II GSK 1811/21

II GSK 1811/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Izabella Janson
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2597/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-02
Skarżony organ
Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzs(4) ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. Sp. k. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2597/20 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. Sp. k. w J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 1 października 2020 r. nr GI-BOL.pr-610-51/20 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2597/20, oddalił skargę L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J, na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia 1 października 2020 r. nr GI-BOL.pr-610-51/20 w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
I
W dniach [...] lutego 2020 r. Inspektorzy Inspekcji Handlowej przeprowadzili kontrolę w zakresie prawidłowości oznakowania świeżych owoców i warzyw oraz ziemniaków oferowanych do sprzedaży w sklepie L. we W. przy ul. B. [...], należącym do L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. (dalej: skarżąca, spółka, strona). Podczas kontroli poddano ocenie prawidłowość oznakowania 6 partii warzyw, z czego zakwestionowano 2 partie warzyw, tj.:
- kapusta włoska luz, w ilości 16,50 kg o wartości 82,34 zł, ze względu na nieuwidocznienie w sposób bezpośrednio dostępny konsumentowi informacji o kraju pochodzenia; kapusta włoska oferowana była do sprzedaży w dwóch skrzynkach drewnianych "Kraj pochodzenie widoczny na opakowaniu", jednakże kraj pochodzenia "Włochy" podany był na etykiecie umieszczonej na skrzynce, w sposób niewyeksponowany bezpośrednio konsumentowi;
- czosnek, w ilości 5,30 kg, wartości 158,47 zł, wyeksponowanego do sprzedaży luzem w dwóch kartonach, przy których na wywieszce cenowej podano informację "kraj pochodzenia widoczny na opakowaniu", jednakże kraj pochodzenia "Hiszpania" podany był na etykietach umieszczonych na kartonie, w sposób niewyeksponowany bezpośrednio konsumentowi.
Decyzją z dnia 9 czerwca 2020 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej we Wrocławiu - wymierzał spółce karę pieniężną w wysokości 1204,05 zł.
Decyzją z dnia 1 października 2020 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: GIJHARS, organ odwoławczy) - działając na podstawie art. 138 § pkt 1 k.p.a., art. 40a ust. 1 pkt 3, art. 40a ust. 6, art. 40a ust. 8 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U z 2019 r. poz. 935 ze zm.; dalej: ustawa o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu), art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2178 ze zm.) oraz art. 6 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw (Dz.Urz. L 75 z 15.6.2011, str.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 543/2011), załącznika I rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) 2019/428 z dnia 12 lipca 2018 r. zmieniającym rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 w zakresie norm handlowych w sektorze owoców i warzyw ( Dz.Urz. L.75 z 19.03.2019, str. 1 ze. zm.), art. 8 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwie Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. UE L 31 z 01.02,2002, str. 1, ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy odwołał się do treści art. 74 w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. U. L. 347 z 20.12.2013, str. 671) i podkreślił, że owoce i warzywa, dla których ustanowiono normy handlowe mogą być wprowadzane do obrotu w Unii Europejskiej tylko jeżeli są zgodne z tymi normami. Ponadto, w przypadku gdy ma to znaczenie w odniesieniu do mających zastosowanie norm handlowych, produkty sektora owoców i warzyw, które mają zostać sprzedane konsumentowi jako produkty świeże, mogą być wprowadzane do obrotu tylko, jeżeli mają solidną i właściwą jakość handlową oraz jeżeli wskazano państwo pochodzenia (art. 76 ust. 1 rozporządzenia nr 1308/2013).
Stosownie do załącznika I część A pkt 4 Ogólnej Normy Handlowej rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2019/428 zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 w zakresie norm handlowych w sektorze owoców i warzyw, dotyczącym znakowania świeżych owoców i warzyw na każdym opakowaniu należy umieścić następujące informacje, zamieszczone po tej same widoczny z zewnątrz, a mianowicie:
- identyfikacja ( nazwa i adres pakującego lub wysyłającego |np. ulica/miasto/region/kod pocztowy i państwo, jeśli różne od państwa pochodzenia);
-pochodzenie (pełna nazwa państwa pochodzenia.). W przypadku produktów pochodzących z państwa członkowskiego informacja ta podawana jest w języku państwa pochodzenia lub podawana jest w dowolnym języku zrozumiałym dla konsumentów państwa przeznaczenia.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 na etapie sprzedaży detalicznej szczegółowe informacje są dostępne w sposób czytelny i dobrze widoczny. Produkty mogą być wystawione na sprzedaż, pod warunkiem że detalista umieści w widocznym miejscu w pobliżu produktu czytelne, szczegółowe informacje dotyczące państwa pochodzenia oraz, w stosownych przypadkach, klasy produktu, jego odmiany lub typu handlowego w sposób pozwalający uniknąć wprowadzenia konsumenta w błąd.
