II GSK 292/22

II GSK 292/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Maciejko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Gl 58/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-10-26
II GZ 222/21 - Postanowienie NSA z 2021-07-08
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 104
art. 22 ust. 2, ust. 3, art. 5 ust. 4, art. 6 ust. 3
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 2651
art. 121, art. 122, art. 210 § 3
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: 1) Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, 2) S. Spółki jawnej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 58/21 w sprawie ze skargi S. Spółki jawnej [...] w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 30 października 2020 r. nr 2401-IOA.48.24.2020.HI w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od S. Spółki jawnej [...] w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. postanawia zwrócić Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nadpłacony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 200 (dwieście) złotych.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 58/21 oddalił wniesioną przez S. sp. j. [...] z siedzibą w W. (zwanej dalej Spółką S.) skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (zwanego dalej DIAS) z dnia 30 października 2020 r., nr 2401-IOA.48.24.2020.HI utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach z dnia 15 lipca 2019 r., nr 338000 COC2.4108.203.2018.SM wymierzającą Spółce S. karę pieniężną w wysokości
w wysokości 10 000 zł za nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu zarejestrowanego pod numerem referencyjnym [...] o dane przewoźnika obejmujące: imię
i nazwisko albo nazwę i adres zamieszkania lub siedziby, numer identyfikacji podatkowej albo numer, za pomocą którego przewoźnik jest zidentyfikowany na potrzeby podatku od towarów i usług albo podatku od wartości dodanej, numery rejestracyjne środka transportu, miejsce i datę rozpoczęcia przewozu na terytorium kraju, planowaną datę zakończenia przewozu, numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, o ile są wymagane, numer dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi, numer lokalizatora albo numer urządzenia. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji podzielił pogląd orzekających w sprawie organów co do prawidłowości nałożenia kary za niewykonanie obowiązku w zakresie uzupełnienia formularza zgłoszenia SENT[...]. Stwierdził, że organ odwoławczy
w prawidłowy sposób zastosował przepisy art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm., zwanej dalej o.p.)
i art. 22 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 104, zwanej dalej u.s.m.) nakładając na Spółkę S. karę za niewywiązanie się
z obowiązku przewoźnika polegającego na uzupełnienie danych formularza zgłoszenia przewozu. Nie ulegało kwestii to, że Spółka S., działając przez kierowcę J. K., w dniu 5 października 2018 r., jako przewoźnik, realizowana przewóz międzynarodowy (za pomocą ciągnika samochodowego marki DAF, nr rej. [...] z naczepą marki LAG nr rej. [...]). Podstawą przewodu był międzynarodowy list przewozowy nr [...] z dnia 5 października 2018 r. ze wskazanym w nim numerem referencyjnym zgłoszenia przewozu w systemie monitorowania przewozów towarów SENT[...], wypisem z licencji nr [...] i dowodów rejestracyjnych samochodu i naczepy, wskazaniem towaru (olej słonecznikowy w ilości 25 000 kg, o kodzie CN 1512 podlegający obowiązkowej rejestracji w systemie monitorowania SENT). Nadawcą był węgierski podmiot B., a odbiorcą polska spółka C. Sp. z o.o. z siedzibą w T. Popełnienie deliktu było bezsporne bowiem zgłoszenie o stosownym numerze uzupełniono dopiero w trakcie kontroli, w dniu 5 października 2018 r. Nie zaszły w sprawie przesłanki odstąpienia nałożenia kary określone w art. 22 ust. 3 u.s.m., wymagające stwierdzenia przypadku uzasadnionego ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym. Takim przesłankom nie odpowiadały okoliczności przywołane przez skarżącą, tzn.: wprowadzenie odpowiednich danych ale (wskutek błędu) w zgłoszeniu o zupełnie innym numerze (SENT[...]) niż to określone w liście przewozowym, nawet jeżeli wynikało – jak twierdziła skarżąca – z oparcia się przewoźnika na wiedzy co do numeru zgłoszenia przekazanej przez nadawcę. To bowiem przewoźnik odpowiada za rejestrację pod właściwym numerem zgłoszenia i mógł ten numer z łatwością zweryfikować. List przewozowy dotyczył zlecenia nr [...]) i załadunku nr [...]
