II GSK 180/19

II GSK 180/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Czaja
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 958/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-09-26
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 24 § 1 pkt 5 art. 15, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 7, art. 84 § 1 art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 2  art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 1639
art. 69 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a)
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2014 nr 173 poz 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w  sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylające dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE,  2003/125/WE i 2004/72/WE
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 958/18 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 13 marca 2018 r. nr DPS-WPO.456.5.2018.MZ w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz D. M. 7800 (siedem tysięcy osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 958/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. M. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 13 marca 2018 r., nr L.Dz.: DPS-WPO.456.5.2018.MZ, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z dnia 17 maja 2016 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1639 z późn. zm.. dalej: "ustawa o ofercie") w związku z podejrzeniem naruszenia art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie, w związku z posiadaniem akcji spółki publicznej Y. S.A. z siedzibą w H. (dalej: "Y. S.A.", "Spółka").
Decyzją z dnia 6 grudnia 2016 r., Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1 000 000 zł wobec stwierdzenia, że naruszył on przepis art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie, gdyż nie zawiadomił Komisji oraz spółki publicznej Y. S.A. o przekroczeniu 50 % ogólnej liczby głosów w Y. S.A. w związku z pośrednim nabyciem akcji tej spółki przez P. z siedzibą w L., Cypr (dalej: "P.") w dniu 30 października 2013 r.
Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania, po dokonaniu ponownej jego analizy, uzupełnionego o wyciąg z protokołu z CCCXXXVI posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 6 grudnia 2016 r., na którym doszło do nałożenia kary pieniężnej Komisja ustaliła, że Raportem bieżącym nr 27/2013 z dnia 10 października 2013 r. spółka Y. S.A. poinformowała o otrzymaniu zawiadomień o nabyciu znacznych pakietów jej akcji. Informacje zawierające analogiczne informacje wpłynęły do Urzędu Komisji w dniu 14 października 2013 r. - było to łącznie sześć zawiadomień, po dwa zawiadomienia od E. M., D. M. oraz K. M., przy czym każda ze wskazanych osób przesłała do Komisji jedno zawiadomienie o bezpośrednim zbyciu akcji spółki publicznej i jedno zawiadomienie o pośrednim nabyciu akcji spółki publicznej.
E. M. poinformował, że w dniu 4 października 2013 r. została rozliczona transakcja wniesienia 739 668 akcji Y. S.A. tytułem aportu do spółki Y. 1 sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "Y. 1"), w której E. M. posiada 100 % udziału w kapitale zakładowym. W wyniku powyższej transakcji, E. M. posiadał pośrednio (za pośrednictwem Y. 1) 739 668 akcji Y. S.A., dających prawo do 2 289 668 głosów w spółce, stanowiących 26,10% głosów w ogólnej liczbie głosów w Y. S.A. Z historii rachunku papierów wartościowych Y. 1 wynikało, że w dniu 4 października 2013 r. akcje te rzeczywiście zostały zapisane na rachunku papierów wartościowych Y. 1. założonym w dniu 24 września 2013 r. przez prezesa zarządu tej spółki, E. M.
D. M. poinformował, że w dniu 7 października 2013 r. została rozliczona transakcja wniesienia 540 390 akcji Spółki tytułem aportu do spółki Y. 2 sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "Y. 2"), w której D. M. posiada 100 % udziału w kapitale zakładowym. W wyniku powyższej transakcji, D. M. posiadał pośrednio (za pośrednictwem Y. 2) 540 390 akcji Spółki, dających prawo do 1 521 300 głosów w spółce, stanowiących 17,72% ogólnej liczby głosów w Spółce. Z historii rachunku papierów wartościowych Y. 2 wynikało, że w dniu 4 października 2013 r. akcje te rzeczywiście zostały zapisane na rachunku papierów wartościowych Y. 2, założonym w dniu 24 września 2013 r. przez prezesa zarządu tej spółki, E. M.
K. M. poinformowała, że w dniu 4 października 2013 r. została rozliczona transakcja wniesienia 507 100 akcji Spółki tytułem aportu do spółki Y. 3 sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "Y. 3"), w której K. M. posiada 100 % udziału w kapitale zakładowym. W wyniku powyższej transakcji K. M. posiadała pośrednio 507 100 akcji Spółki, dających prawo do 1 521 300 głosów w spółce, stanowiących 17,34% ogólnej liczby głosów w Spółce. Z historii rachunku papierów wartościowych Y. 3 wynikało, że w dniu 4 października 2013 r. akcje te rzeczywiście zostały zapisane na rachunku papierów wartościowych Y. 3, założonym w dniu 24 września 2013 r. przez prezesa zarządu tej spółki. E. M..
Następnie w dniu 22 października 2013 r. D. M. zbył w drodze umowy darowizny 100 % udziałów w spółce Y. 2 na rzecz E. M. (raport bieżący 30/2013 z dnia 25 października 2013 r.). W związku z tym, że spółka Y. 2, w której udziały były przedmiotem darowizny, posiadała 540 390 akcji spółki Y. S.A., uprawniających do wykonywania 17,72 % ogólnej liczby głosów w tej spółce, w wyniku darowizny udziałów nastąpiło również pośrednie zbycie akcji Y. S.A. Zgodnie z raportem, po dokonaniu darowizny D. M. nie posiadał już akcji Spółki.
W dniu 25 października 2013 r. E. M. zbył 100 % udziałów w Y. 1 i Y. 2, zaś K. M. 100 % udziałów w SPV 3 na rzecz M. sp. z o.o. w organizacji, natomiast spółka M. sp. z o.o. w organizacji zbyła je w dniu 30 października 2013 r. na rzecz P. z siedzibą w L. na Cyprze (raport bieżący nr 35 i 36/2013 z dnia 31 października 2013 r.). W wyniku powyższych transakcji P. znalazła się w pośrednim posiadaniu 1 787 158 akcji Y. S.A., uprawniających do wykonywania 61,16 % ogólnej liczby głosów. Zgodnie z informacjami dostępnymi w KRS, Y. 1, Y. 2 i Y. 3 zostały wpisane do rejestru prowadzonego przez Sąd Rejonowy Poznań-Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu VIII Wydział Gospodarczy - KRS w dniu 18 października 2013 r., a zatem w transakcjach, o których mowa w opisanych wyżej zawiadomieniach brały udział spółki z o.o. w organizacji.
Organ wskazał, ze we współpracy z organami nadzoru z Cypru i Bahamów ustalono , że jedynym wspólnikiem P. z siedzibą na Cyprze był O. z siedzibą na Bahamach. W dniu 4 października 2013 r. na Bahamach została zawiązana O. F. (dalej: "Fundacja"). Wkład kapitałowy Fundacji składał się z udziałów O. z siedzibą na Bahamach. Fundacja posiadała zatem 100 % udziałów w O. która z kolei posiadała 100 % udziałów w P., który posiadał udziały w spółkach Y. 1, Y. 2 i Y. 3, będących bezpośrednimi akcjonariuszami Y. S.A.
Statut Fundacji stanowił, że założyciel fundacji może określić jej beneficjentów. W dokumencie zatytułowanym "Wskazanie beneficjentów ..." stwierdzono, że Beneficjentem Głównym Fundacji O. jest D. M., który w trakcie swojego życia ma prawo do korzyści osiąganych przez Fundację. Natomiast "Beneficjentem Dodatkowym", który w przypadku śmierci lub niezdolności Głównego Beneficjenta otrzyma prawo do korzyści osiąganych przez Fundację, jest K. M. Zgodnie ze statutem Fundacji, jej celem było zarządzanie i inwestowanie aktywów, a także posiadanie udziałów różnego rodzaju na rzecz jednej osoby fizycznej lub większej ich liczby lub spółek wskazanych lub oznaczonych jako beneficjenci, których tożsamość została ustalona w Umowie Założycielskiej i późniejszych jej modyfikacjach. Aby zrealizować swój cel, Fundacja miała prawo zachowywać, zarządzać, inwestować w stosowny sposób aktywa fundacji, niezależnie od rodzaju tych aktywów, przede wszystkim udziały w innych podmiotach, oraz zawierać i realizować wszelkie transakcje gospodarcze i prawne służące osiągnięciu celu.