GIJHARS podkreślił, że prawidłowe oznakowanie w miejscu sprzedaży a w szczególności dostępność informacji o kraju pochodzenia, zgodne z przepisami prawa jest istotnym elementem świadczącym o właściwej jakości handlowej produktu, stanowiąc przy tym podstawę informacji konsumenckiej. Wprowadzanie do obrotu warzyw i owoców o właściwej jakości handlowej w zakresie oznakowania jest istotne dla konsumenta, gdyż w czasie zakupu chce otrzymać produkt zgodny ze swoimi oczekiwaniami np. pochodzący z określonego kraju. W przypadku świeżych owoców i warzyw w oznakowaniu obligatoryjnie powinno znaleźć wskazanie kraju pochodzenia. Przedsiębiorca winien zatem zadbać o prawidłowe wyeksponowanie kartonów z owocami i warzywami, co umożliwi łatwy dostęp do informacji wymaganych prawem.
GIJHARS podniósł, że zebrana w aktach kontroli dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazuje na sposób ustawienia opakowań zbiorczych zakwestionowanych partii warzyw oferowanych do sprzedaży, który zmuszał konsumentów do poszukiwania informacji o państwie pochodzenia. Zdjęcia skrzynek (z kapustą) oraz kartonów (z czosnkiem), w których oferowane były warzywa zostały wykonane z perspektywy klienta. Opakowania zakwestionowanych partii ułożone były na półkach dłuższym bokiem w kierunku konsumenta, na co wskazuje dołączona do protokołu kontroli z dnia 21 lutego 2020 r. dokumentacja fotograficzna. Natomiast informacja o kraju pochodzenia zakwestionowanych warzyw była wskazana na krótszym boku opakowań niewidocznym dla konsumentów. Ponadto zastępca managera sklepu L. w złożonych wyjaśnieniach z dnia 21 lutego 2020 r., stanowiących załącznik nr 2 do protokołu z kontroli, potwierdził stan faktyczny ustalony przez kontrolujących wskazując, że: "Na opakowaniu kapusty włoskiej i czosnku etykieta z informacją o kraju pochodzenia znajdowała się na boku opakowania, przy takim ustawieniu nie była widoczna dla klienta".
Odnosząc się do oceny ujawnionego naruszenia organ odwoławczy ocenił jako znaczące. Miało to zatem wpływ na wymiar kary. Zasadnie oceniając stopień szkodliwości czynu uwzględniono rodzaj i charakter naruszonego dobra, oraz rozmiar wyrządzonej szkody. Oferowanie do sprzedaży 2 partii warzyw nieprawidłowo oznakowanych narusza interesy konsumentów, gdyż uniemożliwia im uzyskanie informacji o kraju pochodzenia.
Zdaniem GIJARS, analizując dotychczasową działalność przedsiębiorcy, Wojewódzki Inspektor słusznie uwzględnił fakt, że w wyniku poprzedniej kontroli (w dniu [...] sierpnia 2020 r.) stronie została wymierzona kara pieniężna w wysokości 1127,25 zł, w związku z wprowadzeniem owoców i warzyw o nieodpowiedniej jakości handlowej obrotu. Dotyczyło to 6 partii świeżych owoców i warzyw z uwagi na podanie wprowadzającej w błąd informacji o państwach ich pochodzenia. Przy ustalaniu wysokości kary zgodnie z art. 40a ust. 8 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku, wzięto pod uwagę wielkość przychodu osiągniętego przez spółkę w ostatnim roku obrotowym, tj. roku poprzedzającym. Zgodnie z oświadczeniem strony z dnia 16 września 2020 r. przy wymierzaniu kary uwzględniono dochód w wysokości [...] zł, za 2019 rok , co świadczy o znacznej skali obrotów.