z dnia 5 października 2018 r. oraz dostawy do T. na 6 października 2018 r. Tam też w rubryce "instrukcja" wskazano numer SENT[...]. Nietrafnie twierdziła też skarżąca, że zasługuje na odstąpienie od ukarania skoro cel u.s.m. został zrealizowany
i nie doszło do uszczuplenia podatkowego Skarbu Państwa. Przeciwnie, zaburzono spójność wiedzy organów państwa o ruchu towarów wrażliwych. Odstąpienie od wymierzenia kary zastrzeżono dla przypadków, w których (z uwagi na ważny interes przewoźnika) uiszczenie kary mogłoby zachwiać podstawami prowadzonej przez przewoźnika działalności. Spółka tymczasem jest w dobrej kondycji i uiszczenie kary nie zagraża jej bytowi. Interes publiczny również nie przemawiał za odstąpieniem od ukarania, w tym również z uwagi na podniesione przez skarżąca ryzyko bezrobocia jej pracowników; bowiem jak wykazano, z wypowiedzeniem spotkał się tylko jeden pracownik, co pozostaje bez wpływu na rynek pracy.
Od wyroku tego skargi kasacyjne wnieśli: a) Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw (zwany dalej RMiŚP) oraz b) skarżąca S. sp. j. [...] z siedzibą w W.
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi
I instancji naruszenie:
1) przepisów postępowania, w postaci:
a) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 121 i art.122 o.p. oraz art. 22 ust. 2, art. 5 ust. 4 i art. 22 ust. 3 u.s.m., poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie wystąpił interes publiczny uzasadniający odstąpienie od nałożenia na skarżącą kary wskutek błędnej oceny stanu faktycznego dokonanej przez organy;
b) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 121 i art. 122 o.p. oraz art. 5 ust. 4 i art. 22 ust. 3 u.s.m. poprzez oddalenie skargi pomimo, że decyzja naruszała te przepisy o.p. i u.s.m.;
c) "art. 145 § 1 lit. a" poprzez nieuchylenie decyzji organu, podczas gdy decyzja naruszała art. 22 ust. 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 4 u.s.m. w sposób mający wpływ na wynik sprawy;
d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 2 i 3 oraz art. 5 ust. 4 u.s.m. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieodniesienie się
w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia tych przepisów u.s.m.
i niedokonanie interpretacji pojęcia "interes publiczny";
2) przepisów prawa materialnego w postaci art. 22 ust. 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 4 u.s.m. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary w postaci interesu publicznego.
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie o istocie sprawy.
Skarżąca Spółka S. w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:
1) przepisów postępowania w postaci:
a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 o.p. oraz art. 26 ust. 5 u.s.m. i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.) poprzez: a) brak wyczerpującego, rzetelnego
i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego co do okoliczności uzasadniających odstąpienie od ukarania, b) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony oraz naruszenie pierwszeństwa słusznego interesu strony, c) błędne przyjęcie, że przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia, choć wykonał tę czynność ale na omyłkowo wybranym zgłoszeniu o innym numerze (SENT[...]), który wskazał mu błędnie podmiot wysyłający; d) błędne przyjęcie, że to przewoźnik obowiązany był weryfikować prawidłowość numeru referencyjnego zgłoszenia wskazanego mu przez podmiot wysyłający;
b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.121 § 1, art. 210 § 3 o.p. oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wyroku, zwłaszcza czy strona zasługiwała na odstąpienie od nałożenia kary z uwagi na względy interesu publicznego, a także art. 10
ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U.