Organ ustalił, że w raporcie bieżącym nr 30/2013 z dnia 25 października 2013 r.. informującym o zbyciu przez D. M. 100 % udziałów w Y. 2 na rzecz E. M. stwierdzono, że "Po dokonaniu darowizny Pan D. M. nie posiada akcji Spółki". W kolejnych zaś raportach nie pojawiła się żadna informacja na temat posiadania, choćby pośredniego, żadnych akcji Spółki przez D. M.
Ponadto raportem bieżącym nr 34/2013 z dnia 28 października 2013 r. Spółka poinformowała o rezygnacji D. M. z funkcji członka rady nadzorczej Spółki.
W toku postępowania skarżący podtrzymał stanowisko, jakoby Fundacja nie działała ani na jego zlecenie, ani na jego rzecz. Ponadto wskazał, że nie sprawuje kontroli nad ww. podmiotem, ani nie ma wpływu na podejmowanie przez niego decyzje. W związku z tym uważał, że nie miał obowiązku wykonania obowiązku notyfikacyjnego, określonego w art. 69 ustawy o ofercie. Struktura, która jest analizowana w niniejszym postępowaniu została stworzona przez ojca Strony, E. M., a wskazanie jego jako beneficjenta Fundacji miało charakter zapisu testamentowego.
Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia 13 marca 2018 podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji, wskazując, że w wyniku nabycia w dniu 30 października 2013 r. przez P. wszystkich udziałów w spółkach: Y. 1, Y. 2 i Y. 3, które łącznie posiadały 1 787 158 akcji Y. S.A., uprawniających do wykonywania 61,16 % ogólnej liczby głosów, analogiczną liczbę akcji nabył D. M. Akcje te posiadał pośrednio P. w imieniu własnym, lecz na rzecz D. M., który był głównym beneficjentem O. F. - fundacji założonej na Bahamach, posiadającej pośrednio wszystkie udziały w P., a zatem posiadającej (również pośrednio) 61,16% akcji Y. S.A. Mając na uwadze brzmienie art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie, organ stwierdził, że skarżący podlegał obowiązkowi notyfikacyjnemu określonemu w art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w związku z nabyciem (pośrednim) 61,16 % akcji Y. S.A. przez P. Tym samym D. M. powinien był poinformować o przekroczeniu progu 50 % ogólnej liczby głosów, czego nie uczynił.
Organ dokonał analizy pozycji skarżącego wobec Fundacji, mając na uwadze brzmienie art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, a także brzmienie statutu Fundacji oraz umowy założycielskiej Fundacji. W ocenie Komisji zapisy Statutu Fundacji (pkt 8 i 11.1) nie pozostawiają wątpliwości, iż skarżący był określony jako beneficjent (w brzmieniu oryginalnym – "beneficiary") bądź jako beneficjent główny (w brzmieniu oryginalnym – "primary beneficiary"), który według zapisów umowy założycielskiej Fundacji ma pierwszeństwo do czerpania korzyści przed beneficjentem dodatkowym (w brzmieniu oryginalnym – "secondary beneficiary"). Korzyści te polegają na przysporzeniu w sferze majątkowej beneficjenta, co wynika wprost z przytoczonych celów Fundacji. Aby zrealizować ww. cele, Fundacja "ma prawo zachowywać, zarządzać, inwestować w stosowny sposób aktywa Fundacji, niezależnie od rodzaju tych aktywów, przede wszystkim udziały w innych podmiotach, oraz zawierać i realizować wszelkie transakcje gospodarcze i prawne służące osiągnięciu celu (...)". Zdaniem organu oznacza to, że działalność Fundacji jest nakierowana na osiąganie przysporzenia majątkowego u beneficjenta, którym według zapisów umowy założycielskiej Fundacji, jest D. M. W świetle tak przedstawionych okoliczności, Komisja w treści zaskarżonej decyzji uznała, że skarżący był objęty hipotezą art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie, a działalność Fundacji wobec Strony była działaniem na jej rzecz.
Jednocześnie Komisja nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby działanie na rzecz zakłada zapewnienie możliwości wpływania beneficjenta na osobę trzecią, działającą na rzecz beneficjenta, m.in. poprzez wydawanie wiążących poleceń oraz instrukcji organowi podmiotu, bądź jego pracownikom. Zdaniem Komisji, kluczową kwestią w niniejszej sprawie była prawidłowa wykładnia zawartego w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie pojęcia "działania na rzecz", gdyż w niniejszej sprawie rozstrzyga on, czy skarżący był zobowiązany do wykonania obowiązku notyfikacyjnego określonego w art. 69 ustawy o ofercie. Istotne jest zatem właściwe odkodowanie użytych w przepisie wyrażeń. Organ dokonał interpretacji pojęć: działania na zlecenie i działania na rzecz i w oparciu o nie stwierdził, że aby mówić o działaniu na rzecz nie jest wymagane zagwarantowanie możliwości wpływania na czynności podmiotu trzeciego, który działa na rzecz beneficjenta. Kluczową kwestią jest bowiem zobowiązanie podmiotu trzeciego do podejmowania czynności zmierzających do przysporzeń w sferze majątkowej beneficjenta. W takiej sytuacji beneficjent nie musi mieć zagwarantowanej możliwości wpływu na działalność podmiotu trzeciego, skoro działa on w interesie majątkowym beneficjenta. Innymi słowy działanie na rzecz beneficjenta może mieć charakter samodzielnych czynności podmiotu trzeciego, tak długo, jak beneficjent na nie się godzi i uważa, że podmiot trzeci działa w ramach udzielonego mu mandatu. W tym ujęciu wyrażenie przez skarżącego zgody na pozostanie głównym beneficjentem Fundacji ("primary beneficiary") skutkowało jego przyzwoleniem, by Fundacja realizowała swój statutowy cel, jakim jest działanie na rzecz D. M.
Komisja nie podzieliła poglądu, że z treści art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie wynika, że aby mówić o "posiadaniu na rzecz'' koniecznym jest spełnienie wymogu możliwości wpływania przez podmiot na realizację uprawnień korporacyjnych z walorów, których formalnie ten podmiot nie posiada. Zdaniem Komisji wystarczający jest fakt, że Fundacja (zgodnie ze swoim statutem) wszelkie swoje działania inwestycyjne, w tym związane z posiadaniem akcji Y. S.A., podejmuje na rzecz (w: oryginalnym brzmieniu: "in benefit of") beneficjenta. Co więcej, Artykuł 10 Dyrektywy 2004/109/WE stanowi o "prawie głosu w posiadaniu osoby trzeciej", co jest logiczne z punktu widzenia konstrukcji ostatecznego beneficjenta. Posiadając akcje, osoba trzecia "posiada" prawo głosu z tych akcji, tzn. jest uprawniona do wykonywania tego prawa, które jest jednym z podstawowych uprawnień korporacyjnych akcjonariusza. Nie zmienia to jednak faktu, że wykonuje to prawo oraz inne prawa związane z akcjami (jak prawo do dywidendy) na rzecz rzeczywistego beneficjenta. W konsekwencji zarzuty skarżącego o błędnej wykładni oraz nieprawidłowym zastosowaniu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie Komisja uznała za niezasadne.
Zdaniem organu pozbawiona jest znaczenia kwestia wykładni pojęcia "primary beneficiary". Przepisem prawa mającym zastosowanie w sprawie jest bowiem art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie, który rozstrzyga, czy Strona podlegała obowiązkom notyfikacyjnym określonym w art. 69 ustawy o ofercie. Wykładnia tego przepisu prawa nie pozostawia wątpliwości, że kwestia wpływania na uprawnienia korporacyjne z akcji Spółki przez Stronę nie stanowi warunku sine qua non dla działania na rzecz beneficjenta. Tym samym to, jakie uprawnienia korporacyjne wobec Fundacji posiadała Strona będąca głównym beneficjentem ("primary beneficiary"), pozostaje bez wpływu na przypisanie jej odpowiedzialności. Ustawodawca nie uzależnił bowiem zastosowania art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie od tego, czy dany podmiot pozostaje beneficjentem w rozumieniu tej lub innej ustawy, a od ustalenia, czy dochodzi do działania na jego rzecz poprzez czynności innego podmiotu.