Organ odwoławczy stwierdził, że nałożona na spółkę kara pieniężna w wysokości 1204,05 zł stanowi pięciokrotność wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez stronę przez wprowadzenie tych artykułów do obrotu. Wymierzona kara pieniężna jest odczuwalną dolegliwością i pozostaje jednocześnie w możliwościach finansowych Spółki, jak również jest adekwatna do stopnia szkodliwości czynu i zakresu naruszenia, jakiego dopuścił się przedsiębiorca.
Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wskazujące na możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej bowiem zarówno stopień szkodliwości czynu, jak też zakres naruszenia nie zostały ocenione jako niskie, co wynika ze stwierdzonych naruszeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę strony - uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
WSA na wstępie wyjaśnił, że sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej: u.COVID), bowiem wówczas w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, co czyniło uzasadnionym procedowanie na posiedzeniu niejawnym.
WSA wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 1 października 2020 r., który utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2020 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 1204,05 zł za brak informacji o kraju pochodzenia sprzedawanych towarów.
Sąd I instancji stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności ze sporządzonych w toku kontroli fotografii oraz protokołu kontroli wynika, że w sklepie były wyłożone warzywa ( kapusta i czosnek) w opakowaniach zbiorczych, na których to opakowaniach co prawda znajdowała się wymagana informacja o kraju pochodzenia, jednakże była ona umieszczona na krótszym boku opakowań niewidocznym dla konsumentów. Obecny przy kontroli zastępca managera sklepu L. w złożonych wyjaśnieniach z dnia 21 lutego 2020 r., stanowiących załącznik nr 2 do protokołu z kontroli, potwierdził stan faktyczny ustalony przez kontrolujących wskazując, że "Na opakowaniu kapusty włoskiej i czosnku etykieta z informacją o kraju pochodzenia znajdowała się na boku opakowania, przy takim ustawieniu nie była widoczna dla klienta".
W niniejszej sprawie spór pomiędzy stronami sprowadza się do oceny czy ekspozycja towaru w sklepie bez widocznego dla klienta oznaczenia kraju pochodzenia jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów - na które powołały się organy - informacja dotycząca kraju pochodzenia towaru musi być widoczna dla klienta sklepu. Informacja ta musi być w zasięgu wzroku konsumenta bez konieczności przesuwania kartonów wypełnionych niekiedy nawet po brzegi warzywami bądź owocami. W trakcie robienia zakupów w sklepie zwłaszcza samoobsługowym, jakimi są sklepy L. nie można wymagać od klienta aby przesuwał kartony lub skrzynki towaru w celu upewnienia się czy rzeczywiście określony produkt pochodzi z konkretnego kraju. W niniejszej sprawie sporny towar został umieszczony w skrzynkach oznaczonych informacją o kraju pochodzenia lecz ta informacja była umieszczona z boku opakowania, a zatem niewidoczna dla klienta "na pierwszy rzut oka". Wbrew twierdzeniom skarżącej informacja ta nie była dla przeciętnego konsumenta "łatwa do odnalezienia" ,a co za tym idzie nie była "dobrze widoczna", jak tego wymaga art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011.
WSA podkreślił, że prawidłowe oznakowanie w miejscu sprzedaży, a w szczególności dostępność informacji o kraju pochodzenia, zgodne z przepisami prawa jest istotnym elementem świadczącym o właściwej jakości handlowej produktu, stanowiąc przy tym podstawę informacji konsumenckiej. Prawidłowe oznakowanie w miejscu sprzedaży, jest niezbędne do ułatwienia dokonywania wyboru artykułu rolno-spożywczego przy jego zakupie, zgodnie z oczekiwaniami konsumentów. Ponadto wprowadzanie do obrotu warzyw i owoców o właściwej jakości handlowej w zakresie oznakowania jest istotne dla konsumenta, gdyż w czasie zakupu chce otrzymać produkt zgodny ze swoimi oczekiwaniami, np. pochodzący z określonego kraju.
Zasadnie zatem organy uznały, że stwierdzone nieprawidłowości polegające na braku dostępnej i dobrze widocznej informacji o kraju pochodzenia w miejscu sprzedaży należy zaliczyć do kategorii świadczącej o niewłaściwej jakości handlowej zakwestionowanych partii produktów.
Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 40a ust. 8 w zw. z art. 40a ust. 10 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu.
Zdaniem Sądu I instancji organy szczegółowo wskazały, czym się kierowały wymierzając skarżącej karę pieniężną. WSA uznał za słuszne stanowisko organów, że stopień szkodliwości czynu był znaczny bowiem oferowanie do sprzedaży dwóch partii warzyw nieprawidłowo oznakowanych narusza interesy konsumentów bowiem utrudnia im uzyskanie informacji o kraju pochodzenia, a zatem upewnienia się co do jakości konkretnego produktu oferowanego w sklepie. Właściwie uwzględniono także rodzaj i charakter naruszonego dobra, oraz rozmiar wyrządzonej szkody.
Ponadto skarżąca już wcześniej dopuściła się czynu zagrożonego sankcją administracyjną bowiem w wyniku poprzedniej kontroli (w dniu [...] sierpnia 2020 r.) została jej wymierzona kara pieniężna w wysokości 1127,25 zł, w związku z wprowadzeniem owoców i warzyw o nieodpowiedniej jakości handlowej obrotu. Dotyczyło to 6 partii świeżych owoców i warzyw z uwagi na podanie wprowadzającej w błąd informacji o państwach ich pochodzenia.
Wbrew zarzutom skargi Sąd I instancji nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji było wyczerpujące i spełniało wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy co do meritum, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID oraz art. 45 § 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie skarżącej prawa do sądu ze względu na nieuzasadnione skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym;
b) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez GIJHARS art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na utrzymanie w mocy decyzji GIJHARS mimo jej nienależytego uzasadnienia, co naruszyło zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej;
c) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez GIJHARS art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. ze względu na błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie przez GIJHARS, że udowodniona została niewłaściwa jakość handlowa owoców i warzyw wprowadzanych do obrotu przez skarżącą, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby oznaczenie kraju pochodzenia było błędne, nieczytelne, lub niezamieszczone w miejscu towarzyszącym kontrolowanym produktom, a zatem by doszło do naruszenia przepisów prawa żywnościowego, co uzasadniałoby nałożenie kary na L.;
d) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku będącego de facto jedynie powieleniem stanowiska GIJHARS, zatem zachodzi wątpliwość, czy wydanie wyroku przez WSA poprzedzone zostało dokonaniem przez sąd samodzielnej oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego (pod kątem prawidłowości jego ustalenia) oraz jego subsumpcją pod regulacje prawne, których naruszenie zarzucone zostało skarżącej;
e) art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi wobec błędnego przyjęcia, iż decyzja GIJHARS odpowiada prawu.
2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ze względu na błędną wykładnię art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez uznanie ustaleń GIJHARS za prawidłowe i w efekcie przyjęcie, iż L. wprowadził do obrotu owoce i warzywa nieodpowiadające jakości handlowej, a także uznanie, iż GIJHARS prawidłowo wymierzył skarżącej karę pieniężną pomimo, że L. nie wprowadził do obrotu artykułów nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej - wszelkie owoce i warzywa oferowane do sprzedaży były bowiem oznakowane krajem pochodzenia, informacja ta była prawdziwa (zgodna z dokumentacją handlową), oraz była zamieszczona na kartonach zbiorczych (a więc w sposób zgodny z przepisami) i była możliwa do łatwego odnalezienia przez dla przeciętnego konsumenta;
b) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ze względu na błędną wykładnię art. 40a ust. 8 w zw. z art. 40a ust. 10 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu poprzez uznanie, iż GIJHARS prawidłowo zastosował wskazane przepisy, czego efektem było utrzymanie w mocy decyzji GIJHARS wymierzającej L. karę niewspółmierną i nieproporcjonalną do charakteru i rozmiaru zarzucanego uchybienia, stopnia szkodliwości czynu, wartości produktów poddanych kontroli oraz dotychczasowej działalności L., podczas gdy stopień szkodliwości zarzucanego czynu był znikomy, zakres zarzucanego uchybienia był niewielki, co nawet gdyby uznać, że w sprawie doszło do naruszenia (z czym skarżąca się nie zgadza) uzasadniało odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 10 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (jak również w świetle art. 189 f k.p.a.);
c) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ze względu na błędną wykładnię art. 138 ust. 2 rozporządzenia w sprawie kontroli urzędowych nr 2017/625, poprzez utrzymanie przez WSA zastosowania nieproporcjonalnego środka prawnego (wymierzenie kary pieniężnej) w stosunku do wagi stwierdzonego przez GIJHARS naruszenia (gdyby uznać, że w ogóle do niego doszło), podczas gdy przy stosowaniu środków prawnych wymienionych w ww. przepisie GIJHARS winien kierować się zasadą proporcjonalności i wybrać najmniej dotkliwy środek prawny (na podstawie zarzuconego przepisu GIJHARS mógł przykładowo nakazać skarżącej zwiększenie częstotliwości własnych kontroli wewnętrznych w sklepie pod kątem prawidłowego eksponowania opakowań zbiorczych, zawierających informacje o kraju pochodzenia owoców i warzyw).