z 2024 r., poz. 236, zwanej dalej u.p.p.) poprzez ich niezastosowanie;
2) przepisów prawa materialnego w postaci:
a) art. 6 ust. 3 u.s.m. poprzez "jego bezpodstawne zastosowanie" podczas gdy przewoźnik wypełnił jednak zgłoszenie (SENT[...]), choć okazało się ono zgłoszeniem o nieprawidłowym numerze;
b) art. 22 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 4u.s.m. poprzez nałożenie kary pomimo tego, że interes publiczny przemawiał za odstąpieniem od jej nałożenia, skoro działanie skarżącej nie miało charakteru zawinionego i nie zagrażało dobrom chronionym przez u.s.m.;
c) art. 26 ust. 5 u.s.m. w zw. z art. 2a o.p. poprzez nierozstrzygnięcie istotnych wątpliwości prawych na korzyść skarżącej, choć podjęła działania aby wypełnić ciążące na niej obowiązki związane z uzupełnieniem zgłoszenia
a omyłkę popełnił inny podmiot;
d) art. 26 ust. 3 u.s.m. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy stan finansów strony, a więc jej ważny interes indywidualny oraz interes publiczny uzasadniały odstąpienie od wymierzenia kary, a także
e) art. 12 u.p.p. poprzez wymierzenie kary, co nie budziło zaufania przedsiębiorcy do władzy publicznej, skoro przy nakładaniu kary pominięto zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, w odpowiedzi na skargi kasacyjne, wniósł o ich oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183
§ 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone
w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna RMiŚP nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w postaci art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 121
i art.122 o.p. oraz art. 22 ust. 2, art. 5 ust. 4 i art. 22 ust. 3 u.s.m., poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie wystąpił interes publiczny uzasadniający odstąpienie od nałożenia na skarżącą kary wskutek błędnej oceny stanu faktycznego dokonanej przez organy. Zarzut ostatni skargi kasacyjnej RMiŚP (naruszenia prawa materialnego w postaci art. 22 ust. 2
i 3 w zw. z art. 5 ust. 4 u.s.m.) został sformułowany w taki sam sposób, więc obydwa podlegają tu łącznemu rozpatrzeniu. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. W granicach tego zarzutu RMiŚP nie podjął próby wykazania w jakim zakresie Sąd I instancji przyjął ustalenia faktyczne poza granicami wyznaczonymi przez materiał dowodowy zgromadzony przez organy. Podobnie, nie wskazano w skardze kasacyjnej w jaki sposób doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., a więc jakie działanie Sądu I instancji pozwalałoby stwierdzić, że ograniczył się tylko do skontrolowania zaskarżonej decyzji wyłącznie z punktu widzenia zarzutów skargi. Jak wynika z wywodów Sądu I instancji, ocena legalności decyzji uwzględniała wszystkie odmiany jej wadliwości określone
w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. (s. 11 uzasadnienia wyroku I instancji). Zgodnie
z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku I instancji, Sąd I instancji zaprezentował dotychczasowy przebieg sprawy (s. 1-8 uzasadnienia), przytoczył zarzuty skargi (s. 9 i 10 uzasadnienia), stanowisko RMiŚP (s. 11 uzasadnienia), wskazał podstawę prawną (s. 14 i 16 uzasadnienia) oraz ją wyjaśnił (s. 14 i 15 uzasadnienia). Wbrew ocenie RMiŚP Sąd I instancji nie dopuścił się też naruszenia
art. 22 ust. 2, art. 5 ust. 4 i art. 22 ust. 3 u.s.m. poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że okoliczności sprawy (ustalone przez organy na podstawie art. 121 i art. 122 o.p.) nie pozwalały przyjąć, iż względy interesu publicznego stanowiły przeszkodę dla uwzględnienia żądania skarżącej o odstąpienie od nałożenia kary. Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.m. w przypadku, gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 6 ust. 3 u.s.m., na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Regulacja art. 6 ust. 3 u.s.m. zawiera zestaw danych, które przewoźnik – w wypadku przewozu z terytorium państwa członkowskiego lub trzeciego – obowiązany jest zamieścić w zgłoszeniu, którego numer referencyjny, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.m., obowiązany jest uzyskać, a następnie przekazać ten numer przewoźnikowi, podmiot o d b i e r a j ą c y.
Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 4 u.s.m. – w przypadku przewozu rozpoczynającego się na terytorium kraju – to podmiot wysyłający jest obowiązany przesłać zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi. W sprawie nie miał zastosowania art. 5 ust. 4 u.s.m. bowiem przewóz odbywał się w ramach transportu towaru rozpoczynającego się poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zaś przepis ten obejmuje (poprzez odesłanie do art. 5 ust. 1 u.s.m.) wyłącznie transporty rozpoczynające się na terytorium kraju. Trafnie ocenił Sąd I instancji, że zastosowanie miał art. 6 ust. 3 u.s.m.,
tj. przepis regulujący (poprzez odesłanie do art. 6 ust. 1 u.s.m.) transport rozpoczynający się na terytorium innego państwa, nakładający na przewoźnika obowiązek zamieszczenia danych z art. 6 ust. 3 pkt 1 i 2 u.s.m., w stosownym zgłoszeniu, przesłanym już wcześniej przez podmiot odbierający, z nadanym na jego żądanie numerem referencyjnym. Zarzut wraz z jego argumentacją zmierzają tymczasem do wykazania, że skoro przewoźnik kierował się numerem referencyjnym wskazanym przez podmiot wysyłający, to nie on odpowiada za błędne zamieszczenie danych w zgłoszeniu o innym numerze (SENT[...]), a wysyłający. Przepis art. 6 ust.3 u.s.m. w ogóle nie przewiduje udziału wysyłającego w procedurze dokonywania zgłoszenia i przekazywania jego numeru przewoźnikowi. Zatem zarzut, w tej partii, nie koresponduje z podstawą decyzji. Zgodnie z art. 22 ust. 3 u.s.m., w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 22 ust. 1 albo 2 u.s.m., z uwzględnieniem art. 26 ust. 3 u.s.m. Zarzut nie obejmuje drugiej, alternatywnej przesłanki zastosowania odstąpienia od nałożenia kary, tj. przesłanki ważnego interesu przewoźnika. Fakty, które mogą mieć znaczenie dla zakresu pojęciowego interesu publicznego to zdarzenia lub okoliczności istniejące obiektywnie, po stronie Skarbu Państwa lub zbiorowości prawa publicznego. Skarga kasacyjna takich jednak okoliczności, które Sąd I instancji lub organ odwoławczy by pominęły, nie przywołuje. Przeciwnie, koncentruje się na okolicznościach natury woluntarnej, a w szczególności na omyłce przewoźnika podczas uzupełniania zgłoszenia. RMiSŚP w skardze kasacyjnej formułuje swoiste usprawiedliwienie przewoźnika twierdząc, że wybierając do uzupełnienia zgłoszenie o niewłaściwym numerze (a tym samym nie dopełniając obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, które z tym transportem związał przepis art. 6 ust. 1 u.s.m.) kierował się sugestią "kontrahenta". Nie dodał jednak kluczowej okoliczności, iż tym kontrahentem był podmiot wysyłający, co przyznała w własnej skardze kasacyjnej skarżąca (s. 3 skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę S.). Tymczasem, jeżeli ktokolwiek mógł ze skutkiem mającym znaczenie jurydyczne przekazywać wiążąco numer referencyjny przewoźnikowi w ramach transportu międzynarodowego, to był to podmiot odbierający. To zatem na własne ryzyko przewoźnik, choć był profesjonalistą i winien wykazywać zwiększony poziom dbałości o znajomość przepisów związanych z przewozem, zdał się na zaufanie do podmiotu wysyłającego
w zakresie zestawu cyfr, które obrazują numer referencyjny zgłoszenia, od którego uzupełnienia warunkowana jest legalność aktywności przewoźnika. Podobnie, powołanie się na "legalne działanie" podmiotu, jakim jest przedsiębiorstwo Spółki S., "formalny charakter uchybienia" oraz jej odczucie braku zaufania do organów, nie wypełniają przesłanki interesu publicznego. Nie jest tak, że od zasady nałożenia kary wprowadzono odstępstwo oparte na braku popadania w konflikt z prawem w innych sferach aktywności adresata decyzji. Innymi słowy, standardem winno być przestrzeganie prawa, a za działania standardowe Państwo nie przewiduje nadzwyczajnych uprawnień, w tym odstąpienia od kary. Uchybienie wykryte przez organy nie było pojedynczą, formalną omyłką pisarską, ale miało walor kompleksowy i odnosiło się do istoty działania regulacji, jaką jest u.s.m. Zatamowało wiedzę organów o przemieszczaniu się towaru wrażliwego. Nie chodziło bowiem o błędną daną w przekazanym organom zgłoszeniu, ale o zupełne pozostawienie zgłoszenia nieuzupełnionym.