II GSK 1795/22

II GSK 1795/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 561/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-09
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 75
art. 31 ust. 3, art. 31(2) ust. 1, art. 31(1) ust. 2, art. 24 ust. 1 pkt 5, art. 33 ust. 2 i 5
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 17
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 561/22 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 grudnia 2021 r. nr DZP-I.6111.56.2021 w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę aplikantów radcowskich oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 czerwca 2022r., sygn. akt VI SA/Wa 561/22 po rozpoznaniu skargi D.S. (dalej: wnioskodawca, kandydat, skarżący) na decyzję Ministra Sprawiedliwości (dalej: MS, Minister) z 20 grudnia 2021 r., nr DZP-I.6110.56.2021 sprzeciwiającą się wpisowi na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Uchwałą nr 981/2021 z 4 listopada 2021 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie (dalej: Rada, ROIRP) dokonała wpisu wnioskodawcy na listę aplikantów radcowskich tej Izby. Podała, że do wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich, złożonego 13 października 2021 r., kandydat załączył oświadczenie z 13 października 2021 r., że korzysta z pełni praw publicznych i posiada pełną zdolność do czynności prawnych oraz, że nie toczyły się wobec niego postępowania dyscyplinarne oraz aktualnie nie toczą się postępowania karne i dyscyplinarne. Podał jednak, że toczyło się wobec niego postępowanie karne i przedłożył odpis wyroku Sądu Rejonowego [...] IV Wydział Kamy z [...] lutego 2021 r., sygn. akt [...] wraz z odpisem uzasadnienia oraz pisemne wyjaśnienia. Z powyższego wyroku wynikało, że na podstawie art 66 § 1 i § 2 k.k. i art. 67 § 1 k.k., ww. Sąd Rejonowy warunkowo umorzył postępowanie karne wobec wnioskodawcy o czyn z art. 177 § 1 k.k. na okres jednego roku tytułem próby. Jednocześnie, na podstawie art. 67 § 3 k.k. została orzeczona nawiązka na rzecz pokrzywdzonej w kwocie 7.000 zł. Sąd karny wziął pod uwagę, że wnioskodawca nieumyślnie spowodował wypadek w ruchu lądowym w wyniku nieumyślnego naruszenia zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a stopień społecznej szkodliwości i wina kandydata nie były znaczne. Warunkowo umarzając postępowanie, uwzględnił niekaralność kandydata, a także jego zachowanie po popełnieniu czynu, w tym szczególnie stosunek wobec pokrzywdzonej.
Rada podniosła, że zgodnie z załączoną do wniosku informacją z Krajowego Rejestru Karnego z 1 października 2021 r., wnioskodawca nie figurował w Kartotece Karnej ww. Rejestru. Organ samorządu radcowskiego uznał, że kandydat spełnia przesłanki wpisu na listę aplikantów radcowskich, określone w art. 24 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 75, z późn. zm.; dalej: u.r.p.), tj. cechuje się nieskazitelnym charakterem i dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.
Uchwała Rady wraz z aktami osobowymi wnioskodawcy wpłynęła do MS w dniu 8 listopada 2021 r. Według Ministra, z dokumentów tych nie wynikało, czy przeciwko kandydatowi nie toczyło się jakieś postępowanie dyscyplinarne. Dlatego pismem z 23 listopada 2021 r., na podstawie art. 311 ust. 2 u.r.p. zwrócił uchwałę z aktami osobowymi Radzie w celu uzupełnienia akt o oświadczanie kandydata, czy przeciwko niemu nie toczyło się w przeszłości żadne postępowanie dyscyplinarne.
Uchwała nr 981/2021 ROIRP wraz z aktami osobowymi kandydata, uzupełnionymi o jego oświadczanie, że nie toczyło się wobec niego żadne postępowanie dyscyplinarne, wpłynęła ponownie do MS w dniu 3 grudnia 2021 r. Minister pismem z 15 grudnia 2021 r. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego [...] o informację, czy wyrok ww. Sądu w sprawie [...] jest prawomocny, jeśli tak, to z jaką datą, czy też została wniesiona apelacja i przez którą ze stron. W dniu 16 grudnia 2021 r. wpłynęło do MS pismo z ww. Sądu informujące, że wspomniany wyrok uprawomocnił się 27 kwietnia 2021 r., przekazano go do wykonania 14 maja 2021 r., a kandydat wpłacił orzeczoną nawiązkę w kwietniu 2021r.
