II GSK 1801/21

II GSK 1801/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Gl 790/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-02-02
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 111
art. 122, art. 187 § 1,art. 191 i art. 210 § 4
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1218
art. 6 ust. 3 art. 7 ust. 2 pkt 1 lit. a), pkt 5 i pkt 9 art. 22 ust. 2 i art. 22 ust. 3 art. 24 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 790/20 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 29 października 2020 r. nr 2401-IOA.48.49.2020.MMA w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje w całości od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 790/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. R. (skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (DIAS, organ II instancji, organ) z dnia 29 października 2020 r. nr 2401-IOA.48.49.2020.MMA w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 14 grudnia 2017 r. na drodze S-52 w miejscowości C., funkcjonariusze Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach zatrzymali do kontroli zestaw transportowy, składający się z ciągnika siodłowego marki [...] o nr. rej. [...] oraz naczepy o nr. rej. [...]. Przewozu dokonywała firma P.P.H.U. "B." A. R. z siedzibą w P. Z przedstawionych przez kierowcę dokumentów wynikało, że wymieniony zestaw transportowy przewoził towar klasyfikowany do pozycji CN 3811 (Lubrizol 7077) w ilości 24.220 kg. Przewóz został zgłoszony do rejestru pod numerem SENT 20171211006369. Zgodnie z danymi w rejestrze zgłoszeń nadawcą towaru była firma Lubrizol France (ul. [...] R., F.). W wyniku porównania zgłoszenia SENT z danymi zawartymi w przedłożonych przez kierowcę dokumentach, funkcjonariusze stwierdzili szereg nieprawidłowości, w tym błąd co do nadawcy towaru, informacji o numerze dokumentu przewozowego (wpisano: "Inny" zamiast listu przewozowego CMR nr [...]), trasy wjazdu na terytorium Polski (w systemie SENT wskazano C. nr drogi: [...], natomiast zespół pojazdów wjechał na teren Polski drogą [...] w C.). Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzony został protokół z 14 grudnia 2017 r., nr 338000-CZR2-4.5063.180.2017, który został podpisany przez kierowcę.
Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach (organ I instancji) decyzją z 10 września 2018 r., wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 5.000 zł z tytułu niewykonania obowiązków przewoźnika, wynikających z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (ustawa SENT). W uzasadnieniu organ przedstawił ustalenia stanu faktycznego wynikające z przeprowadzonej 14 grudnia 2017 r. kontroli przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i stwierdzenia zawarte w pkt 8 sporządzonego z niej protokołu. Uzasadniając stanowisko, organ I instancji przywołał przepisy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 11, art. 2 pkt 8, 9, art. 6 ust. 1 i 3, art. 22 ust. 2 i 3 ustawy SENT i stwierdził, że skarżący nie dopełnił obowiązku uzupełnienia zgłoszenia SENT20171211006369 w rejestrze SENT o dane określone w art. 6 ust. 3 ww. ustawy. Organ ten argumentował jednocześnie, że przewoźnik wezwany o wskazanie, czy występują okoliczności potwierdzające jego ważny interes jako przewoźnika i uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie udzielił odpowiedzi, co skutkowało uznaniem, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy SENT.
Na powyższą decyzją skarżący wniósł odwołanie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach.
Odwołanie, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, zostało wniesione do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, który pismem z 3 grudnia 2018 r. przekazał je Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Opolu do załatwienia zgodnie z właściwością. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu uznał się niewłaściwym w sprawie, odsyłając przedmiotowe odwołanie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Wobec zaistnienia sporu o właściwość pomiędzy organami drugiej instancji, Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z 22 marca 2019 r., nr DZP10.K077.41.2019, wskazał jako właściwego do rozpoznania odwołania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W wyniku skargi na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 412/19, stwierdził nieważność decyzji Dyrektora IAS w Opolu oraz uchylił postanowienie Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z 22 marca 2019 r., nr DZP10.K077.41.2019.