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 121 i art. 122 o.p. oraz art. 5 ust. 4 i art. 22 ust. 3 u.s.m. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że decyzja naruszała te przepisy o.p. i u.s.m. Jak już wykazano, podstawą wymierzenia kary zastosowaną prawidłowo przez Sąd I instancji był art. 22 ust. 2 u.s.m.
w zakresie odsyłającym wyłącznie do art. 6 ust. 3 u.s.m. Więc zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 u.s.m. (przez odesłanie do art. 5 ust. 1 u.s.m.), do którego odsyła art. 22 ust. 2 u.s.m.
w części normującej przewozy rozpoczynające się na terytorium kraju, nie jest trafny.
W ramach tego zarzutu nie wskazano, jakie – oprócz zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji – akty podejmował organ w granicach tej samej sprawy ale w innych postępowaniach, a następnie z naruszeniem art. 135 p.p.s.a., Sąd I instancji nie usunął uchybień zawartych w tych aktach lub czynnościach. Podobnie, nie wskazano jakie okoliczności faktyczne winny jeszcze ustalić organy obu instancji, aby usunąć ewentualne naruszenie art. 121 i art. 122 o.p. Ograniczenie się w ramach tego zarzutu do stwierdzenia, że te przepisy "naruszono", bez wskazania istoty tego naruszenia, nie pozwala na uwzględnienie tej partii zarzutu. Powołując się natomiast na naruszenie art. 22 ust. 3 u.s.m. poświęconego podstawom odstąpienia od nałożenia kary, aktualność zachowują motywy podniesione przy okazji pierwszego z zarzutów; zarzuty od 1 do 3 skargi kasacyjnej RMiŚP zostały bowiem zaopatrzone we wspólną argumentację, co zaznaczono na s. 3 i 4 skargi kasacyjnej.
Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji "art. 145 § 1 lit. a" poprzez nieuchylenie decyzji organu, podczas gdy decyzja naruszała art. 22 ust. 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 4 u.s.m. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, przepisu "art. 145 § 1 lit. a" nie powiązano z żadnym aktem normatywnym. Po drugie, nawet jeśli wolą RMiŚP było zarzucenie naruszenia przepisu postępowania (bo w tej grupie zarzutów ten zarzut ulokowano) w postaci "art. 145 § 1 lit. a" p.p.s.a. to taka jednostka redakcyjna w p.p.s.a. nie istnieje. Po trzecie, jeżeli zamiar autora skargi kasacyjnej obejmował naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., to jest on wyłącznie przepisem wektorowym, normującym kierunek rozstrzygnięcia sądu I instancji, gdy stwierdzi on naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Takiego naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna nie wykazała. Jak już to oceniono wcześniej, w sprawie nie podlegał zastosowaniu art. 5 ust. 4 u.s.m., bowiem podstawą decyzji organu był wyłącznie art. 22 ust. 2 u.s.m. w zakresie odsyłającym do art. 6 ust. 3 u.s.m. Co do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 2 u.s.m. jako takiego (a więc również
w zakresie odsyłającym do art. 6 ust. 3 u.s.m.) oraz naruszenia art. 22 ust. 3 u.s.m. (co do podstaw skorzystania z odstąpienia od nałożenia kary) zachowują aktualność wcześniej sformułowane oceny. W tych partiach zarzuty 1 i 3 pokrywają się i skarga kasacyjna uzasadnia je łącznie (s. 3 i 4 skargi kasacyjnej RMiŚP).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.