Powołaną decyzją Minister sprzeciwił się wpisowi kandydata na listę aplikantów radcowskich dokonanemu uchwałą nr 981/2021 ROIRP. Rozstrzygnięcie wydał na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 312 ust. 1 oraz art. 33 ust. 3 u.r.p. Wyjaśnił, że wpis na listę radców prawnych lub aplikantów radcowskich uważa się za dokonany, jeżeli MS nie podpisze sprzeciwu od wpisu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata. Podstawą złożenia sprzeciwu może być niespełnienie przez kandydata kryteriów z u.r.p. Według art. 33 ust. 2 u.r.p. aplikantem radcowskim może być osoba, która spełnia warunki określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 ustawy i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu wstępnego. Ponadto, do wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich, zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 5 u.r.p. kandydat obowiązany jest dołączyć informację o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego opatrzoną datą nie wcześniejszą niż miesiąc przed złożeniem wniosku.
Minister stwierdził na podstawie akt sprawy, że wnioskodawca spełnił przesłanki do wpisu na listę aplikantów radcowskich określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-4 u.r.p. Natomiast uznał, że kandydat nie spełniał przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., obejmującej dwa elementy: cechowanie się nieskazitelnym charakterem i dawanie dotychczasowym zachowaniem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego (w tym przypadku obowiązków aplikanta radcowskiego). Zakres obu przesłanek ukształtowało orzecznictwo. Analizując obie przesłanki stwierdził, że brak rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego jest implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania, odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym, przy czym nawet jednorazowe zachowanie może podważyć wiarygodność oraz nieskazitelny charakter kandydata.
Zdaniem Ministra, Rada wiedząc o warunkowym umorzeniu postępowania karnego, nie wzięła pod uwagę tej przesłanki, warunkującej możliwość wpisu na listę aplikantów. Osoba, co do której warunkowo umorzono postępowanie karne, a tym samym stwierdzono popełnienie czynu zabronionego i wobec której trwa okres próby nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, a tym samym obowiązków aplikanta radcowskiego. Minister powołał się na opisany wyrok w sprawie IV K 534/20. W jego opinii, warunkowe umorzenie postępowania wobec wnioskodawcy i trwający okres próby podważało jego uczciwość i wiarygodność, gdyż świadczyło o popełnieniu przestępstwa, co zaprzeczało dawaniu przez kandydata rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków aplikanta radcowskiego. Spełnienie pozostałych przesłanek warunkujących wpis na listę aplikantów radcowskich pozostawało bez wpływu na ocenę spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 33 ust. 3 u.r.p., z uwagi na krótki okres czasu, jaki upłynął od powyższego orzeczenia Sądu i trwający jeszcze okres próby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi kandydata, stwierdził, że zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, i orzekł o kosztach postępowania.
Zdaniem WSA, Minister naruszył art. 312 ust. 1 w zw. z art. 311 ust. 2 u.r.p., albowiem uchybił 30 – dniowemu terminowi do wyrażenia sprzeciwu. Stwierdził, że termin ten ma charakter materialny i dokonanie przez MS sprzeciwu od wpisu po jego upływie jest bezskuteczne, a wpis uważany jest za dokonany. Procedurę dokonywania wpisu na listę radców prawnych (aplikantów radcowskich) reguluje u.r.p., stanowiąc w art. 24 ust. 2, że czynność ta należy do wyłącznej kompetencji organów samorządu zawodowego. Ustawodawca bowiem powierzył samorządowi zawodowemu radców prawnych pieczę nad należytym wykonywaniem tego zawodu i doborem odpowiednich osób do wykonywania tego zawodu (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP), a w Ministrowi, na mocy art. 312 ust. 1 u.r.p., kompetencję nadzorczą nad postępowaniem organu samorządu. Niezgłoszenie bądź podpisanie przez MS sprzeciwu po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi oznacza uznanie wpisu za dokonany. Sąd podkreślił, że uregulowane w u.r.p. uprawnienie Ministra do wkroczenia w konstytucyjne kompetencje organów samorządu zawodowego do sprawowania pieczy na wykonywaniem zawodu - nie może być interpretowane rozszerzająco, w tym przez umożliwienie Ministrowi nieuzasadnionego wydłużania terminu określonego w art. 312 ust. 1 u.r.p. i przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.