Decyzją z 29 października 2020 r. nr 2401.IOA.48.49.2020.MMA Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach z dnia 10 września 2018 r. W uzasadnieniu decyzji DIAS, po ponownej analizie sprawy stwierdził, że istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązku przewoźnika, polegającego na uzupełnieniu zgłoszenia o numerze referencyjnym SENT[...] w rejestrze zgłoszeń o dane wymagane przepisami prawa, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy SENT. W ocenie organu, kontrola drogowa miała miejsce 14 grudnia 2017 r., a zatem w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy SENT w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania kontroli, a nie w brzmieniu z daty orzekania. Organ wskazał, że przewoźnik w zgłoszeniu o numerze referencyjnym SENT[...] uzupełnił dane, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy SENT, jednak dane te były rozbieżne. Nieścisłości dotyczyły pełnej nazwy przewoźnika, informacji o towarze oraz trasy wjazdu na terytorium Polski. DIAS nie podzielił stanowiska organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiło naruszenie, o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy SENT i które jest sankcjonowane przez art. 22 ust. 2 ww. ustawy karą w wysokości 5.000 zł. W ocenie organu II instancji doszło do zgłoszenia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, a zatem skarżący powinien był zostać ukarany karą w wysokości 10.000 zł, nałożoną na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania kontroli drogowej. Uwzględniając jednak treść art. 234 o.p., organ II instancji był zobowiązany do utrzymania decyzji organu I instancji.
Odnosząc się do zarzutów przewoźnika dotyczących jego ważnego interesu i interesu publicznego, DIAS stwierdził, że nie dopatrzono się w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy SENT, uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli naruszenia. Analizując pojęcie "ważnego interesu podatnika" organ przyjął, że dotyczy ono sytuacji, w której z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, podatnik nie jest w stanie uregulować zobowiązań podatkowych. W konsekwencji oznacza to utratę możliwości zarobkowania lub też utratę majątku, przy czym powinno się uwzględniać również normalną sytuację majątkową i gospodarczą podatnika. Jest to zatem całokształt okoliczności dotyczących sytuacji przewoźnika, w szczególności aktualnej, lecz nie bez pominięcia przyczyn, które tę sytuację spowodowały. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że przepisy ustawy SENT nie wyłączają odpowiedzialności przewoźnika nawet za uchybienia, które zostały popełnione wskutek błędów, omyłek czy niedopatrzeń, tym niemniej wbrew twierdzeniom strony skarżącej ponosi ona winę za zaistniałą omyłkę, niezależnie od powodu jej popełnienia. Natomiast zebrana w toku postępowania dokumentacja wskazuje, że sytuacja finansowa skarżącego jest dobra i pozwala na uregulowanie nałożonej kary. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zachodzi również przesłanka odstąpienia od nałożenia kary ze względu na ważny interes publiczny. Organ podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy niedopuszczalnym z punktu widzenia interesu publicznego byłoby przerzucenie odpowiedzialności przewoźnika na budżet państwa. Ponadto przedsiębiorca, podejmując decyzję o prowadzeniu działalności gospodarczej, bierze na siebie odpowiedzialność za jej prowadzenie w każdym aspekcie jej funkcjonowania.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
W ocenie Sądu I instancji, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w przepisach prawa materialnego. Z tego powodu uznano, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd Wojewódzki zastrzegł, że materialną podstawę rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy SENT w wersji obowiązującej przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1039). Sąd I instancji podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika też, że przedmiotem przewozu, wykonywanego przez skarżącego z terytorium państwa członkowskiego na teren kraju, był towar określony w art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. g ustawy i przewóz ten został zgłoszony do rejestru zgłoszeń. Nie może być tym samym wątpliwości co do tego, że w ramach przewozu towarów, objętego w niniejszej sprawie oceną, na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy, skarżący miał obowiązek dokonać uzupełnienia zgłoszenia i to zgodnie ze stanem faktycznym. W przypadku gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru, odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT). W ocenie WSA, organ II instancji uznał, że skarżący niezgodnie ze stanem faktycznym uzupełnił zgłoszenie o informację o dokumencie towarzyszącym przewożonemu towarowi. Zamiast ujawnić faktycznie towarzyszący przesyłce list przewozowy o określonym numerze wskazano w zgłoszeniu "inny" dokument. Trudno w tym wypadku mówić o nieścisłości. Podana informacja była niezgodna ze stanem faktycznym ujawnionym w toku kontroli. Zatem już w tym przypadku zaistniały podstawy do wymierzenia kary na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT. WSA wskazał, że w przypadku podania w zgłoszeniu SENT niepełnych danych przewoźnika należy raczej mówić o niekompletności danych. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że stwierdzone nieprawidłowości powinny być kwalifikowane jako podanie nieprawidłowych danych, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT, a nie jako niepodanie danych, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy SENT. Trafnie jednak, w ocenie WSA, organ II instancji, kierując się zakazem orzekania na niekorzyść odwołującego się, pomimo zmiany podstawy prawnej decyzji, nie podwyższył skarżącemu kary do 10.000 złotych. Przy tym organ prawidłowo wskazał na różnicę pomiędzy zgłoszeniem danych niezgodnie ze stanem faktycznym. Sąd Wojewódzki podkreślił, że uzupełnienie danych w zgłoszeniu w trakcie kontroli, po ujawnieniu nieprawidłowości, było spóźnione i nie miało wpływu na nałożenie i wymiar kary. W ocenie Sądu I instancji, nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 ww. ustawy.