z art. 22 ust. 2 i 3 oraz art. 5 ust. 4 u.s.m. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia tych przepisów u.s.m. oraz niedokonanie interpretacji pojęcia "interes publiczny". Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zd. pierwsze). Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (zd. drugie). Wyrok
I instancji oddalał skargę, więc zastosowanie znajdował wyłącznie art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. Wyrok I instancji jednoznacznie zawierał wyjaśnienie tej części podstawy prawnej, która wynikała z art. 22 ust. 2 u.s.m. (s. 13 uzasadnienia wyroku), w tym również wyjaśniał jaka cześć tego przepisu w zakresie odsyłającym do innych regulacji (art. 6 ust. 3 u.s.m.) znajduje w sprawie zastosowanie. Zawierał też ocenę zachowania skarżącej polegającego na niezamieszczeniu danych w odpowiednim zgłoszeniu (s. 13 i 14 uzasadnienia), a także przedstawiał wykładnię terminu "interes publiczny" w rozumieniu art. 22 ust. 3 u.s.m. (s. 15 i 16 uzasadnienia).
Skarga kasacyjna skarżącej S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 o.p. oraz art. 26 ust. 5 u.s.m. i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.) poprzez: a) brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego co do okoliczności uzasadniających odstąpienie od ukarania,
b) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony oraz naruszenie pierwszeństwa słusznego interesu strony, c) błędne przyjęcie, że przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia, choć wykonał tę czynność ale na omyłkowo wybranym zgłoszeniu o innym numerze (SENT[...]), który wskazał mu błędnie podmiot wysyłający; d) błędne przyjęcie, że to przewoźnik obowiązany był weryfikować prawidłowość numeru referencyjnego zgłoszenia wskazanego mu przez podmiot wysyłający. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Regulacja ta ma walor ustrojowy i jej naruszenie wymaga wykazania naruszenia innych przepisów odnoszących się do konkretnych środków podejmowanych przez sądy administracyjne.
Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jako przepis kierunkowy, tylko wówczas ulega naruszeniu, gdy Sądowi I instancji uda się zarzucić niedostrzeżenie naruszenia przepisów procesowych, jakiego dopuściły się organy (inne niż stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania administracyjnego), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 26 ust. 5 u.s.m. jest przepisem nakazującym stosowanie do kar określonych w u.s.m., w zakresie nieuregulowanym w u.s.m., odpowiednio przepisy o.p. Przepisy u.s.m. nie normują problematyki postępowania wyjaśniającego w sprawach kar, a zatem działa i w tym względzie odesłanie do przepisów o.p. (dział IV, Postępowanie podatkowe), co oznacza, że regulacji k.p.a. o dowodach
(art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) nie stosowały ani organy, ani kontrolujący je Sąd I instancji. Końcowo zatem trafność zarzutu została uzależniona od tego, czy Sąd I instancji prawidłowo orzekł nie dopatrując się po stronie DIAS naruszenia art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 o.p. Stosownie do art. 122 o.p., w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Mają obowiązek zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 187 § 1 