Sąd zauważył, że Minister powoływał się na art. 311 ust. 2 u.r.p., pozwalający temu organowi na zwrot uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata do właściwej rady okręgowej izby radców prawnych w celu uzupełnienia, jeżeli zawarty w aktach osobowych wniosek o wpis nie zawierał wszystkich wymaganych informacji lub dokumentów. W takim przypadku bieg terminu do wyrażenia sprzeciwu liczył się od dnia ponownego doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi. Na tej podstawie MS wywodził, że nie doszło do wyrażenia sprzeciwu po upływie terminu, gdyż wykorzystując uprawnienie z art. 311 ust. 2 u.r.p., wezwał Radę do uzupełnienia akt osobowych kandydata.
Sąd I instancji stanowisko to uznał za niezasadne, gdyż wniosek skarżącego o wpis na listę aplikantów radcowskich, złożony 13 października 2021 r. wraz z załącznikami, w tym: oświadczeniem, że nie toczy się względem wnioskodawcy postępowanie dyscyplinarne lub karne i oświadczeniem o toczącym się w przeszłości postępowaniu karnym wraz z wyjaśnieniem oraz odpisem wyroku wraz z uzasadnieniem, nie świadczyły o brakach w nadesłanych przez OIRP aktach osobowych skarżącego i brak było podstaw do zastosowania art. 311 ust. 2 u.r.p.
Odwołując się do wykładni literalnej art. 311 ust. 2 u.r.p. WSA stanął na stanowisku, że Minister może skorzystać z tego uprawnienia jedynie w przypadku, gdy w aktach występują braki informacji lub dokumentów niezbędnych dla oceny wniosku o wpis na listę radców prawnych, wyczerpująco wymienionych w art. 24 ust. 2a u.r.p. W ramach badania przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. organ samorządu może domagać się od kandydata oświadczenia o toczących się wobec niego postępowaniach karnych lub dyscyplinarnych.
Według WSA, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że podstawą złożenia sprzeciwu był fakt warunkowego umorzenia postępowania, a nie informacje, do których został wezwany skarżący. Informacje o warunkowym umorzeniu postępowania wobec wnioskodawcy znajdowały się w dołączonych pierwotnie aktach osobowych kandydata i już na tym etapie MS posiadał wiedzę o wyroku karnym i jego treści. Skoro ten fakt uznał za wystarczającą przesłankę wydania decyzji o sprzeciwie, to już na tym etapie mógł go złożyć w terminie 30 dni. Tym samym nie miał podstaw, aby zwrócić akta celem uzupełnienia informacji na temat toczących się w przeszłości postępowań dyscyplinarnych, które to postępowania względem skarżącego nigdy się nie toczyły, a które to informacje nie stanowiły podstawy wydania skarżonej decyzji. Skutkiem działania Ministra było przedłużenie postępowania, a przy tym wywołanie stanu niepewności skarżącego, szczególnie w sytuacji, gdy ten złożył wszystkie informacje wymagane przy ubieganiu się o wpis na listę aplikantów. Dlatego zwrot Radzie ww. uchwały przez Ministra nie był uzasadniony, co oznaczało, że MS uchybił terminowi do podpisania sprzeciwu.
