocie opłaty uiszczonej za przejazd. Tymczasem organ uznał, że zakupiony bilet autostradowy powinien wskazywać poprawny numer rejestracyjny pojazdu, czyli "[...]". W ocenie organu przejazd autostradą w oparciu o bilet autostradowy wskazujący inny numer rejestracyjny pojazdu należało potraktować jako przejazd autostradą bez wniesienia opłaty za przejazd.
Zdaniem sądu wskazane powyżej stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę i jest wyrazem nadmiernego formalizmu oraz narusza zasadę wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a., która wprost wskazuje, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Sąd uznał, że organ w ramach kompetencji jakie daje mu art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach płatnych oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien skonfrontować przedstawiony przez skarżącego wydruk biletu autostradowego z aplikacji e-TOLL z dostępnym w jego zasobach zdjęciem pojazdu strony skarżącej z dnia 20 grudnia 2021 r. wraz z widoczną tablicą rejestracyjną, co bez nadmiernych trudności pozwoliło na identyfikację numeru rejestracyjnego pojazdu. W ocenie sądu, nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której organ mając możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustosunkowania się do twierdzeń strony skarżącej odstępuje od niego i stwierdza, że strona miała obowiązek wpisania poprawnych danych, w tym numeru rejestracyjnego na bilecie autostradowym i nakłada opłatę dodatkową w kwocie 500 zł. Zauważyć w tym miejscu należy, że NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK1850/23 zauważył, iż w celu realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa.
Sąd zaznacza, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za przejazd autostradą przepis art. 37ge ust. 1 ustawy o autostradach płatnych wiąże z niewniesieniem tej opłaty. Tymczasem w przedmiotowej sprawie strona skarżąca niewątpliwie uiściła opłatę za wskazany powyżej przejazd. W aktach sprawy znajduje się zdjęcie samochodu strony skarżącej z numerem rejestracyjnym [...], nadto z dokumentów wynika, iż przejazd tym samochodem został zarejestrowany 20 grudnia 2021 r. o godz. 08:03:41 na płatnym odcinku autostrady A4 węzeł Brzezimierz. Równocześnie z dokumentów załączonych do sprzeciwu wynika, że opłata za tak określony przejazd została uiszczona, choć strona skarżąca nie wpisała pełnego numeru rejestracyjnego samochodu. Zauważyć jednak należy, że brak pełnego numeru rejestracyjnego pojazdu nie miał wpływu na ustalenie przez organ właściciela pojazdu oraz daty i godziny jego przejazdu. W tej sytuacji sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zestawienie wydruków z aplikacji e-TOLL ze zdjęciem będącym w zasobach organu prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w niniejszej sprawie opłata za przejazd została uiszczona.
Równocześnie sąd zwraca uwagę na treść art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach płatnych. Przepis ten stanowił, iż dane, o których mowa w ust. 12, są gromadzone w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS i przechowywane w tym systemie nie krócej niż 12 miesięcy i nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem, chyba że przed upływem tego terminu zostanie wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7, wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadministracyjne, w którym dane te są niezbędne; w takim przypadku dane są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 grudnia 2021 r. (zob. art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2021 r., poz. 1005) i obowiązywał do 30 czerwca 2023 r. (por. art. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 16 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2023 r., poz. 1193). Tym samym, w świetle powyższego, w okresie od 1 grudnia 2021 r. do 30 czerwca 2023 r., a więc w okresie obowiązywania tego przepisu dane, o których mowa w art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach płatnych (a więc dane, które powinien zawierać bilet autostradowy) mogły być gromadzone i przechowywane w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy, ale równocześnie zgodnie z wolą ustawodawcy nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Równocześnie ustawodawca w sposób wyraźny pozwolił na dłuższy okres przechowywania tych danych – tj. dłuższy niż 24 miesiące licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem - jedynie w przypadku, gdy przed upływem 24 miesięcy licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem, zostało: wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7; wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadminsitracyjne, w którym dane te są niezbędne – w takim jednak przypadku dane te są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania. Zatem jeśli ustawodawca przed wskazanym w treści tego przepisu okresem (tj. przed upływem 24 