Argumentację na poparcie zarzutów strona skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jednak nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Artykuł 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przewiduje, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracja taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na co zasadnie wskazała skarżąca kasacyjnie w zarzucie sformułowanym w punkcie 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu poprzez pozbawienie jej możliwości przedstawienia na piśmie swojego stanowiska w sprawie z powodu naruszenia art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 2-3 u.COVID oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 4 lutego 2021 r. wydane zostało natomiast zarządzenie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne (k. 47 akt sądowych), w którym powołując się na art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID, wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 2 marca 2021 r. oraz skład orzekający w sprawie i wskazano, by odpis tego zarządzenia doręczyć stronom lub ich pełnomocnikom wraz z doręczeniem odpisu orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie.
O wydaniu tego zarządzenia strony nie zostały zawiadomione przed terminem posiedzenia niejawnego, na którym zapadł wyrok. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne skarżąca dowiedziała się dopiero po wydaniu wyroku, z przesłanej przez Sąd korespondencji, w której oprócz wyroku Sąd doręczył także zarządzenie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Zasadnie zatem zarzuciła skarżąca kasacyjnie, że Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, o czym uprzednio nie zawiadomił stron, co pozbawiło je możliwości wypowiedzenia się. Z powodu niepoinformowania skarżącej o posiedzeniu niejawnym, na którym rozpatrywana była przez Sąd ta sprawa i na którym wydany został wyrok – skarżąca została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się, a więc prawa do rzetelnego procesu sądowego, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza pozbawienie jej możności obrony jej praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a więc jest przesłanką nieważności postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID bez uprzedniego powiadomienia strony o tym posiedzeniu należy ocenić jako postępowanie sądowe pozbawiające stronę przez Sąd możności obrony jej praw (por. m.in. wyroki NSA: z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 1 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 531/21; z 1 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1881/21; z 28 października 2024, sygn. akt I OSK 1219/21 – te i następne orzeczenia publikowane na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2022r., sygn. akt I OSK 1142/21; z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21). Podkreślenia zaś wymaga, że w rozpoznawanej sprawie Sąd w ogóle strony nie powiadomił.
Rozpoznawanie spraw na rozprawie jest zasadą postępowania sądowoadministracyjnego (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.). Rozprawa jest zasadniczą fazą postępowania sądowoadministracyjnego, podczas której strony zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Na rozprawie strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 p.p.s.a.). Przywołane przepisy stanowią realizację przewidzianej w art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady jawności postępowania sądowego. Prawo do sądu rozumiane formalnie oznacza gwarancję prawidłowego postępowania sądowego, tj. postępowania zapewniającego stronie dochodzenie ochrony jej praw, niezależnie od tego czy ostatecznie wydane zostanie przez sąd rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne dla strony. Strona powinna mieć zatem możliwość przedstawienia swoich racji przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, a swoje stanowisko może prezentować m.in. bezpośrednio przed sądem na rozprawie (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4134/21).
Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego, to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). W przypadkach określonych w przepisach szczególnych rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym a nie na rozprawie, nie stanowi zatem naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony.
Artykuł 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID stanowi taki właśnie przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021/3/35). NSA nie kwestionuje zatem samej możliwości skierowania sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID stanowi wyjątek od ogólnej zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 90 § 1 p.p.s.a.), dlatego musi odbywać się w warunkach zapewniających stronie gwarancje prawa do sądu, w tym przede wszystkim możność obrony swoich praw. Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno bowiem następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (por. m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21).