Komisja natomiast ustaliła (m.in. na podstawie statutu Fundacji oraz umowy założycielskiej Fundacji), że celem Fundacji było podejmowanie działań na rzecz głównego beneficjenta, tj. D. M., m.in. poprzez zachowywanie, zarządzanie i inwestowanie aktywów na jego rzecz. Akcje posiadane przez Fundację zostały więc nabyte na ryzyko Strony, co wynika z dokumentów korporacyjnych Fundacji, jak i charakterystyki pojęcia beneficjenta, który jest określony w statucie Fundacji, jako osoba uprawniona do otrzymywania korzyści osiąganych przez Fundację. Tym samym, ryzyko ekonomiczne posiadania akcji Spółki obciążało ostatecznie D. M. Dlatego też Komisja nie dokonywała wykładni pojęcia beneficjenta głównego (tj. "primary beneficiary"), a jedynie dążyła do odniesienia tego pojęcia do skarżącego na gruncie polskich przepisów prawa, skupiając się na wykazaniu elementu otrzymywania pożytków przez takiego beneficjenta.
Komisja nie zgodziła się ze skarżącym jakoby dokonała wykładni rozszerzającej treści art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie, w szczególności pojęcia "działania na rzecz". Jej zdaniem, dokonała wyczerpującej wykładni spornego w sprawie pojęcia, odwołując się przy tym do innych aktów prawnych, w tym aktów prawa wspólnotowego. Organ podkreślił, że relacja pomiędzy Stroną a Fundacją ma charakter prawny, której zasady zostały określone w treści statutu Fundacji oraz umowy założycielskiej Fundacji, natomiast sama Strona byt świadoma, że na jej rzecz działał podmiot trzeci. Nie można zatem przyjąć, że uprawnienia D. M., jako głównego beneficjenta Fundacji wynikały wyłącznie z nieformalnej dobrej woli samej Fundacji.
Odnosząc się do wysokości wymierzonej kary Komisja wskazała, że naruszenie przypisane skarżącemu było zachowaniem świadomym, mającym na celu ukrycie jego zaangażowania w Spółce. Ekonomiczny sens transakcji obejmującej zbycie pakietów akcji przez E., K. i D. M. do spółek specjalnego przeznaczenia, a następnie pośrednie nabycie tych akcji przez O. F., której beneficjentem był D. M., zaś osobą uprawnioną do dokonywania transakcji na rachunkach papierów wartościowych spółek Y., na których zapisane były akcje Y. S.A., prezes zarządu spółek Y., E. M., polegał na utrzymaniu faktycznej kontroli nad pakietem akcji Y. S.A. przez jednego z dotychczasowych akcjonariuszy, przy zachowaniu anonimowości. Komisja nie uznała zatem za zasadne stanowiska, że ustanowienie skarżącego jako beneficjenta Fundacji stanowiło zapis testamentowy, ani też, że podjęte przez stronę działania były ocenione przez współpracujących z nią prawników, jako nieskutkujące koniecznością wykonania obowiązku notyfikacyjnego. Przyjmując bowiem nawet, że opisany mechanizm został stworzony w dobrej wierze przez ojca Strony – E. M., skarżący jako doświadczony inwestor działający na rynku kapitałowym nie mógł zasłaniać się swoją niewiedzą co do skutków podjętych działań.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 15 i art. 7 k.p.a., albowiem starszy referent w Wydziale Prezydialnym Gabinetu Komisji B. W. uczestnicząc w rozprawach wskazanych przez stronę zarówno w I jak i II instancji nie brała udziału w wydaniu decyzji tylko odpowiadała wyłącznie za stronę techniczną działań niezbędnych podejmowanych wobec Skarżącego. Jak wyjaśnił organ B. W. była wyłącznie jedną z osób, które sporządziły protokół na podstawie nagrania a więc nie miała styczności ze stroną skarżącą. Osoba ta zapewniała pomoc sekretarską i techniczną w ramach aparatu pomocniczego Urzędu KNF a podejmowane przez nią czynności nie miały wpływu na załatwienie sprawy.
W ocenie Sądu I instancji zarzuty strony dotyczące wadliwości przeprowadzanego przez organ postępowania dowodowego nie są zasadne. Zdaniem Sądu, Komisja Nadzoru Finansowego podjęła wszelkie niezbędne w sprawie czynności celem ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Istotne dla sprawy okoliczności zostały bowiem wyjaśnione w oparciu o dokumentację Fundacji, na podstawie której wykazano zobowiązania tej Fundacji do działania na rzecz D. M. Organ pominął wnioski dowodowe strony albowiem dotyczyły one okoliczności, których wykazanie nie miało znaczenia dla odpowiedzialności administracyjnej strony. Wiąże się to z odmienną niż to czyni strona wykładnią art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie. Strona w przeciwieństwie do organu wskazywała na konieczność wykazania, że D. M. powinien mieć możliwość wpływu na wykonywanie uprawnień korporacyjnych Fundacji wynikających z akcji spółki.
Sąd wskazał, że spór pomiędzy Skarżącym a organem sprowadza się do odmiennej wykładni art. 69 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie.
W świetle tych przepisów przewidziany w art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie obowiązek notyfikacji spoczywa również na podmiocie w przypadku którego osiągnięcie lub przekroczenie danego progu ogólnej liczby głosów określonych w tych przepisach następuje w związku z posiadaniem akcji przez osobę trzecią w imieniu własnym, lecz na zlecenie lub na rzecz tego podmiotu (art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie.
Według oceny Sądu, interpretację wskazanych wyżej przepisów należy przeprowadzić mając przede wszystkim na uwadze ratio legis umieszczenia ich w ustawie w ofercie. Celem ich jest bowiem zapewnienie równego dostępu do informacji dotyczących akcjonariatu spółki publicznej a w konsekwencji umożliwienie dokonania obiektywnej oceny wyemitowanych przez nią papierów wartościowych. Przepis art. 69 ustawy o ofercie pozwala również na realizację przez KNF funkcji nadzorczej. Skoro omawiane przepisy mają zapewnić maksymalnie możliwie prawnie przejrzystość rynku kapitałowego nie można, tak jak to czyni Skarżący, rozumieć frazy "działania na rzecz podmiotu" wyłącznie, jako konstrukcji prawnej zastępstwa pośredniego.
Zdaniem Sądu I instancji przepis art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie będący implementacją art. 10 lit g dyrektywy 2004/109/WE, zgodnie z jego brzmieniem oraz celem jaki ma spełniać należy rozumieć szeroko. "Działania na rzecz" innego podmiotu nie musi mieć swojego źródła w sformalizowanym stosunku o charakterze umownym. Nawet w takim przypadku, gdy brak jest sformalizowanych podstaw Skarżący posiada faktyczną możliwość wywierania wpływu na sposób wykonywania prawa głosu z akcji przez O. F. oraz kontrolowania całej struktury powiązań kapitałowych, jakie mają miejsce w niniejszej sprawie.