miesięcy od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem) nie podjął określonych działań (tj. gdy nie wystawił wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych; bądź nie wszczął postępowania administracyjnego, egzekucyjnego lub sądowoadministracyjnego, w którym dane te są niezbędne), to tym samym nie może w sposób legalny wykorzystywać wskazanych danych. Oznacza to, że dane te nie mogą być już wykorzystywane przez organ, a więc nie mogą być podstawą żądania opłaty dodatkowej. Z treści art. 37a ust. 30 in fine ustawy o autostradach płatnych wynika bowiem, że nawet w przypadku wystosowania przed upływem wskazanego terminu (tj. 24 miesięcy od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem) wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych, czy wszczęcia postępowania administracyjnego, egzekucyjnego lub sądowoadministracyjnego (w którym dane te są niezbędne) organ może przechowywać wskazane dane jedynie do czasu zakończenia danego postępowania. W tym miejscu wskazać należy, że w uzasadnieniu do projektu zmian, które spowodowały dodanie do art. 37a ustawy o autostradach płatnych ust. 30 (zob. druk sejmowy nr IX.1073, opubl. Lex/el a także https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1073) wskazano m.in., iż dane zawarte na biletach będą przechowywane nie krócej niż 12 i nie dłużej niż 24 miesięcy, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Dane zawarte na biletach, w tym przede wszystkim numer rejestracyjny pojazdu, są niezbędne do poboru opłaty za przejazd. Nie powinny one być przetwarzane bez ograniczenia czasowego. Z drugiej jednak strony w momencie, kiedy dane te zostaną usunięte, Szef KAS bezpowrotnie traci możliwość weryfikacji faktu uiszczenia opłaty za przejazd. Biorąc pod uwagę, że jest to zachowanie podlegające sankcji, w przypadku jej błędnego nałożenia, po usunięciu danych, Szef KAS nie będzie miał możliwości ponownego sprawdzenia, czy opłata została uiszczona. Z tego względu w interesie obywateli zasadne jest, aby okres retencji tych danych nie był zbyt krótki.
W świetle powyższego nie może być wątpliwości co do tego, że dane zawarte na biletach, w tym przede wszystkim numer rejestracyjny samochodu nie mogą być przez organ przetwarzane bez ograniczenia czasowego, gdyż ustawodawca w sposób wyraźny takie ograniczenie czasowe wprowadził. Zastrzegł on jednak, że czas ten – z uwagi na interes obywatela – powinien być odpowiedni, tj. z jednej strony nie powinien być zbyt krótki, gdyż z uwagi na interes obywatela - powinien być odpowiedni, tj. z jednej strony nie powinien być on zbyt krótki, gdyż usunięcie tych danych powoduje, że organ bezpowrotnie traci możliwość weryfikacji faktu uiszczenia opłaty za przejazd. Z drugiej jednak strony czas ten nie powinien być zbyt długi, ponieważ trudno przyjąć, że organ może w sposób nieograniczony przechowywać i korzystać ze zgromadzonych danych w celu uruchamiania procedury poboru opłaty dodatkowej. Wskazane założenia ustawodawcy, zdaniem sądu, zapewniły organom odpowiedni czas na podjęcie działań zmierzających do uzyskania opłaty dodatkowej za przejazd bez uiszczenia opłaty, gdyż dane zawarte na biletach muszą być przechowywane minimum przez 12 miesięcy licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. A jednocześnie, zgodnie z wolą ustawodawcy, dane te nie mogą być przechowywane w nieskończoność – bez żadnego ograniczenia czasowego, a jedynie przez ściśle określony czas, tj. maksymalnie przez 24 miesiące licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Równocześnie ustawodawca przewidział w sposób wyraźny przypadki, w których termin ten ulega wydłużeniu, o których już wspominano. Przy czym, wprowadzenie wskazanego ograniczenia miało zdaniem sądu na celu pozbawienie organu możliwości wykorzystania wskazanych danych po upływie określonego w przepisie terminu - przepis ten został więc wprowadzony w interesie obywatela. Uznać zatem należy, że skoro okres wskazany w treści tego przepisu upłynie, to organ zobligowany będzie do usunięcia wskazanych danych (tj. danych zawartych na konkretnych biletach związanych ze ściśle określonymi przejazdami wykonanymi przez określone ustawą podmioty zobowiązane do wnoszenia opłaty za przejazd autostradą, a nie danych związanych z całościowym funkcjonowaniem kont tych podmiotów zarejestrowanych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS), a co za tym idzie nie będą one mogły być podstawą uruchomienia procedury zmierzającej do uzyskania opłaty dodatkowej, w tym do wystawienia wezwania do jej uiszczenia – organ nie będzie już bowiem miał możliwości oparcia się na zgromadzonych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS danych zawartych na biletach, gdyż z upływem wskazanego przez ustawodawcę okresu utracił on podstawę do ich przechowywania i wykorzystywania. Z tego też powodu należy uznać, że wykorzystywanie danych, które powinny zostać