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:
1. art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca2017r. o systemie monitorowania drogowego towarów (ustawy SENT), poprzez:
a. błędną ocenę pojęcia "ważnego interesu publicznego'" w odniesieniu do zasad: proporcjonalności, bezpieczeństwa, sprawiedliwości, zaufania do organów państwowych (organ winien rozważyć w okolicznościach niniejszej sprawy, czy celowe jest w świetle ww. wartości nałożenie kary pieniężnej na przewoźnika, mając na uwadze m.in. stopień samego naruszenia, fakt usunięcia naruszenia, dotychczasowy sposób prowadzenia działalności), co w konsekwencji doprowadziło do braku uznania, że zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej;
b. błędną ocenę pojęcia "ważnego interesu publicznego" – "rzeczywistej intencji ustawodawcy (mające na uwadze przepisy ustawy SENT)", co doprowadziło do nieodstąpienia od nałożenia kary "pomimo nieuszczuplenia Skarbu Państwa w zakresie podatku akcyzowego, opłaty paliwowej i podatku od towarów i usług";
2. art. 22 ust. 2 ustawy SENT poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że wymierzenie kary pieniężnej z powodu naruszenia przez skarżącego wymogu z art. 6 ust. 3 ustawy SENT "nie narusza wartości jak sprawiedliwość i zaufanie do organów władzy publicznej" oraz "nie wyjaśnienie przez organy obu instancji wątpliwości pojawiających się w niniejszej sprawie, w sytuacji kiedy Skarżący konsekwentnie od samego początku wskazywał na techniczny charakter uchybienia, które nie wiązało się z możliwością uszczuplenia dochodów podatkowych Skarbu Państwa i wobec powyższego, braku wyjaśnienia na etapie całej sprawy", czy w interesie publicznym "leży karanie legalnie działających podmiotów (przedsiębiorców) za ich formalne (techniczne) uchybienia", "co pozostaje w sprzeczności z ratio legis" ww. przepisu w ustawie SENT;
3. błędną wykładnię art. 31 ust. 3 Konstytucji "z pominięciem dyrektyw wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisów ustawy SENT", co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, której wysokość jest niewspółmierna do naruszeń skarżącego (brak oceny stopnia naruszeń), tym samym zastosowanie przepisów w sposób naruszający zasadę proporcjonalności;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej w związku z art. 22 ust. 2 i art. 22 ust. 3 ustawy SENT z uwagi na błędną ich wykładnię i w efekcie przyjęcie przez Sąd, że w sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia na przewodnika kary pieniężnej "(postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w przepisach prawa materialnego) w przypadku, gdy wszystkie braki formalne zostały usunięte jeszcze w trakcie kontroli i jednocześnie nie zachodziła obawa uszczuplenia dochodów budżetowych Skarbu Państwa, "i tym samym braku wyjaśnienia i oceny: a) czy w interesie publicznym leży karanie legalnie działających podmiotów (przedsiębiorców) za ich formalne (techniczne) uchybienia, b) że, nałożenie kary powinno być w pierwszej kolejności zależne od stwierdzonego naruszenia, skali naruszenia, a nie od sytuacji finansowej przedsiębiorcy".
V. Stanowisko strony przeciwnej.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
2. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie zaistniały przesłanki do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, stwierdzając, że są one bezzasadne.
3. Formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 § 1,art. 191 i art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 22 ust. 2 i art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez "błędną ich wykładnię i w efekcie przyjęcie przez Sąd, że w sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia" kary pieniężnej.