Sąd wskazał, że organ mając na uwadze postanowienia umowy założycielskiej O. F. prawidłowo uznał, że Skarżący naruszył przepis art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie, gdyż nie zawiadomił Komisji oraz spółki publicznej Y. S.A. o przekroczeniu 50 % ogólnej liczby głosów w Y. S.A. w związku z pośrednim nabyciem akcji Y. S.A. przez P. z siedzibą w L. Popełnienie tego deliktu administracyjnego skutkowało nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej stosowanie do art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie w całości zarówno zaskarżonej Decyzji KNF II jak i poprzedzającej ją Decyzji KNF I, ewentualnie uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), zarzucił:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego (z zastrzeżeniem uwag wskazanych w pkt 20-23 niniejszego pisma) mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie poprzez ich błędną wykładnię polegającą w szczególności na:
1) błędnym przyjęciu, że pojęcie "posiadania akcji przez osobę trzecią w imieniu własnym, ale na rzecz innej osoby" (zgodnie z art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE "on behalf "), o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie jest równoznaczne z "działaniem przez osobę trzecią na rzecz (na korzyść innej osoby)" (zgodnie ze statutem Fundacji "in benefit of"), podczas gdy są to pojęcia różne i wywierają one różne skutki prawne, co potwierdza m.in. art. 4 ust. 1 pkt 26 lit. d) MAR3, zgodnie z którym pojęcie utworzenia (działania) osoby prawnej "in benefit of" danej osoby należy w prawie rynku kapitałowego rozumieć jako jej utworzenie (działanie) "na korzyść" danej osoby; Dz.U. z 2013 r. poz. 1382. Obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 1639 Dyrektywa 2004/109/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie harmonizacji wymogów dotyczących przejrzystości informacji o emitentach, których papiery wartościowe dopuszczane są do obrotu na rynku regulowanym oraz zmieniająca dyrektywę 2001/34/WE (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 390, str. 38 z późn. zm.) ("Dyrektywa"). Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 596/2014 z 16.4.2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylające dyrektywę 2003/6AYE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72AYE ("MAR");
2) całkowitym pominięciu wniosków wynikających z wykładni funkcjonalnej art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie i przyjęciu, że hipoteza omawianego przepisu spełnia przypadek podejmowania działań inwestycyjnych na rzecz danej osoby bez konieczności wykazania możliwości wpływania przez daną osobę na realizację uprawnień korporacyjnych wynikających z akcji, których osoba ta formalnie nie posiada, podczas gdy w sposób oczywisty i jednoznaczny celem przepisu art. 87 ustawy o ofercie jest zapewnienie jawności realnego wpływu poszczególnych akcjonariuszy na zarządzanie spółką, na co wskazał sam KNF w odpowiedzi na Skargę do WSA z dnia 18 maja 2018 r. ("Odpowiedź na Skargę"), a tym samym, aby mówić o podejmowaniu działań na rzecz danej osoby w rozumieniu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie konieczne jest wykazanie możliwości wpływania przez tę osobę na realizację uprawnień właścicielskich wynikających z akcji, których osoba ta tylko formalnie nie posiada;
3) całkowitym pominięciu wniosków wynikających z wykładni prounijnej art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie poprzez przyjęcie, że polski ustawodawca implementując Dyrektywę wprowadził w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie normę dalej idącą niż norma wynikająca z art. 10 lit. g) Dyrektywy, mimo iż wniosek taki nie wynika ani z brzmienia, ani z celu polskiej ustawy o ofercie, zaś wykładnia przepisu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie przedstawiona najpierw przez KNF a następnie zaakceptowana przez WSA, który uznał, że powołany przepis "należy rozumieć szeroko" (bez wyjaśnienia granic szerokości jego stosowania) pozostaje w oczywistej sprzeczności z wykładnią celu przepisu art. 10 lit. g) Dyrektywy;
2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez oddalenie Skargi do WSA i błędne uznanie przez WSA, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającego na udziale w postępowaniu w przedmiocie wydania Decyzji KNF II pracownika urzędu KNF, który podlegał wyłączeniu z mocy ustawy z uwagi na to, że brał udział w wydaniu Decyzji KNF I, tj. w postępowaniu w ramach pierwszej instancji uczestniczył we wszystkich przeprowadzonych rozprawach oraz odbierał wyjaśnienia od Skarżącego, a następnie uczestniczył w jedynej rozprawie przeprowadzonej w ramach postępowania w drugiej instancji, wskutek czego doszło do sytuacji, w której ten sam pracownik brał udział w orzekaniu w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział, co doprowadziło także do naruszenia art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej;
3. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie Skargi do WSA i błędne uznanie przez WSA, że zaskarżona Decyzja KNF II nie została wydana z naruszeniem przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia:
1) art. 15 k.p.a. polegającego na nierozstrzygnięciu sprawy po raz drugi, a dokonaniu przez KNF w ramach postępowania w drugiej instancji wyłącznie kontroli prawidłowości postępowania w pierwszej instancji, o czym świadczy powielenie w uzasadnieniu Decyzji KNF II zasadniczej treści uzasadnienia Decyzji KNF I oraz zwalczanie w treści uzasadniania Decyzji KNF II zarzutów Skarżącego przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, przez co KNF zadziałał jako przeciwnik procesowy Skarżącego, a nie organ administracji publicznej mający ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę;
2) art. 12 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającego na nadaniu prymatu zasadzie szybkości postępowania nad obowiązkiem organu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z uwagi na zakończenie postępowania dowodowego pomimo istnienia szeregu niewyjaśnionych przez organ okoliczności związanych z uprawnieniami Skarżącego z tytułu bycia ustanowionym beneficjentem Fundacji w rozumieniu prawa Wspólnoty Bahamów, na które uwagę organu zwracał Skarżący, a które były istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
3) art. 84 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającego na oddaleniu dowodu z opinii biegłego na okoliczności stanowiące wiadomości specjalne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. na okoliczności dotyczące funkcjonowania fundacji pod prawem Wspólnoty Bahamów;
4) art. 75 § 1 i art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającego na oddaleniu wniosków o przeprowadzanie dowodu z zeznań świadków zgłoszonych przez Skarżącego pomimo, ze przedmiotem dowodu z ich zeznań były okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, które okoliczności to nie zostały stwierdzone innymi dowodami oraz które zostały zgłoszone w toku przeprowadzania postępowania dowodowego;
5) art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oraz wyrywkowej, a nie całościowej oceny materiału dowodowego, tj. pominięcie wyjaśnień składanych przez Skarżącego co do nieposiadania przez niego akcji spółki Y. (pośredniego czy bezpośredniego);
które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły WSA do potwierdzenia wniosków KNF, że Skarżący był osobą, na rzecz której O. F. ("Fundacja") pośrednio posiadała akcje spółki Y., (a tym samym, że jest osobą która faktycznie kontroluje tę Spółkę), co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że Skarżący był osobą zobowiązaną do zawiadomienia KNF oraz spółki Y. o nabyciu akcji Spółki;
4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się lub odniesienie się w sposób zupełnie szczątkowy (nie pozwalający poznać motywów rozstrzygnięcia) w uzasadnieniu Wyroku do większości argumentów Skarżącego przedstawionych w Skardze do WSA oraz w piśmie Skarżącego z dnia 5 września 2018 r. ("Pismo procesowe") (którego pisma WSA w ogóle nie odnotował) w tym m.in. dotyczących:
1) interpretacji i błędnej wykładni art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie dokonanej przez KNF (s. 22 - 36 Skargi do WSA, s. 2 - 5 Pisma procesowego);
2) naruszenia art. 15 k.p.a. polegającego na nierozstrzygnięciu sprawy po raz drugi, a dokonaniu przez KNF w ramach postępowania w drugiej instancji wyłącznie kontroli prawidłowości postępowania w pierwszej instancji (s. 36 - 38 Skargi do WSA, s. 6 - 8 Pisma procesowego);
3) poszczególnych przesłanek "łagodzących" wymiar nałożonej kary określonych w art. 96 ust. h ustawy o ofercie (s. 45 - 53 Skargi do WSA);
