II GSK 1790/21

II GSK 1790/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2448/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 58
art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 20, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a)
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 31 § 1, 2 i 3 , art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i F. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2448/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r. nr KOA/2317/Gs/20 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od Stowarzyszenia [...] w L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i F. Sp. z o.o. w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
I.
F. Sp. z o.o. w Warszawie (dalej: F., spółka), wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego w Warszawie (dalej: organ I instancji) o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii Wrocław – Poznań – Bydgoszcz – Gdańsk - Gdynia.
Decyzją z dnia 5 listopada 2019 r. organ I instancji, działając na podstawie przepisów art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U z 2019 r. poz. 58, dalej: u.t.d.), udzielił spółce F. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Wrocław – Poznań – Bydgoszcz – Gdańsk - Gdynia z ważnością do 31 grudnia 2020 r.
Odwołanie od tej decyzji złożyło, dopuszczone do udziału w sprawie, Stowarzyszenie [...] w L.. Organ I instancji wydał postanowienie z dnia 29 marca 2019 r. o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO, organ odwoławczy) decyzją z 9 września 2020 r., nr KOA/2317/Gs/20, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 570, dalej: k.p.a.) umorzyło postępowanie odwoławcze.
W ocenie organu odwoławczego Stowarzyszenie nie powinno było zostać dopuszczone do postępowania w sprawie udzielenia spółce F. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Organ wskazał, że Stowarzyszenie wpisane jest nie tylko do rejestru stowarzyszeń, ale także do rejestru przedsiębiorców, gdzie jako przedmiot działalności zakreślono: pozostały transport pasażerski gdzie indziej niesklasyfikowany, transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski oraz transport lądowy i rurociągowy. Zdaniem SKO Stowarzyszenie może zatem prowadzić działalność gospodarczą w wymienionym zakresie i czerpać z niej korzyści majątkowe, czyli występować jako przedsiębiorca konkurujący z wnioskodawcą w niniejszej sprawie. Organ zauważył ponadto, że Stowarzyszenie nie podało gdzie leży interes społeczny uzasadniający jego udział w sprawie. We wniosku podało ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, bez podania konkretnych zdarzeń i sytuacji dotyczących istniejących i funkcjonujących przewoźników, na których sytuację prawną oddziaływałoby niekorzystnie zezwolenie wydane F..
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w L. złożyło skargę na decyzję SKO w Warszawie.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2448/20, uwzględnił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) uznał, że decyzja naruszała art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie miało przekonującego oparcia w materiałach sprawy przyjęte przez organ założenie, że udział skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na przewóz osób uczestnikowi postępowania wskazywał wyłącznie na realizację jego partykularnych interesów (zainteresowanego negatywnym dla uczestnika rozstrzygnięciem ze względu na reprezentowanie jego konkurencji, a nie potencjalnych pasażerów).
W tym zakresie Sąd wskazał, stosowanie do § 10 statutu Stowarzyszenia, że tworzą je przedsiębiorcy przewozowi. Jednak, zdaniem Sądu, nie ma dowodu na bezpośredni interes Stowarzyszenia w zwalczaniu działalności uczestnika postępowania (spółki F.) w odniesieniu do ewentualnego nowego połączenia na linii regularnej Wrocław - Poznań - Bydgoszcz - Gdańsk - Gdynia, skoro siedzibą Stowarzyszenia jest miasto L. (§ 2 statutu), członkowie Stowarzyszenia nie świadczą bądź nie zamierzają świadczyć usług przewozowych na linii komunikacyjnej będącej przedmiotem wniosku, samo zaś Stowarzyszenie zwracało uwagę na podjęcie czynności, aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.
W ocenie Sądu, w takiej sytuacji nie sposób było utożsamiać celów statutowych i działalności Stowarzyszenia wyłącznie z chęcią obrony własnego interesu, który byłby wprost przeciwstawny interesom uczestnika i jego potencjalnych pasażerów. Według Sądu w okolicznościach stanu faktycznego sprawy można uznać, że Stowarzyszenie jest rzecznikiem obiektywnego (neutralnego) interesu społecznego, zaś organ wydający decyzję/zezwolenie może z pożytkiem dla wszechstronnego wyjaśnienia kwestii dochodzonego przez tę spółkę zezwolenia, wykorzystać specjalistyczną wiedzę Stowarzyszenia oraz znajomość rynku usług komunikacyjnych w obszarze analizy okoliczności leżących u podstaw podejmowanego rozstrzygnięcia o tym zezwoleniu.
III.
F. Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, że:
I. został wydany z naruszeniem przez WSA w Warszawie przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie oddalenie skargi Stowarzyszenia oraz przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji SKO z dnia 11 lutego 2020r., pomimo że decyzja ta nie naruszała przepisów art. 138 § 1 pkt 3 i art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a., a SKO w prawidłowy sposób oceniło i określiło charakter działalności Stowarzyszenia [...], w tym w szczególności w prawidłowy sposób oceniło, że:
- Stowarzyszenie jest podmiotem zrzeszającym przedsiębiorców zajmujących się transportem pasażerskim, co sprawia, że każdy z przedsiębiorców zrzeszanych w tym Stowarzyszeniu może w każdej chwili być podmiotem konkurencyjnym dla Skarżącego kasacyjnie;
- dodatkowo także samo Stowarzyszenie od 2001r. jest wpisane do rejestru przedsiębiorców a jego PKD wskazuje na prowadzenie działalności 49.39.Z (pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany), 49.31.Z (transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski), 49 (transport lądowy oraz transport rurociągowy), 52 (magazynowanie i działalność usługowa wspomagająca transport);
- dotychczasowe działania Stowarzyszenia w toku niniejszego postępowania w żadnym razie nie noszą znamion "sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji" czy ochrony interesu społecznego a są wyłącznie przejawem ochrony partykularnych interesów członków organizacji społecznej i próbą wykluczenia F. z rynku;
- dotychczasowy udział skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu przed organem I instancji, ograniczał się do wskazywania jedynie ogólnikowych twierdzeń, bez jakichkolwiek konkretów odnoszących się w sposób merytoryczny do przedmiotu postępowania, w tym w szczególności dotyczących trasy na jaką miało zostać wydane zezwolenie, konkretnych zdarzeń i sytuacji dotyczących istniejących i funkcjonujących przewoźników na których sytuację oddziaływałoby niekorzystnie zezwolenie udzielone F. Sp. z o.o, a to pomimo, że od momentu dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu do wydania zezwolenia przez organ pierwszoinstancyjny upłynęło ponad 14,5 miesiąc a skarżące Stowarzyszenie deklarowało czynny udział w postępowaniu mający na celu na przeciwdziałanie nieuczciwej konkurencji i ochronę istniejących linii regularnych.
2. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie oddalenie skargi Stowarzyszenia oraz przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji SKO z dnia 9 września 2020.r. na skutek dokonania przez Sąd błędnej oceny, jakoby SKO naruszyło przepisy art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. i art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a i b u.t.d. uznając, że udział Stowarzyszenia może pomóc w wyjaśnieniu m. in. tego czy wydanie zezwolenia na wnioskowaną linię regularną stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych, czy też w sytuacji gdy:
- nie ma innych linii regularnych na zaplanowanej trasie,
- skoro brak jest innych linii regularnych na zaplanowanej trasie zupełnie bezpodstawne jest oczekiwanie Sądu, że organy mogłyby oprzeć się na wiedzy Stowarzyszenia odnośnie cen biletów, jakości świadczonych usług a w konsekwencji poziomu zaspokojenia potrzeb konsumenckich;
- brak jest jakichkolwiek podstaw do przypuszczeń, że Stowarzyszenie może posiadać jakąkolwiek wiedzę o rentowności porównywalnych usług kolejowych, albowiem Stowarzyszenie zrzesza jedynie przewoźników drogowych,
- nadto zaś od momentu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w dniu 29 marca 2019 r. do dnia wydania decyzji przez SKO w dniu 9 września 2020 r., a więc przez niemal półtora roku uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie nie zaoferowało organom I i II instancji jakichkolwiek twierdzeń i dowodów w tym zakresie, choć m.in. w celu zapobiegania nieuczciwej konkurencji przystąpiło do udziału w postępowaniu.
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- nie przeanalizowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych czynności i działań podjętych przez Stowarzyszenie [...] w dotychczasowym postępowaniu, w tym w szczególności w postępowaniu przed organem I instancji, które mogłyby uzasadniać tezę przydatności Stowarzyszenia w tym postępowaniu i realnego działania w interesie społecznym, a co w konsekwencji doprowadziło do oparcia wyroku jedynie na brzmieniu celów i sposobów działania Stowarzyszenia ujawnionych w KRS, bez jakiegokolwiek odniesienia się do realnie podjętych przez Stowarzyszenie działań zmierzających do urzeczywistnienia tych celów,
- nie przytoczenie i nie przeanalizowanie jakichkolwiek dowodów z których wynikałoby, że skarżące Stowarzyszenie realnie posiada jakąkolwiek wiedzę w przedmiocie trasy objętej zezwoleniem udzielonym F., w tym w szczególności zagrożenia istniejących linii regularnych czy naruszenia zasad uczciwej konkurencji przez F. poprzez wskazanie dokumentów złożonych w tym zakresie przez Stowarzyszenie, a to w kontekście jednoczesnej konstatacji, że członkowie Stowarzyszenie nie wykonują przejazdów na tej trasie,
- nieprawidłowe i sprzeczne z orzecznictwem i poglądami doktryny stwierdzenie, że organizacja społeczna nie ma obowiązku wykazania konkretnej potrzeby wzięcia udziału w postępowaniu.