Zarzut ten zmierzał w istocie do podważenia legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji za pośrednictwem zakwestionowania prawidłowości wykładni art. 22 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy SENT oraz subsumpcji – w świetle tych przepisów – stanu faktycznego uznanego za miarodajny przez stronę skarżącą kasacyjnie. Tak skonstruowany zarzut jest dotknięty istotną wadliwością konstrukcyjną, albowiem z jednej strony autor skargi kasacyjnej nie wskazał postulowanego oraz uznanego przez niego za prawidłowy sposobu wykładni przepisów, które zostały przyjęte jako wzorce kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku, z drugiej zaś – pomimo podjętej próby podważenia prawidłowości ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez kontrolowany Sąd Wojewódzki stanu faktycznego sprawy – zakwestionował legalność jego kwalifikacji materialnoprawnej. Wada tego typu ma charakter nieusuwalny i niesanowalny, co uniemożliwia dokonanie oceny treściowej dotkniętego nią zarzutu.
W konsekwencji należy przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie przez wadliwe przytoczenie i sformułowanie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszyła bezpośrednio art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych w formie weryfikowalnych zarzutów powinno bowiem obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie ogólnego sposobu ich naruszenia (art. 174 p.p.s.a.), lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie jest więc zobowiązana do szczegółowego określenia sposobu i formy naruszenia przepisów prawa nie tylko w warstwie abstrakcyjnej, lecz także w płaszczyźnie konkretnej na tle poszczególnych elementów stanu sprawy. Wymóg ten jest szczególnie istotny w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. W takim przypadku nie jest wystarczające ogólne wskazanie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenia wybranych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego lub administracyjnego, lecz konieczne jest ich dodatkowe powiązanie – już w opisie samej podstawy –z konkretnymi okolicznościami faktycznymi lub prawnym sprawy lub postępowania w sprawie. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszonych przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na stronie skarżącej kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia.
Autor skargi kasacyjnej nie zauważył jednak – co samo w sobie prowadzi do dyskwalifikacji postawionego zarzutu – że skarżony organ odwoławczy zmienił kwalifikację prawną stwierdzonego naruszenia prawa, ustalając, iż strona skarżąca naruszyła obowiązki wynikające z art. 7 ust. 2 pkt 1 lit. a), pkt 5 i pkt 9 ustawy SENT, a zatem podstawą wymierzenia kary powinien być art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT przewidujący karę w wysokości 10.000 złotych, a nie – jak błędnie przyjął organ pierwszej instancji – art. 22 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ww. ustawy, ustanawiający sankcję w wysokości 5.000 zł. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszej instancji wobec zakazu reformationis in peius (art. 234 o.p.), eliminując jednak kwalifikację organu pierwszej instancji. W konsekwencji prawidłowo postawione zarzuty kasacyjne powinny były zostać powiązane z art. 24 ust. 1 pkt 2 i art. 24 ust. 3 ustawy SENT.
4. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez "błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie".
Po pierwsze, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, kontrolowany Sąd Wojewódzki nie dokonał błędnej wykładni przesłanki interesu publicznego, o której mowa w art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Rozważania wykładnicze Sądu a quo w tym zakresie są wystarczająco szczegółowe, trafnie akcentując konieczność uwzględnienia w procesie interpretacji powyższego pojęcia kierunkowych dyrektyw znaczeniowych wynikających z konstytucyjnych zasad i wartości, w tym zasady proporcjonalności oraz zasad bezpieczeństwa, sprawiedliwości, zaufania do organów państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dokonując oceny legalności interpretacji i negatywnej aplikacji przesłanki interesu publicznego przez skarżony organ, Sąd Wojewódzki prawidłowo powiązał wyniki wykładni ogólnej rozważanego pojęcia z konkretnymi okolicznościami sprawy, której dotyczy skarga, przekonująco wskazując, że sam brak aktywności procesowej strony skarżącej w ustalaniu faktów istotnych dla możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej ze względu na interes publiczny (m.in. dotyczących ekonomicznych i finansowych skutków nałożenia kary na tle sytuacji strony skarżącej) oraz zastosowanie instytucji zakazu reformationis in peius przez organ odwoławczy (skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji błędnie wymierzającej karę w wysokości 5.000 złotych zamiast kary w wysokości 10.000 złotych) stanowią wystarczające uzasadnienie dla przyjęcia, że w zakresie stosowania regulacji wynikającej z art. 24 ust. 3 ustawy SENT w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasad konstytucyjnych, w tym zasady proporcjonalności.