a więc argumentów kluczowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, przy równoczesnym poświęceniu spośród 26 stron uzasadnienia Wyroku 23 stron dla przedstawienia stanowisk stron (w tym cytowaniu "1:1" pism procesowych) oraz części stanu faktycznego sprawy, który nie budzi w sprawie wątpliwości, co należy potraktować jak "ucieczkę" WSA od uzasadnionych i merytorycznych argumentów Skarżącego, co w konsekwencji uniemożliwia poznanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia oraz jego podstawy prawnej, a tym samym skorzystanie z prawa wniesienia skargi kasacyjnej przez Skarżącego;
5. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
1) niewyjaśnienie w uzasadnieniu Wyroku w sposób samodzielny kierunku i sposobu wykładni art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie. Z pewnością tego wymogu nie spełnia wskazanie, przez WSA, że przepis art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie "należy rozumieć szeroko" oraz, że "nie można tak jak to czyni Skarżący, rozumieć frazy ,,działania na rzecz podmiotu" wyłącznie jako konstrukcji prawnej zastępstwa pośredniego’'1 (s. 25 akapit 6 i 7 Uzasadnienia Wyroku);
2) dokonanie w uzasadnieniu Wyroku (w zakresie w jakim można ocenić podejście WSA do wykładni art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie) wzajemnie sprzecznej ze sobą wykładni art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, bowiem WSA:
a) z jednej strony akceptuje ocenę prawną dokonaną przez KNF w zaskarżonej Decyzji KNF II, w której stwierdzono, że dla uznania czy dochodzi do "działania na rzecz" w rozumieniu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie nie jest konieczne ustalenie, iż podmiot uprawniony (beneficjent) powinien mieć zapewniony wpływ na to, w jaki sposób podmiot trzeci wykonuje uprawnienia korporacyjne z akcji spółki (wniosek ten wynika ze s. 25 akapit 1 i 2 Uzasadnienia Wyroku);
b) ale z drugiej strony zdaje się podzielać prezentowany przez Skarżącego pogląd w Skardze do WSA (oraz przez KNF w Odpowiedzi na Skargę), że aby mówić o podejmowaniu działań na rzecz danej osoby w rozumieniu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie konieczne jest wykazanie możliwości wpływania przez tę osobę na realizację uprawnień właścicielskich wynikających z akcji, których osoba ta tylko formalnie nie posiada (wniosek ten wynika ze s. 26 akapit 1 Uzasadnienia Wyroku),
co w konsekwencji uniemożliwia poznanie rzeczywistej interpretacji art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie dokonanej przez WSA w zaskarżonym Wyroku, a tym samym skorzystania z prawa wniesienia skargi kasacyjnej przez Skarżącego;
6) Z najdalej idącej ostrożności procesowej - w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższych zarzutów co do istoty sprawy, nawet gdyby uznać, że doszło do naruszenia przez Skarżącego art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy to w sprawie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez najpierw niedokonanie w sposób należyty kontroli zaskarżonej Decyzji KNF II i niedostrzeżenie przez WSA, że KNF wydając zaskarżoną decyzję nakładającą na Skarżącego najsurowszą karę administracyjną dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co następnie doprowadziło do błędnej oceny przesłanek ustalenia wysokości kary określonych w art. 96 ust. h) ustawy o ofercie tj. do ustalenia, że Skarżący nie współpracował z KNF oraz, że sytuacja majątkowa Skarżącego pozwala na nałożenie kary w maksymalnej wysokości, a także, że taka kara odpowiada wadze rzekomego naruszenia, oraz poprzez niewzięcie pod uwagę braku winy Skarżącego w rzekomym dokonaniu naruszenia, podczas gdy:
1) działanie Skarżącego nie było w żaden sposób zawinione, bowiem brak wykonania rzekomych obowiązków informacyjnych przez Skarżącego nie wynikał z zamiaru ukrycia swojego udziału w akcjonariacie Spółki, lecz z w pełni usprawiedliwionego okolicznościami sprawy przekonania, że na Skarżącym żadne obowiązki informacyjne nie spoczywają. Trzeba bowiem pamiętać, że ratio decidendi Decyzji KNF II (oraz zaskarżonego Wyroku) sprowadzało się do przyjęcia przez KNF (oraz jak się wydaje przez WSA) odmiennej od Skarżącego (i w ocenie Skarżącego oczywiście błędnej) interpretacji art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie. Skarżący działał w usprawiedliwionym przekonaniu, że jego postępowanie jest zgodne z prawem, zasięgał w tym celu opinii doradców prawnych, a jednocześnie brak było powszechnie znanej, odmiennej praktyki KNF lub sądów administracyjnych w tym zakresie;
2) działanie Skarżącego nie przyniosło mu żadnych korzyści ani nie pozwoliło na uniknięcie jakichkolwiek strat;
3) pełna analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Skarżący oraz jego pełnomocnicy zachowywali pełną oraz ponadstandardową wolę współpracy z KNF, o czym świadczy ich aktywność w postępowaniu, składanie rzeczowych wniosków dowodowych zmierzających jedynie do wyjaśnienia istoty sprawy oraz udzielanie stosownych wyjaśnień;
4) sytuacja majątkowa Skarżącego nie pozwalała na nałożenie kary w maksymalnej wysokości, gdyż kara taka jest rażąco surowa oraz mogłaby doprowadzić do niewypłacalności Skarżącego i w konsekwencji jego upadłości;
co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do potwierdzenia przez WSA wniosku, że wymierzona Skarżącemu kara finansowa w wysokości 1.000.000,00 zł, tj. 100% maksymalnego ustawowego zagrożenia jest prawidłowa, podczas gdy w zaskarżonej Decyzji KNF II nie uwzględniono jako przesłania łagodzącej wymiar kary okoliczności współpracy Skarżącego z KNF, jego sytuacji majątkowej, wagi rzekomego naruszenia oraz niezawinionego charakteru działania Skarżącego.
Konsekwencją niedostrzeżenia przez WSA naruszenia przez KNF wskazanych powyżej przepisów, było oddalenie przez WSA Skargi do WSA Skarżącego, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym wadliwych decyzji administracyjnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2022 r., Komisja Nadzoru Finansowego prezentując stanowisko w sprawie, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku informacyjnego stwierdził, że decyzja ta nie jest nie zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że strona skarżąca naruszyła adresowany do niej obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (dalej, ustawa o ofercie publicznej) poprzez niedokonanie zawiadomienia Komisji oraz spółki o przekroczeniu 50% ogólnej liczby głosów w Y. S.A. w związku z pośrednim nabyciem akcji Y. S.A przez P. w dniu 30 października 2013 r., co uzasadniało nałożenie na stronę skarżąca kary pieniężnej w wysokości 1.000.000 zł.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – co trzeba podkreślić – nie wszystkie spośród jej zarzutów należało uznać za oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Odpowiadając na wstępie na najdalej idący spośród nich – a mianowicie na zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego strona skarżąca podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentu o braku rozpatrzenia, a w konsekwencji braku uwzględnienia przez Sąd I instancji okoliczności zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek oceny odnośnie do wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa dającym podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, a to w związku z braniem udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji pracownika urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem – jak podnosi strona – "[...] brał udział w wydaniu Decyzji KNF I, tj. w postępowaniu w ramach pierwszej instancji uczestniczył we wszystkich przeprowadzonych rozprawach oraz odbierał wyjaśnienia od Skarżącego, a następnie uczestniczył w jedynej rozprawie przeprowadzonej w ramach postępowania w drugie instancji, wskutek czego doszło do sytuacji, w której ten sam pracownik brał udział w orzekaniu w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brak udział, co doprowadziło także do naruszenia art. 15 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. [...]" – należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest jednak usprawiedliwiony.
Odpowiadając na tak postawiony zarzut naruszenia – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – przywołanych przepisów prawa, za oczywiste trzeba uznać, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k,p.a., mają zastosowanie wszystkie instytucje procesowe gwarantujące realizację standardu obiektywizmu działania administracji publicznej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, a więc także przewidziana przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. instytucja wyłączenia pracownika, której celem jest ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania. Zwłaszcza, że sama instytucja wyłączenia pracownika ma stanowić – bo takie jest założenie towarzyszące jej ustanowieniu oraz stosowaniu – efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa ponownie podlega (merytorycznemu i ze swej istoty obiektywnemu) rozpatrzeniu. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ należy oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06; wyrok składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 20099 r., sygn. akt II OPS 2/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07).