Uchybienia te miały wpływ na sposób rozstrzygnięcia (wynik) sprawy, albowiem poprzez ich popełnienie WSA w Warszawie w sposób nieprawidłowy oceniło charakter cele działania Stowarzyszenia. Gdyby naruszenia przepisów wskazane powyżej nie zaistniały - Sąd oddaliłby skargę Stowarzyszenia.
II. F. wskazała, że wyrok został wydany z naruszeniem przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, jak to przepisu art. 22a ust 1 pkt. lit a u.t.d. na skutek jego błędnej wykładni wyrażającej się w nieprawidłowym uznaniu, że przesłanka zagrożenia innych linii regularnych może dotyczyć linii stycznych lub częściowo pokrywających się z planowaną linią.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o wyznaczenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej F. przedstawiła argumenty uzasadniające wniesione zarzuty.
IV.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie również wniosło skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wystarczającą przesłanką wykazania interesu społecznego przez Stowarzyszenie jest wyłącznie powołanie się przez tę organizację społeczną na cel statutowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów winna prowadzić Sąd do uznania, że interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym konkretnym postępowaniu administracyjnym, w tym wypadku postępowaniu w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na określonej linii Wrocław-Poznań-Bydgoszcz-Gdańsk-Gdynia.
A w konsekwencji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. opisanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w warunkach błędnego uznania, że Stowarzyszenie [...] w L. wykazało istnienie interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do postępowania, którego przedmiotem było rozpoznanie wniosku F. sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Wrocław-Poznań-Bydgoszcz-Gdańsk-Gdynia.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie z trybie art. 185 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zrzekło się przeprowadzenia rozprawy na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skarżący organ przedstawił uzasadnienie wywiedzionych zarzutów.
V.
Stowarzyszenie [...] w L., w odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO, wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
VI.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne zostały przez NSA uwzględnione, jednakże z innych przyczyn niż w nich wskazane.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jednak nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.
Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. tj. doszło do nieważności postępowania przeprowadzonego przez WSA w Warszawie, bowiem F. Sp. z o.o. została pozbawiona możliwości obrony swoich praw przed sądem.
W sentencji zaskarżonego wyroku z 13 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2448/20 wskazano, że sprawa została rozpoznana "na posiedzeniu niejawnym". Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z dnia 21 grudnia 2020 r. (k. 20 akt sądowych), powołując się na art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, 567, 568, 695, 875, dalej: ustawa covidowa), wyznaczył termin posiedzenia niejawnego oraz skład orzekający w sprawie. Przed rozpoznaniem sprawy nie zawiadomiono jednak strony o treści powyższego zarządzenia i nie pouczono o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie.
Zdaniem NSA takie działanie Sądu skutkowało całkowitym pozbawieniem Spółki przez Sąd pierwszej instancji możności obrony jej praw. Analogiczny problem procesowy, w zbliżonych stanach faktycznych, był już przedmiotem analizy i oceny w orzecznictwie (por. m.in. wyroki NSA: z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 1 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 531/21 – te i następne orzeczenia publikowane na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjęty w nim pogląd, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie Sąd zaś w ogóle strony nie powiadomił.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej było dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Wskazuje się bowiem, że art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021/3/35). Prawo do publicznej rozprawy nie ma zatem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (wyroki NSA: z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21; z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21).