Zdaniem WSA nadzorcze kompetencje MS określone w art. 312 ust. 1 u.r.p. oznaczają, że organ ten nie prowadzi postępowania merytorycznego w sprawie wpisu na listę radców prawnych jako organ kolejnej instancji, lecz jedynie kontroluje prawidłowość decyzji organu korporacyjnego. Punktem odniesienia dla Ministra jest stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydania kontrolowanej uchwały w sprawie wpisu, nie zaś okoliczności na dzień wydania aktu nadzoru (podpisania sprzeciwu). Minister nie przeprowadza we własnym zakresie postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia, czy osoba wpisana na listę radców prawnych czy aplikantów spełnia dalej wymagania niezbędne do uzyskania wpisu.
W rozpoznawanej sprawie, według WSA, skarżący dołączył do swojego wniosku wszystkie wymagane prawem dokumenty. Minister, podczas kontroli uchwały o wpisie na listę aplikantów dysponował wszelkimi informacjami i dokumentami potrzebnymi do oceny, czy organ samorządu zawodowego prawidłowo uznał, że kandydat spełniał przesłankę nieskazitelnego charakteru i dawał rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu, określoną w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. Minister natomiast zwrócił się bezpodstawnie do OIRP o uzupełnienie akt osobowych kandydata. Dlatego naruszył art. 312 ust. 1 w zw. z art. 311 ust. 2 u.r.p. i wydał decyzję o sprzeciwie po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia uchwały o wpisie wraz z aktami osobowymi kandydata.
W tej sytuacji, WSA uznał pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do spełniania przez skarżącego przesłanki nieskazitelnego charakteru oraz rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., należało uznać za bezprzedmiotowe.
Z wyrokiem WSA nie zgodził się organ – Minister Sprawiedliwości i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art.312 ust. 1 w zw. z art. 311 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 33 ust.2 u.r.p. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1166) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżoną decyzję uchybił terminowi do wyrażenia sprzeciwu, podczas gdy do uchybienia terminowi w istocie nie doszło, a w konsekwencji nastąpiło błędne uchylenie w/w decyzji.
Podnosząc powyższy zarzut Minister wnosił na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wnioskodawcy na skarżoną decyzję poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wnioskodawca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie tej skargi, a dodatkowo w piśmie z 16 listopada 2022 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko, złożył wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: pisma - wniosku do Rady o wyznaczenie terminu ślubowania ewentualnie o wpis kandydata na listę aplikantów radcowskich oraz uchwały Rady nr 922//2022 z 19 października 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich.
Obecni na rozprawie zdalnej w dniu 6 grudnia 2022 r. przed NSA: pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Ministra oraz wnioskodawca podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna Ministra Sprawiedliwości zawierała jeden zarzut - oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – błędnej wykładni przepisów art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 312 ust. 1 w zw. z art. 311 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 33 ust. 2 u.r.p.
Istota sporu sprowadza się do zakresu uprawnień Ministra w ramach trybu określonego w art. 312 ust. 1 u.r.p. w zw. z art. 311 ust. 2 u.r.p. oraz treści i charakteru kompetencji Ministra Sprawiedliwości, jako organu nadzoru, w relacji do zakończonego wpisem na listę aplikantów radcowskich postępowania przed organem samorządu radcowskiego.
Ustawa o radcach prawnych reguluje procedurę dokonywania wpisu na listę aplikantów radcowskich, stanowiąc w art. 31 ust. 3 zd. pierwsze, że wpis na listę aplikantów radcowskich następuje na podstawie uchwały rady okręgowej izby radców prawnych, czyli że czynność ta należy do wyłącznej kompetencji organów samorządu zawodowego. Ponadto organy samorządu radcowskiego uzyskują szereg kompetencji wobec aplikanta radcowskiego, który na mocy art. 40 ust. 2 u.r.p. obowiązkowo przynależy do samorządu radcowskiego. Samorząd ten (jego organy) ma bowiem obowiązek sprawować pieczę nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego ( art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Na tle wspomnianego przepisu swoboda wkraczania przez ustawodawcę w sfery związane z realizacją zadań samorządu zawodowego nie jest nieograniczona. Wymaga w szczególności zachowania uprawnień samorządu niezbędnych do realizacji ustanowionej przez Konstytucję RP powinności sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Wpływa to na sposób wykładni przepisów określających nadzór nad samorządem zawodowym reprezentującym osoby zaufania publicznego. Należy podkreślić, że piecza nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego uregulowana jest na poziomie konstytucyjnym i zastrzeżona dla organów samorządu zawodowego, a nadzór nad działalnością samorządu zawodowego zrzeszającego osoby wykonujące tego rodzaju zawód pozostawiono do regulacji ustawowej w granicach wyznaczonych przez treść 17 ust. 1 Konstytucji RP. Gdy chodzi o Ministra Sprawiedliwości, to na mocy art. 5 ust. 3 u.r.p., sprawuje nadzór nad działalnością samorządu w zakresie i formach określonych ustawą (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 25 marca 2013 r. sygn. akt I GPS 1/13; opubl.: ONSAiWSA z 2013 r. z. 4 pod. 60 i przytoczone tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, sądów administracyjnych).