W relacji do istoty omawianego – i spornego w sprawie – zagadnienia, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że normatywna treść zwrotu "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., obejmuje swoim zakresem wszystkie istotne dla wyniku sprawy czynności procesowe, a więc czynności – co trzeba podkreślić – wprost wpływające na załatwienie sprawy. Innymi słowy, "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09; wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn., akt II OSK 2075/18). Jeżeli tak, to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się omawianej przesłanki wyłączenia pracownika musi uwzględniać potrzebę ustalenia jego roli procesowej i rzeczywisty wpływ na decyzję, w której wydaniu "miał brać udział", a mianowicie, czy pracownik uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia oraz, czy miał faktycznie lub mógł mieć wpływ na jego treść (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 832/17). Istota rzeczy – gdy chodzi o cel szczegółowy stosowania 24 § 1 pkt 5 k.p.a. – zmierza więc do tego, aby przeciwdziałać sytuacji polegającej na tym, aby oceny pracownika formułowane w pierwotnym postępowaniu, w którym brał udział – uczestnicząc w czynnościach postępowania administracyjnego i posiadając przez to określony pogląd na stan faktyczny sprawy oraz jego prawną kwalifikację (jeżeli na przykład brał na przykład udział tylko w postępowaniu dowodowym) – nie były przenoszone na postępowanie, w którym sprawa ponownie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, albowiem z całą pewnością kolidowałoby to z potrzebą zachowania wymogu bezstronności i podważałoby efektywności, a co za tym ich gwarancyjny charakter tej procesowej zasady, że "[...] nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie." (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn., akt II GSK 3963/17).
W świetle przedstawionego podejścia do rozumienia przesłanki "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz wymogów oceny odnośnie do jej aktualizacji trzeba więc stwierdzić, że hipoteza normy prawnej rekonstruowanej z przywołanego przepisu prawa, a co za tym idzie zakres jego normowania, nie obejmuje tych sytuacji udziału pracownika w czynnościach, które jakkolwiek są (były) podejmowane w postępowaniu zakończonym następnie weryfikowaną decyzją, to jednak mają charakter pomocniczy, organizacyjny, przygotowawczy lub techniczny (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2004/17).
W świetle powyższego, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności w żadnym stopniu, ani też zakresie nie uprawdopodabniają zaktualizowania się przesłanki wyłączenia pracownika Urzędu KNF na podstawie mającej wynikać z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Fakt bowiem, protokołowania rozpraw administracyjnych w postępowaniu zakończonym decyzją KNF z dnia 6 grudnia 2016 r. oraz sporządzenia protokołu z posiedzenia KNF w dniu 6 grudnia 2016 r. w relacji do odzwierciedlonego w protokole rozprawy administracyjnej z dnia 11 września 2017 r. faktu uczestniczenia w tej rozprawie, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie dowodzi, ani też nie uprawdopodabnia tego, że w odniesieniu do pracownika organu, wobec którego strona skarżąca podnosi, że powinien podlegać on wyłączeniu z mocy ustawy, zaktualizowała się przesłanka jego wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że czynność protokołowania ma charakter pomocniczy, albowiem jej celem jest utrwalenie przebiegu czynności, nie zaś ich prowadzenie, w tym prowadzenie, którego istota miałaby polegać na decydowaniu o ich przebiegu, kierunku, strategii etc., etc., w tym zadawaniu pytań, odbieraniu wyjaśnień, czy też zeznań lub oświadczeń pochodzących od stron i uczestników postępowania, które co istotne, nie są również, ani adresowane do protokolanta, ani też przez niego odbierane, lecz są adresowane i odbierane przez prowadzącego czynność procesową przedstawiciela (pracownika) organu, który kierując i czuwając na prawidłowym przebiegiem czynność procesowych, czuwa także nad prawidłowym odzwierciedleniem ich przebiegu w treści protokołu.
Siłą rzeczy, czynność protokołowania – jako czynność o charakterze pomocniczym i technicznym – nie ma więc charakteru czynności mogącej uzasadniać twierdzenie o "braniu udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" w przedstawionym powyżej rozumieniu tego zwrotu. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów podkreślić, że chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a więc takich, które uprawdopodabniałyby istnienie niepożądanej – w przedstawionym powyżej rozumieniu – "bliskości pracownika do sprawy", która wobec tego, że "[...] istotą specyficznego stosunku określonego pracownika do określonej sprawy jest jego osobiste zaangażowanie i zainteresowanie w określonym sposobie załatwienia sprawy [...]" powoduje, iż " [...] rodzi się niebezpieczeństwo, że będzie on działał w sprawie stronniczo, a więc sprzecznie z zasadniczym celem postępowania, jakim jest rozstrzygnięcie sprawy w sposób obiektywny." (por. uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12; zob. również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 599/14, który – co trzeba podnieść w relacji do argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – zapadł na gruncie innego stanu faktycznego, niż w rozpatrywanej sprawie, co nie jest bez znaczenia).
W związku z powyższym, fakt protokołowania przez pracownika Urzędu KNF (pracownika Wydziału Prezydialnego Gabinetu Komisji, do którego zadań – jak wyjaśnił organ – należy uczestniczenie w czynnościach urzędowych w zakresie sekretarskiego oraz technicznego przygotowania i oprawy rozpraw administracyjnych poza posiedzeniami KNF oraz samych posiedzeń KNF) rozpraw administracyjnych w postępowaniu zakończonym decyzją KNF z dnia 6 grudnia 2016 r. oraz sporządzenia protokołu z posiedzenia KNF z dnia 6 grudnia 2016 r. – wobec przedstawionego charakteru czynności protokołowania – w relacji do odzwierciedlonego w protokole rozprawy z administracyjnej z dnia 11 września 2017 r. faktu uczestniczenia tego pracownika w tej rozprawie, nie uzasadnia wniosku, że pracownik ten "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Z przedstawionych powodów omawiany zarzut kasacyjny należało więc uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.
Za uzasadnione należało natomiast uznać zarzuty z pkt 4 i pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., na gruncie których strona skarżąca podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku podnosząc, że Sąd I instancji nie odniósł się – lub odniósł się w sposób szczątkowy – do zarzutów i argumentów skargi, a ponadto, że nie wyjaśniając (samodzielnie) kierunku i sposobu wykładni art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie publicznej, zaproponował w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku wewnętrznie sprzeczne podejście do rozumienia oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie przywołanego przepisu prawa.
Odnosząc się do tych zarzutów – których komplementarny charakter uzasadnia jednocześnie, aby rozpoznać je łącznie – trzeba przede wszystkim podkreślić, że z punktu widzenia cech sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, w tym "weryfikacyjnego" typu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiących przedmiot kontroli sądowej aktów indywidualnych i aktów normatywnych podejmowanych i stanowionych przez uprawnione organy, kontrola wykładni stanowi składnik funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa. (zob. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.). W związku z tym więc, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem, która obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (zob. ibidem.), to za pełni uzasadnione należy uznać oczekiwanie, że rezultat sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej zostanie rzetelnie odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do wymogu wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia nie dość, że pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez uzasadnienie orzeczenia sądowego funkcji perswazyjnej to również nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), co odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).
Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11; zob. również wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 3499/17 i przywołane tam orzecznictwo).
Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, w korespondencji do uwag odnoszących się do istoty sądowoadminstracyjnej kontroli działalności administracji trzeba podkreślić, że sąd administracyjny nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie (a tym samym bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli prawidłowości ich wykładni przez organ) i przeprowadzenia – przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego – kontroli prawidłowości ich subsumcji (zastosowania). Przy tym, ograniczenie się do przytoczenia przepisu prawnego z powołaniem się na jego literalne brzmienie nie może być – co oczywiste – uznane za wystarczające. Podobnie, jak i ogólnikowe odwoływanie się poglądów doktryny, jeżeli w relacji do przedmiotu rozpatrywanej sprawy nie towarzyszy temu wyjaśnienie ich przydatności dla przyjmowanego przez sąd administracyjny podejścia do rozumienia oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa mających stanowić wzorce kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej. Nie może to bowiem zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest (powinien być) przyjmowany kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11 oraz 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Sąd administracyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego we wzajemnej ich relacji, zaś jej brak należy ocenić nie inaczej, jak tylko, jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.