W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wprost przewiduje tylko art. 15zzs4 ust. 1 ustawy covidowej, a brak tego typu rozwiązania w treści art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy, to jednak trzeba mieć na uwadze, że art. 15zzs4 ustawy covidowej kompleksowo reguluje kwestię rozpoznawania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji kryzysowej, związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Owe szczególne rozwiązania co do rozpoznawania skarg kasacyjnych przez NSA zawarto w trzech jednostkach redakcyjnych tego samego artykułu. Reguły wykładni systemowej nakazują natomiast uwzględniać fakt, że przepisy prawne tworzą system i należy uwzględniać ich wzajemne relacje oraz miejsce w systemie (wyrok NSA z 1 lutego 2022 r., II GSK 531/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za zasadny uznać należy zatem pogląd, że zarządzenie, o którym mowa w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, podlega doręczeniu stronom - tak jak stanowi ust. 1 powołanego artykułu - z tą tylko różnicą, że przeprowadzenie posiedzenia niejawnego na podstawie zarządzenia przewidzianego art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej nie wymaga wyrażenia przez strony zgody. Także w orzecznictwie NSA wskazuje się, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3, zachowuje standardy ochrony prawa strony w sytuacji, gdy strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia (por. np. wyroki NSA: z 19 sierpnia 2021 r., I FSK 203/21; z 20 lipca 2021r. II FSK 136/21; z 22 kwietnia 2022 r., II GSK 1220/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto - jak wskazano w powoływanym wyżej wyroku NSA z dnia z 28 czerwca 2022 r. (sygn. akt II OSK 1442/21) - skoro o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (wyroki NSA: z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1142/21; z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21).
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko powyższe uznać należy za trafne. Co istotne, przepisy art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy covidowej nie przewidują rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym z mocy ustawy (jak np. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. po spełnieniu określonych warunków), lecz na podstawie stosownego zarządzenia, bez doręczenia którego strona nie może przewidywać, że jej sprawa zostanie skierowania na posiedzenie niejawne i nie znając terminu posiedzenia zostaje pozbawiona możliwości zaprezentowania swego stanowiska przed rozpoznaniem sprawy. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada rozpoznawania przez NSA sprawy w granicach skargi kasacyjnej wniesionej w określonym prawem terminie, co oznacza, że brak jest możliwości formułowania po tym terminie dodatkowych podstaw kasacyjnych. Strony mogą jednak przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a.).
Z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że wyżej wymienione zarządzenie z 21 grudnia 2020 r. o wyznaczeniu, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, terminu posiedzenia niejawnego na dzień 13 stycznia 2021 r. oraz wyznaczeniu składu orzekającego zostało wysłane do stron i uczestników postępowania dopiero 5 lutego 2021 r. (k.28), tj. po wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej stanowi wyjątek od ogólnej zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 90 § 1 p.p.s.a.), dlatego musi odbywać się w warunkach zapewniających stronie gwarancje prawa do sądu, w tym przede wszystkim możność obrony swoich praw.
Użyty przez ustawodawcę w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zwrot "jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw", może odnosić się zasadniczo do różnych stanów faktycznych, zwłaszcza z perspektywy ich intensywności. Zwrot ten, wobec swego otwartego charakteru, nie może być jednak rozumiany skrajnie, tj. wyłącznie jako spełniający się w sytuacji całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu. Jak bowiem wynika z orzecznictwa, do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyrok NSA z 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1142/21). Nieważność postępowania uregulowana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi zatem wtedy, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (wyrok NSA z 9 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 2822/21). Spełnienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może nastąpić także wówczas, gdy strona zostanie zawiadomiona o terminie posiedzenia, ale na skutek innych zaniechań sądu pierwszej instancji nie będzie w stanie zająć stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4864/21). W literaturze wskazuje się przy tym, że art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powinien być rozumiany nieco szerzej i obejmować również te sytuacje, kiedy strona jest pozbawiona możności obrony swych praw z przyczyn leżących w samym charakterze danego unormowania procesowego, ponieważ w przeciwnym wypadku może być pozbawiona należnej jej ochrony prawnej (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011, teza 23 komentarza do art. 183 p.p.s.a.). W prawie do obrony w jawnym postępowaniu sądowym mieści się przede wszystkim prawo do bycia wysłuchanym przed sądem rozstrzygającym sprawę. Strona powinna mieć zatem możliwość przedstawienia swoich racji przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, a swoje stanowisko może prezentować m.in. bezpośrednio przed sądem na rozprawie. Należy przy tym podkreślić, że rozpoznawanie spraw na rozprawie jest zasadą postępowania sądowoadministracyjnego (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.). Rozprawa jest zasadniczą fazą postępowania sądowoadministracyjnego, podczas której strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Na rozprawie strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 p.p.s.a.). Przywołane przepisy stanowią realizację konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego - art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III FSK 4134/21).
W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaszła nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Wobec przyjęcia przez NSA, że zachodziła w tej sprawie nieważność postępowania sądowego, przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych.
Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, biorąc pod uwagę to, że powodem uwzględnienia skarg kasacyjnych były okoliczności zbadane przez NSA z urzędu.