o.p.) oraz uznać za udowodnioną okoliczność faktyczną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 192 o.p.). Nietrafnie twierdzi skarżąca, że organ powinien kontynuować postępowanie wyjaśniające w celu udokumentowania, czy uzupełnienie zgłoszenia przez przewoźnika nie mogło być dopełnione w trakcie kontroli, skoro regulacja art. 22 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 zd. wstępne u.s.m. wprost lokuje w sensie temporalnym czynność uzupełnienia zgłoszenia przez przewoźnika, wskazując, że ma być dopełniona "przed rozpoczęciem przewozu". Uzupełnienie po rozpoczęciu przewozu,
a takie miało miejsce w badanej sprawie (już w trakcie kontroli), w ogóle więc nie mieści się w kategorii prawnej uzupełnienia zgłoszenia. Część argumentacji tego zarzutu, wskazująca na to, że organ winien uznać omyłkowe uzupełnienie zgłoszenia
o nieodpowiednim numerze referencyjnym za prawnie skuteczne oraz na to, że błędnie przyjął iż to przewoźnik odpowiada za weryfikację prawidłowości numeru zgłoszenia, jakim się posługuje - nie odnosi się już do regulacji postępowania podatkowego, ale zarzuca błąd wykładni prawa materialnego o desygnatach deliktu. Zarzut jednak nie wskazuje
w tym zakresie żadnej regulacji prawa materialnego, a więc nie nadaje się do oceny.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1
lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1, art. 210 § 3 o.p. oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wyroku, zwłaszcza czy strona zasługiwała na odstąpienie od nałożenia kary z uwagi na względy interesu publicznego,
a także art. 10 ust. 1 i art. 12 u.p.p. poprzez ich niezastosowanie. Zarzut naruszenia art. 12 u.p.p. poprzez nałożenie kary "w sposób niebudzący zaufania przedsiębiorcy do władzy publicznej, z pominięciem proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania" ponowiono w końcowej części zarzutów; stąd obydwa one podlegają łącznej ocenie. Dotychczasowe uwagi na tle naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachowują swoją aktualność. Podobnie jak miało to miejsce w wypadku poprzedniego zarzutu, regulacje k.p.a. (w tym art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.) w sprawie nie znajdowały zastosowania, a zatem nie można było ich naruszyć. Z mocy art. 26 ust. 5 u.s.m.
w sprawach dotyczących kar uregulowanych w u.s.m. stosuje się przepisy o.p., a skoro tak to art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza w sprawach, do których stosuje się o.p., wyłącznie stosowanie działów IV i VIII k.p.a. Przepisy art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. leżą poza tymi działami. W sprawie nie uległ też naruszeniu przepis art. 121 o.p. (zasada wzbudzania zaufania do organów podatkowych). To, że postępowanie zakończyło się wymierzeniem kary, z natury nie jest okolicznością wzmacniającą poziom zaufania ukaranego do organu; natomiast skarga kasacyjna pomija tę wartość z punktu widzenia roli organów orzekających na tle u.s.m., a więc ich globalnego wpływu na prewencyjną świadomość nieuchronności kary w wypadku dopuszczenia się naruszenia, co już jednak sprzyja wzrostowi zaufania obywateli (zainteresowanych ochroną przed naruszeniami) do organów władzy publicznej. Zarzut w części poświęconej naruszeniu art. 210 § 3 o.p.