Zwłaszcza, gdy podkreślić, że ma to zasadnicze znaczenie z punktu widzenia prawidłowego wyjaśnienia oraz ustalenia ram prawnych kontroli legalności zaskarżonego działania administracji, zarówno w zakresie odnoszącym się do przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – pozostaje w ścisłym funkcjonalnym związku z obowiązkiem orzekania przez sąd administracyjny w granicach sprawy, o czym aż nadto jasno stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.
Jeżeli więc w uzasadnieniu każdego wyroku – jak wynika to z art. 141 § 4 p.p.s.a. – szczególnego rodzaju miejsce zajmuje (i powinno zajmować, zważywszy na znaczenie argumentów odnoszących się do funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa) wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, to z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej znaczenie tego właśnie elementu uzasadnienia orzeczenia sądowego potęguje obowiązek odniesienia się we wskazany powyżej sposób do adekwatnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, albowiem – jak podniesiono powyżej – ma to istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego wyjaśnienia oraz ustalenia prawnych ram tej kontroli.
Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy również ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prosta akceptacja. Zwłaszcza w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji strona skarżąca wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, co tym bardziej powinno zobowiązywać sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a ich brak należy ocenić nie inaczej, jak tylko, jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np. wyroki NSA z dnia: 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09). W relacji do znaczenia funkcji uzasadnienia orzeczenia sądowego, w odniesieniu do omawianego aspektu wymogów uzasadnienia orzeczenia sądowego trzeba podnieść, że nawet, jeżeli nie w szczególności, afirmatywny stosunek sądu administracyjnego wobec podjętych przez organ działań oraz ich rezultatu materializującego się w wydaniu przez ten organ kontrolowanego aktu, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku – który w omawianej sytuacji jest wręcz potęgowany – do rzetelnego przedstawienia argumentów mających przekonywać o tym, że akt ten nie narusza prawa, a adresowane wobec niego zarzuty nie są zasadne, o czym z kolei mają przekonywać konkretne racje uzasadniające przyjęty kierunek i sposób wykładni oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa, a także racje odnoszące się do takiej, a nie innej oceny przyjętych za podstawę wyrokowania faktów.
Ponadto – co jest nie mniej istotne z punktu widzenia oceny zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych – jakkolwiek brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17).
Przedstawione uwagi wprowadzające, nie mogą według Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do zasadności zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów stanowiących podstawę wnioskowania o zaistnieniu stanu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniających uchylenie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, trzeba przede wszystkim podkreślić, że jeżeli przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego – w relacji do których normy procesowe pełnią funkcję instrumentalną – albowiem to one właśnie, stanowiąc podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów – a więc innymi słowy, wyznaczają zbiór prawnie relewantnych faktów koniecznych do załatwienia sprawy – to za oczywiste należałoby uznać, że punktem wyjścia dla dokonywanego przez organ administracji ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie są właśnie normy prawa materialnego, a jeszcze ściślej rzecz ujmując – co jest istotne z punktu widzenia oceny zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych – przyjmowane przez organ ich rozumienie.
Jeżeli tak, to za nie mniej uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnoszące się do potrzeby przeprowadzenia przez Sąd I instancji rekonstrukcji normatywnej treści przepisu prawa stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, co miałoby służyć realizacji funkcji kontroli wykładni prawa, o której mowa była powyżej. Prawidłowemu jej wykonaniu z całą pewnością nie służy poprzestanie na przywołaniu tego przepisu prawa, jeżeli następuje to bez przeprowadzenia koniecznej, rzetelnej oraz rzeczywistej rekonstrukcji jego normatywnej treści, a tym samym, bez koniecznego ustalenia zakresu jego normowania oraz konsekwencji jego zastosowania w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. I to w sytuacji – co nota bene zostało odnotowane przez Sąd I instancji (por. s. 25 uzasadnienia zaskarżonego wyroju) – gdy zasadnicza oś sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy podejścia do rozumienia, a w konsekwencji zastosowania w stanie faktycznym przyjętym za podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepisu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) w związku z art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby wymienione przepisy prawa stanowiły przedmiot jakiejkolwiek rzetelnej analizy i refleksji Sądu I instancji. O jej przeprowadzeniu – abstrahując już nawet od oczywistego wręcz zakłócenia proporcji między częścią sprawozdawczą (s. 1 – 23), a częścią analityczną (s. 23 – 26) uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które potwierdza zasadność krytycznej oceny podejścia Sądu I instancji do istoty sporu prawnego w sprawie – nie sposób jest bowiem wnioskować na podstawie stwierdzenia, że "[...] W świetle powyższych przepisów przewidziany w art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie obowiązek notyfikacji spoczywa również na podmiocie w przypadku którego osiągnięcie lub przekroczenie danego progu ogólnej liczby głosów określonych w tych przepisach następuje w związku z posiadaniem akcji przez osobę trzecią w imieniu własnym, lecz na zlecenie lub na rzecz tego podmiotu.... (art. 87 ust. 1 pkt 3a) ustawy o ofercie. Według oceny Sądu, interpretację wskazanych wyżej przepisów należy przeprowadzić mając przede wszystkim na uwadze ratio legis umieszczenia ich w ustawie w ofercie. Celem ich jest bowiem zapewnienie równego dostępu do informacji dotyczących akcjonariatu spółki publicznej a w konsekwencji umożliwienie dokonania obiektywnej oceny wyemitowanych przez nią papierów wartościowych. Przepis art. 69 ustawy o ofercie pozwala również na realizację przez KNF funkcji nadzorczej. Skoro omawiane przepisy mają zapewnić maksymalnie możliwie prawnie przejrzystość rynku kapitałowego nie można, tak jak to czyni Skarżący, rozumieć frazy "działania na rzecz podmiotu" wyłącznie jako konstrukcji prawnej zastępstwa pośredniego. Według oceny Sądu przepis art. 87 ust. 1 pkt 3a ustawy o ofercie będący implementacją art. 10 lit. g dyrektywy 2004/109/WE zgodnie z jego brzmieniem oraz celem jaki ma spełniać należy rozumieć szeroko. "Działania na rzecz" innego podmiotu nie musi mieć swojego źródła w sformalizowanym stosunku o charakterze umownym." "[...] Z powyższych względów Sąd nie dopatrzył się wykazywanych przez Skarżącego naruszeń prawa materialnego." (s. 25 – 26 uzasadnienia wyroku).
Nie dość bowiem, że tego rodzaju propozycja podejścia do "rozstrzygnięcia" spornej w sprawie kwestii jest bardzo lakoniczna i enigmatyczna, przez co uniemożliwia poznanie toku rozumowania Sądu I instancji, a tym samym argumentów, które legły u podstaw wniosku, że rezultat przeprowadzonej kontroli wykładni prawa, a co za tym idzie kontroli prawidłowości jego zastosowania w sprawie przez organ, uzasadnia ocenę o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, to również nie odnosi się i to nawet w minimalnym stopniu do istoty sporu w sprawie, a przy tym – o czym mowa dalej – jest również niespójna.
Jeżeli bowiem z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie publicznej – który stanowił przedmiot sporu o prawo – wynika, że z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach niniejszego rozdziału, obowiązki w nim określone odpowiednio spoczywają również na podmiocie, w przypadku którego osiągnięcie lub przekroczenie danego progu ogólnej liczby głosów określonego w tych przepisach następuje w związku z posiadaniem akcji przez osobę trzecią w imieniu własnym, lecz na zlecenie lub na rzecz tego podmiotu, z wyłączeniem akcji nabytych w ramach wykonywania czynności, o których mowa w art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, a zasadnicza oś tego sporu dotyczyła podejścia do rozumienia zwrotu "posiadania akcji przez osobę trzecią w imieniu własnym, lecz na zlecenie lub na rzecz innego podmiotu", a jeszcze ściślej rzecz ujmując "posiadania na rzecz innego podmiotu", co w konsekwencji podejścia do jego rozumienia nie pozostawało bez wpływu na zbiór koniecznych do ustalenia w sprawie faktów – w tym zakresie bowiem, organ administracji przyjął (jak wynika to z zaskarżonej decyzji) brak konieczności przeprowadzania ustaleń, a tym samym konieczności wykazania istnienia wpływu wskazanego podmiotu (strony skarżącej) na wykonywanie uprawnień korporacyjnych O. F. wynikających z posiadania akcji Y. S.A., co z kolei w skardze podważała strona skarżąca – to w relacji do treści tego przepisu prawa przywołane stanowisko Sądu I instancji tym bardziej trzeba uznać za lakoniczne.