Odnosząc powyższe do uregulowań ustawy o radcach prawnych, z aktu tego wynika, że podstawowe funkcje, także w kwestii przyjęcia członków do samorządu zostały powierzone samorządowi radców prawnych i jego jednostkom organizacyjnym, przy pozostawieniu Ministrowi Sprawiedliwości określonych tą ustawą środków nadzoru. Co do wpisu na listę aplikantów radcowskich, następuje on na wniosek zainteresowanego na podstawie uchwały rady okręgowej izby radców prawnych, co reguluje art. 33 ust. 3 u.r.p. Do postępowania o wpis na listę aplikantów radcowskich przepisy m.in. art. 23, art. 24 ust. 1 pkt 1, 3-5, ust. 2a pkt 1 i ust. 2c oraz art. 311 stosuje się odpowiednio (na mocy art. 33 ust. 5 u.r.p.). Wnioskodawca, aby uzyskać wpis na listę aplikantów radcowskich, zgodnie z art. 33 ust. 2 u.r.p., musi spełniać warunki określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 u.r.p.. i uzyskać pozytywną ocenę z egzaminu wstępnego. Nie można wnioskodawcy odmówić wpisu, jeżeli spełnia warunki, o których mowa w ust. 2 i 3 (art. 33 ust. 4 u.r.p.). W przypadku podjęcia uchwały o wpisie na listę aplikantów radcowskich, właściwa rada przesyła tę uchwałę do Ministra Sprawiedliwości w terminie 30 dni, zgodnie z art. 311 ust. 1 u.r.p. Uprawnienia Ministra względem omawianej uchwały i tryb ich realizacji reguluje art. 312 ust. 1 u.r.p. Stanowi on, że wpis na listę radców prawnych lub aplikantów radcowskich uważa się za dokonany, jeżeli Minister nie podpisze sprzeciwu od wpisu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata. W przypadku, o którym mowa w art. 311 ust. 2, bieg tego terminu liczy się wówczas od dnia ponownego doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej.
Zatem niewyrażenie przez MS sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi oznacza uznanie wpisu za dokonany. Nawet w razie podpisania sprzeciwu po upływie ww. terminu, wpis należy uznać za dokonany, gdyż termin określony w art. 312 ust. 1 u.r.p. ma charakter terminu prawa materialnego (por.: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07; wyroki NSA z: 5 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3143/17; 25 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 603/19, chociaż dotyczy uregulowań ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze, opubl.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1184, to uregulowania w tych ustawach są tożsame, bo jak zaznaczono w uzasadnieniu projektu do ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy -Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy- Prawo o notariacie, opubl. Dz. U. Nr 37, poz. 286, znowelizowano przepisy wszystkich ustaw dotyczące terminów dla podjęcia poszczególnych czynności oraz przewidziano możliwość zwrotu przez Ministra do właściwej rady uchwały wraz z aktami osobowymi; por. druk sejmowy: VI.953).