usunięte z systemu, a co za tym idzie, którymi organ nie ma już prawa dysponować, narusza porządek prawny. Wykorzystanie takich danych ocenić należy jak wykorzystanie dowodu sprzecznego z prawem. W myśl bowiem art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc otwarty katalog środków dowodowych opatrzył ustawodawca warunkiem niesprzeczności dowodu z prawem. W doktrynie wskazuje się bowiem, iż określenie, którym posłużył się ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a., tj.: "nie jest sprzeczne z prawem" należy rozumieć szeroko – jako sprzeczność z wszelkiego rodzaju przepisami prawa, a nie wyłącznie z przepisami prawa administracyjnego. Jeśli więc idzie o sprzeczność środka dowodowego z prawem procesowym, to chodzi głównie o niezgodny z określonymi procedurami sposób jego pozyskania. Gdy zaś chodzi o sprzeczność środka dowodowego z prawem materialnym, to tyczy się to sprzeczności z przypadkami, gdy przepisy prawa z różnych względów wyłączają możliwość pozyskania lub posłużenia się określonym środkiem dowodowym. Dowód może być więc sam w sobie sprzeczny z prawem, jak również może to być dowód uzyskany w sposób sprzeczny z prawem (por. np. P. M. Przybysz, Komentarz do art. 75 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2025 r.; a także chociażby K. Budziarek, Dowód sprzeczny z prawem, czyli kilka słów na temat art. 75 § 1 k.p.a., [w:] Administracja. Teoria. Dydaktyka. Praktyka z 2017 r., nr 1, s. 50 - 67. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Oprócz powyższego sąd zauważa, że pogląd zaprezentowany w niniejszym orzeczeniu odpowiada w istocie stanowisku samego organu zaprezentowanym przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na jego internetowej stronie podmiotowej pod adresem: https://e-toll.mf.gov.pl/inne-dokumenty/klauzula-informacyjna-szefa-krajowej-administracji-skarbowej/ (dostęp aktualny na dzień wyrokowania). W ramach zamieszczonej tam klauzuli informacyjnej dotyczącej przetwarzania danych osobowych użytkowników Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej Krajowej Administracji Skarbowej (SPOE KAS) oraz danych pozyskanych za pośrednictwem strony internetowej obsługującej system SPOE KAS lub Telefonicznego Centrum Obsługi Klienta (TCOK) przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w ramach dodatkowej informacji zamieszczonej po punkcie 11 klauzuli, oznaczonej dodatkowo słowem "UWAGA" informuje się użytkowników wskazanego systemu, a więc de facto korzystających z autostrad płatnych, o przywoływanych tam i szeroko omówionych ramach czasowych związanych z gromadzeniem i przetwarzaniem danych związanych z przejazdem autostradą, zaznaczając, że są one przechowywane nie krócej niż 12 miesięcy i nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. W przypadku jednak, gdy przed upływem tego terminu zostanie wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, do uiszczenia opłaty dodatkowej za przejazd autostradą bez wniesienia wymaganej opłaty, wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadministracyjne, w którym dane te są niezbędne, w takim przypadku dane są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania.
Z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i w związku z tym postępowanie to umorzył. Mając na względzie powyższe sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Obligowało to sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił więc, aby wyrok sądu administracyjnego definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Przy czym sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W wyniku dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd stwierdził bowiem, że organ niezasadnie nałożył na stronę skarżącą opłatę dodatkową, w sytuacji gdy: po pierwsze uiściła ona opłatę za przejazd autostradą, a po drugie, organ naruszył art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach płatnych – nie mógł on bowiem oprzeć ustaleń faktycznych na danych gromadzonych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS, gdyż w dacie wystawienia wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej (tj. 26 marca 2025 r.) nie miał już podstaw do ich przechowywania. W niniejszej sprawie nie było bowiem podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania od strony opłaty dodatkowej. Równocześnie sąd zwraca uwagę na to, iż niniejsze rozstrzygnięcie nie stoi w kontrze do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 1 lipca 2021 r. w sprawie dokonywania zwrotu opłaty dodatkowej oraz rozpatrywania sprzeciwu (Dz.U. z 2021 r., poz. 1205), gdyż w dacie wydania wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej (26 marca 2025 r.) opłaty tej dochodzono nienależnie – w chwili sporządzania wskazanego powyżej wezwania organ nie mógł już dysponować danymi będącymi podstawą wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku zgodnie z art. 200 p.p.s.a.
a.kr