Zwłaszcza, gdy o jego deficytach wnioskować na podstawie podejścia Sądu I instancji do "oceny" zasadności i trafności argumentacji strony skarżącej, które wyraziło się w nie mniej enigmatycznym stanowisku, a mianowicie, że "Organ pominął wnioski dowodowe strony albowiem dotyczyły one okoliczności, których wykazanie nie miało znaczenia dla odpowiedzialności administracyjnej strony. Wiąże się to z odmienną niż to czyni strona wykładnią art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie. Strona w przeciwieństwie do organu wskazywała na konieczność wykazania, że D. M. powinien mieć możliwość wpływu na wykonywanie uprawnień korporacyjnych Fundacji wynikających z akcji spółki. Organ przyjął inną koncepcję w sprawie, stąd też pominięcie wniosków dowodowych Skarżącego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy." (s. 24 – 25 uzasadnienia kontrolowanego wyroku).
Przywołane podejście, które nie wyjaśnia koncepcji organu administracji, ani też – co istotne – nie ocenia jej zasadności w relacji do podważającego jej prawidłowość stanowiska strony skarżącej, wyraziło się w istocie rzeczy – bo tak właśnie trzeba to określić – w kwitowania rezultatu działania organu administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie, jako zgodnego z prawem oraz w podobnym, lecz biegunowo przeciwnym, gdy chodzi o rezultat, podejściu do zarzutów skargi, które nie zostały nawet skwitowane, jako zarzuty niezasadne, lecz po prostu zupełnie pominięte – co odnosi się również do zarzutów skargi adresowanych wobec prawidłowości stosowania przez organ administracji dyrektyw wymiaru kary, o czym mowa dalej.
Nie może być więc ono ocenione inaczej, jak tylko krytycznie.
Tym bardziej, że jest ono również – co podkreślono powyżej – niespójne (wewnętrznie sprzeczne), o czym w relacji do przywołanego passusu trzeba wnioskować na tej podstawie, że Sąd I instancji jednocześnie stwierdził, że "[...] Nawet w takim przypadku, gdy brak jest sformalizowanych podstaw Skarżący posiada faktyczną możliwość wywierania wpływu na sposób wykonywania prawa głosu z akcji przez F. O. oraz kontrolowania całej struktury powiązań kapitałowych, jakie mają miejsce w niniejszej sprawie." (s. 26 uzasadnienia wyroku).
Zestawiając przywołane stanowiska (s. 24 – 25 w relacji do s. 26 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia), nie sposób jest więc zrekonstruować podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie publicznej, a co za tym idzie jego podejścia do kontroli prawidłowości zastosowania tego przepisu prawa przez organ administracji publicznej w stanie faktycznym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Tym bardziej, że przedmiotem jego ustaleń, nie było wykazanie istnienia rzeczywistego wpływu strony skarżącej na wykonywanie uprawnień korporacyjnych O. F. wynikających z posiadania akcji Y. S.A., a w sytuacji, gdy jednocześnie ustalenia te Sąd I instancji uznał prawidłowe (s. 24 – 25 uzasadnienia wyroku), to tym samym otwartym pozostaje pytanie o zbiór koniecznych do ustalenia w sprawie faktów o prawnie istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia.
Przedstawione argumenty przekonują więc o zasadności wniosku, że Sąd I instancji nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie dość przy tym, że nie odniósł się do zarzutów i argumentów skargi odnoszących się do proponowanego przez stronę – i przeciwstawianego stanowisku organu administracji – podejścia do rozumienia art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o ofercie publicznej, to w podobny, a więc nie mniej lakoniczny i enigmatyczny sposób odniósł się do zarzutu i argumentów skargi podważających prawidłowość stosowania dyrektywy wymiaru kary nałożonej na stronę (zob. zarzut z pkt 4 petitum skargi oraz s. 45 – 53 jej uzasadnienia).
W tym zakresie – podobnie jak w powyżej omówionym przypadku – stanowisko Sądu I instancji ograniczyło się do skwitowania rezultatu działania organu administracji publicznej, jako zgodnego z prawem oraz w podobnym, lecz biegunowo przeciwnym, gdy chodzi o rezultat, podejściu do stanowiska strony skarżącej, co wyraziło się w przyjęciu przez ten Sąd, że "Wbrew twierdzeniom Skarżącego organ należycie uzasadnił wysokość nałożonej na niego kary pieniężnej. Dokładnie przeanalizował obecną sytuację dochodową i materialną Skarżącego jak również uwzględnił cele prewencyjne i represyjne jakie ma spełniać zastosowana kara. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że działania KNF w powyższym zakresie było dowolne." (s. 26 uzasadnienia wyroku).
Również tego rodzaju podejścia nie sposób jest ocenić inaczej, jak tylko krytycznie.
Zwłaszcza, że są to jedyne "argumenty", które miałyby przekonywać o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej, albowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika nawet, aby Sąd I instancji w jakikolwiek sposób odniósł się do wymienionego zarzutów oraz argumentów skargi oraz, aby odwołał się do treści art. 97 ust. 1g przywołanej ustawy i określonych nim dyrektyw wymiary kary, które, co jest nie mniej istotne, mają przykładowy charakter, jak wynika to z konwencji językowej zastosowanej dla potrzeb redakcji tego przepisu prawa. Poza "zakresem" przywołanej "oceny" oraz "kontroli" pozostawały więc wszystkie dyrektywy wymiaru kary określone przywołanym przepisem prawa i to w sytuacji, gdy jak wynika to z jego treści, mają one zarówno charakter okoliczności obciążających, jak i łagodzących, a kara pieniężna została nałożona na stronę skarżącą w wysokości najwyższego ustawowego jej wymiaru.
Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "propozycja" odpowiedzi na zarzut i argumenty skargi podważające zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do wymiaru kary, ani też "propozycja" kontroli zaskarżonego działania administracji w tym zakresie nie mogą być więc uznane za czyniące zadość wymaganiom, jakie stawia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że wobec kwitowania rezultatu działania organu administracji publicznej, jako zgodnego z prawem oraz biegunowo przeciwnego, gdy chodzi o rezultat, podejścia do zarzutów skargi, które nie zostały nawet skwitowane, jako zarzuty niezasadne, lecz po prostu zupełnie pominięte, a także wobec deficytów dotyczących wskazania oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, o których mowa była powyżej, ocenę odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji publicznej i tym samym braku zasadności skargi wniesionej na to działanie, trzeba uznać za lakoniczną i enigmatyczną, a przez to niepoddającą się kontroli odnośnie do jej trafności i prawidłowości.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając, że kontrolowane działanie organu administracji nie jest niezgodne z prawem. Oznacza to, że nie realizuje ono nie dość, że funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia – co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana w sposób czyniący zadość przedstawionym powyżej wymogom umożliwiałoby dokonanie kontroli stanowiska Sądu I instancji z punktu widzenia jego zgodności z prawem – to również i funkcji perswazyjnej, co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana, a tak jednak nie jest, umożliwiałoby poznanie motywów działania Sądu I instancji mających przekonywać do trafności wydanego w sprawie orzeczenia.
W związku z tym więc, że omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za oparte na usprawiedliwionych podstawach, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, Sąd ten będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., do ponownego rozpoznania skargi strony skarżącej na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku informacyjnego oraz sporządzenia uzasadnienie wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi w sposób który będzie uwzględniał wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Konsekwencją powyższego jest to, że za przedwczesną należało uznać ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.