Należy podkreślić, że uregulowane w ustawie o radcach prawnych uprawnienie nadzorcze Ministra do wkroczenia w konstytucyjne kompetencje organów samorządu zawodowego do sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu nie może być interpretowane rozszerzająco, w tym przez umożliwienie MS nieuzasadnionego wydłużania terminu określonego w art. 312 ust. 1 u.r..p. (por. wyrok NSA z 31 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 2050/15). W związku z powyższym, upływ terminu określonego przepisie art. 312 ust. 1 u.r.p., zważywszy na charakter określonych nim kompetencji MS, trybu ich realizacji oraz celu ustanowienia tego terminu (stabilizacja i pewność sytuacji prawnej osoby ubiegającej się o wpis) i wpisania następnie na listę aplikantów radcowskich, w relacji do kompetencji organu nadzoru), skutkuje z mocy samego prawa wygaśnięciem kompetencji nadzorczych Ministra do zgłoszenia sprzeciwu do uchwały organu samorządu zawodowego o wpisie na listę aplikantów radcowskich (por. wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 2088/11, jak zaznaczono z uwagi na art. 33 ust. 5 u.r.p. orzeczenia dotyczące wpisu na listę radców prawnych zachowują aktualność w sprawach o wpis na listę aplikantów radcowskich). Charakter tego terminu oznacza również brak istnienia jakichkolwiek prawnych podstaw do przywrócenia kompetencji nadzorczych Ministrowi.
Wyjątek od omawianej zasady, to jest możliwość zwrotu przez Ministra do właściwej rady uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata w celu uzupełnienia i uruchomienia na nowo dla Ministra Sprawiedliwości biegu 30-dniowego terminu do złożenia sprzeciwu od dnia ponownego doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi, przewiduje art. 312 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 311 ust. 2 u.r.p. Instytucja ta skutkująca przerwaniem terminu do podpisania sprzeciwu od wpisu i jak zaznaczono, będąca wyjątkiem od zasady, że MS może skutecznie sprzeciwić się wpisowi jedynie w ciągu 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata (art. 312 ust. 1 zd. 1 u.r.p.), w myśl zasady exceptiones non sunt extendendae oznacza konieczność stosowania wykładni wąskiej, a nie rozszerzającej powyższego przepisu. Nie może zmierzać do naruszenia celu regulacji wprowadzającej materialnoprawny termin uprawnienia MS do wniesienia sprzeciwu, tj. zapewnienia stabilizacji i pewności sytuacji prawnej osoby ubiegającej się o wpis oraz skutku upływu terminu zgłoszenia sprzeciwu do uchwały organu samorządu zawodowego o wpisie na listę.
Z przepisu art. 311 ust. 2 u.r.p. wynika, że zwrot przez Ministra właściwej radzie okręgowej izby radców prawnych podjętej przez nią uchwały o wpisie na listę (tutaj aplikantów radcowskich) wraz z aktami osobowymi kandydata może nastąpić w sytuacji, gdy zawarty w aktach osobowych wniosek o wpis nie zawiera wszystkich wymaganych informacji lub dokumentów. Z kolei katalog dokumentów, informacji, oświadczeń i zaświadczeń, które powinna załączyć do wniosku osoba ubiegająca się o wpis na listę aplikantów radcowskich wynika z art. 33 ust. 2, 4 i 5 u.r.p., określających warunki, jakie musi spełniać osoba chcąca być aplikantem radcowskim i powinna dodatkowo dołączyć informację o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego opatrzoną datą nie wcześniejszą niż miesiąc przed złożeniem wniosku
(art. 24 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 5 u.r.p.).