Po drugie, nie poddaje merytorycznej kontroli zarzut dokonania przez Sąd Wojewódzki "błędnej oceny" pojęcia interesu publicznego w zakresie "rzeczywistej intencji ustawodawcy". W treści opisowej zarzutu nie tylko nie wskazano sposobu i zakresu wadliwej rekonstrukcji celów ustawy SENT w zaskarżonym wyroku, lecz także nie wyjaśniono z czego wynikają i na czym polegają – według skarżącego kasacyjnie – "rzeczywiste" cele rozważanej ustawy. Zupełnie chybiona jest natomiast teza, że sam fakt "nieuszczuplenia Skarbu Państwa w zakresie podatku akcyzowego, opłaty paliwowej i podatku od towarów i usług" powinien prowadzić do odstąpienia od nałożenia kary. Teza ta ignoruje podstawowe założenia systemu sankcji administracyjnych przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi. System ten bazuje bowiem na założeniu, że odpowiedzialność sankcyjna podmiotów zobowiązanych do przestrzegania obowiązków administracyjnych w ustawie SENT jest zasadniczo niezależna od skutku w postaci uszczuplenia należności publicznoprawnych, w tym należności podatkowych.
Po trzecie, formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 22 ust.2 ustawy SENT przez "błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie że wymierzenie kary pieniężnej z powodu naruszenia przez skarżącego wymogu z art. 6 ust. 3 ustawy SENT nie narusza wartości" (takich jak sprawiedliwość i zaufanie do organów władzy publicznej" oraz "nie wyjaśnienie przez organy obu instancji wątpliwości pojawiających się w niniejszej sprawie". Jak już stwierdzono, zmiana przez organ odwoławczy kwalifikacji materialnoprawnej zachowania skarżącego oraz podstawy wymiaru kary (art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 lit. a), pkt 5 i pkt 9 ustawy SENT) nie doprowadziła do reformacji rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji tylko ze względu na zastosowanie art. 234 o.p., natomiast fakt ten nie mógł – co oczywiste – skutkować utrzymaniem w mocy wadliwej oceny prawnej organu pierwszej instancji na tle art. 6 ust. 3 i art. 22 ust. 2 ustawy SENT.
Po czwarte, nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut błędnej wykładni art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ("z pominięciem dyrektyw wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisów ustawy SENT"), który miał doprowadzić do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, "której wysokość jest niewspółmierna do naruszeń skarżącego (brak oceny stopnia naruszeń)", i tym samym do zastosowania przepisów ustawy "w sposób naruszający zasadę proporcjonalności".
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w związku z podniesionym wyżej zarzutem, że skarżony organ – niezależnie od uznaniowego charakteru kompetencji, o której mowa w art. 24 ust. 3 ustawy SENT – dokonał wystarczających ustaleń faktycznych oraz wartościowań prawnych na tle wszystkich istotnych z punktu widzenia przesłanek ważnego interesu przewoźnika i interesu publicznego indywidualnych okoliczności sprawy w celu skonstruowania skonkretyzowanej i weryfikowalnej wersji tych pojęć oraz przeprowadzenia operacji aksjologicznego wyważenia, czy i w jakim zakresie tak skonkretyzowane przesłanki mogą w tej sprawie uzasadniać rezygnację z nałożenia w całości albo w części kary pieniężnej za naruszenie obowiązków prawnych, bez podważenia celów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi oraz funkcji przewidzianych w niej sankcji administracyjnych (zob. i por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., II GSK 1885/24; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2023 r., II GSK 1100/20). Kontrolowany Sąd Wojewódzki w prawidłowy co do skutku sposób dokonał zatem weryfikacji legalności interpretacji i subsumpcji art. 24 ust. 3 ustawy SENT na tle zasady proporcjonalności w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy.
5. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 oraz art. 207 § 2 w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. – oddalił skargę kasacyjną oraz – biorąc pod rozwagę sposób korzystania z uprawnień procesowych przez skarżony organ (żądanie przeprowadzenia rozprawy w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w sytuacji braku tożsamego żądania strony skarżącej kasacyjnie, oraz brak stawiennictwa pełnomocnika procesowego organu na rozprawie kasacyjnej) – odstąpił w całości od zasądzenia od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
-----------------------
2