Użyty przez ustawodawcę w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zwrot "jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw" ma otwarty charakter. W prawie do obrony w jawnym postępowaniu sądowym mieści się przede wszystkim prawo do bycia wysłuchanym przed sądem rozstrzygającym sprawę. W dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się, że do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyrok NSA z 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1142/21). Nieważność postępowania uregulowana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi zatem wtedy, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (wyrok NSA z 9 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 2822/21). Spełnienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może nastąpić także wówczas, gdy strona zostanie zawiadomiona o terminie posiedzenia, ale na skutek innych zaniechań sądu pierwszej instancji nie będzie w stanie zająć stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4864/21). W literaturze wskazuje się przy tym, że art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powinien być rozumiany jako obejmujący również te sytuacje, kiedy strona jest pozbawiona możności obrony swych praw z przyczyn leżących w samym charakterze danego unormowania procesowego, ponieważ w przeciwnym wypadku może być pozbawiona należnej jej ochrony prawnej (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011, teza 23 komentarza do art. 183 p.p.s.a.). Przewidziane w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) prawo do rzetelnego procesu sądowego byłoby jedynie iluzoryczne, gdyby nie gwarantowało stronom przynajmniej prawa do przedstawienia stanowiska mającego ich zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Przepisy art. 15zzs⁴ ust. 1 i 3 u.COVID nie przewidują rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym z mocy ustawy (jak np. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. po spełnieniu określonych warunków), lecz na podstawie stosownego zarządzenia. Bez doręczenia tego zarządzenia strona nie może przewidywać, że jej sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne i nie znając terminu posiedzenia zostaje pozbawiona możliwości zaprezentowania swego stanowiska przed rozpoznaniem sprawy. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej, strona nie ma możliwości formułowania dodatkowych podstaw kasacyjnych, może jednak przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a.).
Wymóg zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wprost przewidziano w art. 15zzs⁴ ust. 1 u.COVID, nie wskazano zaś go wyraźnie w treści art. 15zzs⁴ ust. 3 tej ustawy. Należy jednak uznać, że w art. 15zzs⁴ u.COVID zawarto kompleksową regulację dotyczącą rozpoznawania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji kryzysowej, związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Te szczególne rozwiązania dotyczące rozpoznawania skarg kasacyjnych przez NSA zawarto w trzech jednostkach redakcyjnych tego samego artykułu. Podczas dekodowania norm wynikających z przepisów, reguły wykładni systemowej nakazują zaś uwzględniać ich wzajemne relacje oraz miejsce w systemie (por. m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2022 r., II GSK 531/21). Dlatego za zasadny uznać należy pogląd, że zarządzenie, o którym mowa w art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID, podlegało doręczeniu stronom - tak jak przewidywał to art. 15zzs⁴ ust. 1 u.COVID - z tą tylko różnicą, że przeprowadzenie posiedzenia niejawnego na podstawie zarządzenia przewidzianego art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID nie wymaga wyrażenia przez strony zgody.
Ze wskazanych powyżej powodów należy podzielić pogląd, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID, zachowuje standardy ochrony prawa strony w sytuacji, gdy strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia (por. np. wyroki NSA: z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I FSK 203/21; z 20 lipca 2021r. sygn. akt II FSK 136/21; z 12 kwietnia 2022r., sygn. akt II OSK 1802/21; z 22 kwietnia 2022r., sygn. akt II GSK 1220/21; z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 29 czerwca 2023, sygn. akt II OSK 1927/22; z 1 października 2024 r., II GSK 1881/21; z 28 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1219/21).
W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane w niniejszej sprawie art. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID przez Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego, prawo do obrony powinno było zostać zagwarantowane poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Ten wymóg nie został jednak spełniony. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że wyżej wymienione zarządzenie z 4 lutego 2021 r. o wyznaczeniu, na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID, terminu posiedzenia niejawnego na dzień 2 marca 2021 r. oraz wyznaczeniu składu orzekającego, zostało wysłane do stron i uczestników postępowania dopiero 8 marca 2021 r. (k. 52 i nast. akt sądowych), tj. po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaszła nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Wobec przyjęcia przez NSA, że zachodziła w tej sprawie nieważność postępowania sądowego, przedwczesne jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia prawa.