W świetle powyższych regulacji zwrot przez MS uchwały radzie okręgowej izby radców prawnych o wpisie na listę aplikantów radcowskich (wraz z aktami osobowymi) powinien służyć uzupełnieniu braków wniosku o wpis. Braki te muszą mieć rzeczywisty charakter i dotyczyć "wymaganych informacji lub dokumentów", a więc załączanych do wniosku informacji i dokumentów (por. wyroki NSA z: 31 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 2050/17; 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 73/16). Minister bowiem w postępowaniu nadzorczym kontroluje, czy zebrany w postępowaniu prowadzonym przed organami samorządu zawodowego materiał stanowi dostateczną podstawę faktyczną, aby wpisu dokonać, czyli ma prawo badania tego wpisu z punktu widzenia wymagań wynikających z art. 24 w zw. z art. 33 ust. 2, 5 u.r.p., a więc także w zakresie załączonych do wniosku lub zawartych w aktach osobowych informacji lub dokumentów, które są niezbędne oraz konieczne, aby Minister w ramach nadzoru mógł skontrolować prawidłowość ich spełnienia przez organ samorządu w podjętej uchwale. Zatem zwrot uchwały wraz z aktami osobowymi w celu uzupełnienia musi znajdować swoje uzasadnienie w stwierdzonych deficytach o charakterze istotnym, tj. takich bez których usunięcia nie jest możliwa kontrola legalności uchwały o wpisie. Przepis art. 311 ust. 2 u.r.p. może być zatem zastosowany wtedy, gdy wniosek o wpis na listę aplikantów nie zawiera wszystkich wymaganych informacji lub dokumentów lub akta osobowe nie zawierają dalszego istotnego materiału dowodowego, którego konieczność przeprowadzenia wynikła podczas postępowania o wpis. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organ samorządu zawodowego dokonuje oceny, czy kandydat spełnia określone prawem przesłanki wpisania go na listę aplikantów radcowskich, a Minister następnie w oparciu o ten materiał kontroluje uchwałę pod kątem spełnienia przesłanek z art. 24 ust. 1 pkt 1, 3-5 u.r.p.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Minister sprzeciwił się wpisowi wnioskodawcy na listę aplikantów radcowskich, uznając, że nie spełniał wymogu z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. (kandydata nie cechowała nieskazitelność charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem nie dawał rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków aplikanta z uwagi na warunkowe umorzenie postępowania karnego wobec kandydata i trwający okres próby). Okoliczności stanowiące przedmiot sprzeciwu przedstawił kandydat we wniosku, do którego dołączył stosowne dokumenty i wyjaśnienia, a które Rada w uchwale o wpisie oceniła. Natomiast kwestia ustalenia ww. okoliczności nie była podstawą zwrotu przez Ministra do Rady uchwały wraz z aktami osobowymi, w trybie art. 311 ust. 2 u.r.p., jak wynikało z pisma MS z 23 listopada 2021 r. Według tego pisma przyczyną zwrotu uchwały z aktami w przypadku kandydata był brak jego oświadczenia, że przeciwko niemu nie toczyło się postępowanie dyscyplinarne. Samo sformułowanie żądania wskazywałoby, że Minister miał wiedzę, że takie postępowanie nie toczyło się wobec wnioskodawcy. Ponadto, Minister, powinien był rozważyć najpierw, czy był to brak wniosku i czy miał charakter istotny. Rada w uchwale nr 981/2021, która pierwotnie wpłynęła do MS w dniu 8 listopada 2021 r. stwierdziła, że wnioskodawca oświadczył, że nie toczyły się wobec niego postępowania dyscyplinarne, jak i że "nie ustaliła innych okoliczności, które mogłyby negatywnie rzutować na ocenę nieskazitelności charakteru Wnioskodawcy ponad fakt warunkowego umorzenia postępowania karnego wobec Wnioskodawcy". Zatem w uchwale było stanowisko Rady w kwestii, która według Ministra nie została wyjaśniona i miała być istotna. A co ważniejsze, do wniosku został dołączony dyplom ukończenia studiów prawniczych w lipcu 2021 r., egzamin wstępny na aplikację radcowską był przeprowadzony 25 września 2021 r., a odpowiedzialność dyscyplinarna musi być oparta na wyraźnie wskazanych przepisach, wiąże się z działalnością zawodową, choć też może podlegać jej student, co jednak nie wynikało z przedstawionych przez kandydata dokumentów.
Dlatego twierdzenie Ministra o braku oświadczenia co do ewentualnych postępowań dyscyplinarnych wobec kandydata było nieuzasadnione, nie mieściło się wśród przesłanek pozwalających na zwrot uchwały wraz z aktami w trybie art. 311 ust. 2 u.r.p. Potwierdził to zresztą Minister, opierając sprzeciw na zupełnie innej podstawie.
W tej sytuacji WSA prawidłowo stwierdził, że skoro Minister niezasadnie zwrócił ROIRP uchwałę wraz z aktami osobowymi kandydata i sprzeciw podpisał 20 grudnia 2021 r., to przekroczył termin 30 dni na złożenie sprzeciwu, który to termin należało liczyć od pierwszego wpływu uchwały nr 981/2021 wraz z aktami osobowymi do Ministra, tj. od 8 listopada 2021 r. Zwrot ww. uchwały do Rady, dołączenie do akt żądanego oświadczenia wnioskodawcy i ponowne przesłanie uchwały do Ministerstwa, nie spowodowały, że termin na złożenie przez Ministra sprzeciwu biegł na nowo od dnia ponownego doręczenia organowi nadzorczemu ww. uchwały z aktami osobowymi.
Minister twierdził, że nadmierne ograniczenie jego uprawnienia z art. 311 ust. 2 u.r.p. będzie skutkowało wyłącznie kontrolą kompletności wniosku i akt od strony formalnej przez MS i ograniczy jego uprawnienia do kontroli rozstrzygnięć samorządu zawodowego.
Co do drugiego ze zgłoszonych wniosków nie można podzielić stanowiska Ministra. Jedną kompetencję Ministra wprowadza art. 311 ust. 2 u.r.p., który to instrument z uwagi na jego zakres stosowania określony w tym przepisie ("wniosek o wpis nie zawiera wszystkich wymaganych informacji lub dokumentów") oraz na skutki przewidziane w art. 312 ust. 1 u.r.p. (liczenie na nowo biegu terminu do złożenia sprzeciwu przez MS) powinien być wykorzystywany wyjątkowo, w szczegółowo wykazanych okolicznościach, o czym była mowa wyżej.
Jednakże jak wynika z treści art. 312 ust. 1 u.r.p. Minister wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej. Przy tym ma on prawo do badania w ramach przyznanej mu kompetencji do wyrażania sprzeciwu od wpisu na listę aplikantów radcowskich tego wpisu z punktu widzenia wszystkich wymagań wynikających z art. 24 ust. 1 pkt 1-3 i 5 w zw. z art. 33 ust. 5 u.r.p. (por. wyroki NSA z 10 października 2018 r. sygn. akt II GSK 3404/16 i powołane w nim orzecznictwo). Decyzja Ministra o sprzeciwie, posiadając cechy nadzorczego środka oddziaływania merytorycznego, powinna być zawsze podjęta, gdy tylko są jednoznaczne podstawy do zakwestionowania legalności uchwały organu samorządu zawodowego o wpisie, co może być przedmiotem postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Ministra. Należy zauważyć, że i z tego środka Minister także korzystał, występując z zapytaniem do Sądu karnego. Kwestią istotną jest, że czynności nadzorcze, zgodne z k.p.a. i u.r.p., skoro sprzeciw ma charakter decyzji, muszą być przeprowadzone sprawnie i w taki sposób, aby sprzeciw został wydany w terminie zakreślonym przez art. 312 ust. 1 zd. pierwsze u.r.p.
Odnosząc się do wniosków kandydata o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: wniosku z 2 września 2022 r. o wyznaczenie terminu ślubowania, ewentualnie w wpis na listę aplikantów radcowskich i uchwały ROIRP z 19 października nr 922/2022, zawartych w piśmie z 16 listopada 2022 r., wymaga wyjaśnienia, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów może bowiem polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r. sygn. III ZP 25/01; wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21). Stąd też wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że z uregulowań Rozdziału 3 u.r.p. dotyczących uprawnień do wykonywania zawodu radcy prawnego wynika, że może się toczyć jedno postępowanie w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich/radców prawnych, gdyż może być tylko jeden wpis na tę listę, chyba że wcześniej było się skreślonym z niej. Wobec tego, skoro kwestia wpisu nie była prawomocnie rozstrzygnięta w dacie złożenia wniosku, dołączonego do pisma z 16 listopada 2022 r., oczekiwanie kandydata o odebranie ślubowania było co najmniej przedwczesne, w myśl art. 27 ust. 2 u.r.p.
Mając na uwadze, że zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny, to skargę kasacyjną Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.