w zakresie "nieprecyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej wyroku", po pierwsze zarzuca niewłaściwą konstrukcję uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, podczas gdy przepis art. 210 § 3 o.p. normuje składniki decyzji podatkowej. Po drugie natomiast, nawet gdyby przyjąć, że naruszenie art. 210 § 3 o.p. polegało na niedopatrzeniu się go przez Sąd I instancji ze strony organów, to w skardze kasacyjnej nie określono jaki to "inny składnik" (niż wymieniony w liście z art. 210 § 1 o.p.) powinien się jeszcze znaleźć
w zaskarżonej decyzji. Tradycyjnie przyjmuje się, że takie dodatkowe elementy decyzji to: termin, zlecenie oraz warunek. Skarga kasacyjna nie określa na czym to naruszenie mogło polegać. Nie doznały też naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 12 u.p.p. Stosownie do art. 10 ust. 1 u.p.p., organ kieruje się w swoich działaniach zasadą zaufania do przedsiębiorcy, zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. W myśl natomiast art. 12 u.p.p., organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Na tle badanej sprawy nie ulega kwestii, że Spółka S. dopuściła się naruszenia przepisów prawa w postaci art. 22
ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 u.s.m. nie uzupełniając, jako przewoźnik, stosownego formularza zgłoszenia o wymagane dane. Regulacja ta przewiduje w sposób bezwzględny karę
w wysokości 10 000 zł za tego rodzaju naruszenie. Skoro więc organy wykryły delikt
w sposób prawidłowy i nie stwierdziły podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary (co już wcześniej wykazano), tym samym utraciły wszelką możliwość miarkowania kary lub nakładania jej wedle proporcji do stopnia naruszenia porządku prawnego. Innymi słowy, wykazany delikt skutecznie obalił domniemanie zaufania organu do przedsiębiorcy
w rozumieniu art.10 ust. 1 u.p.p. Nie było więc normatywnych podstaw aby przy wymierzaniu kary stosować proporcjonalność. Żadne zaś argumenty zawarte w skardze kasacyjnej nie podważały bezstronności orzekających organów. Sam negatywny wynik sprawy w przedmiocie kary nie uprawnia do formułowania konkluzji o działaniach organu niebudzących zaufania do władzy publicznej.
Nie okazał się również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci art. 6 ust. 3 u.s.m. poprzez "jego bezpodstawne zastosowanie" podczas gdy przewoźnik wypełnił jednak zgłoszenie (SENT[...]), choć okazało się ono zgłoszeniem o nieprawidłowym numerze. Zarzut ten jest zupełnie niezrozumiały, bowiem art. 6 ust. 3 u.s.m. zawiera obszerny katalog elementów (zakresu danych), jakich ustawodawca wymaga od przewoźnika w trakcie czynności uzupełniania zgłoszenia o nadanym wcześniej, w przepisanym trybie, numerze referencyjnym. Zakres tego zarzutu nie pozwala odtworzyć na czym polegało jego "bezpodstawne zastosowanie". Przecież art. 22 ust. 2 u.s.m. wprowadzając karę za nieuzupełnienie zgłoszenia przez przewoźnika odsyła właśnie do art. 6 ust. 3 u.s.m. umożliwiając właściwym organom sankcjonowanie braku dowolnego z elementów, o jaki zgłoszenie winno być uzupełnione. Zgłoszenie nr SENT[...] przypisane do kontrolowanego transportu nie zawierało żadnych danych wymaganych od przewoźnika.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 22 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 4 u.s.m. poprzez nałożenie kary pomimo tego, że interes publiczny przemawiał za odstąpieniem od jej nałożenia, skoro działanie skarżącej nie miało charakteru zawinionego i nie zagrażało dobrom chronionym przez u.s.m. Zarzut o takiej samej treści był już wcześniej oceniany, w związku ze sformułowaniem go przez RMiŚP. Zachowują w tym miejscu aktualność poczynione wcześniej wywody w zakresie wykładni pojęcia "interes publiczny", wpisanego w podstawę odstąpienia od nałożenia kary określonej w art. 22
ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 u.s.m. Interes publiczny odzwierciedla szereg wartości wiążących się nieodłącznie z interesem samego Państwa, względnie wspólnoty publicznoprawnej. Powołanie się przez skarżącą na niezawiniony błąd lub omyłkowe uzupełnienie niewłaściwego zgłoszenia przewozu w żadnym stopniu nie wiąże się
z aspektami ochrony interesu publicznego. Przeciwnie, nawiązuje do właściwości osobistych osoby (jak można mniemać roztargnienia i podatności na sugestie) wykonującej faktycznie przewóz w imieniu skarżącej, odpowiedzialnej za wprowadzanie danych do zgłoszenia. W nieuprawniony sposób powiązano naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.m. z art. 5 ust. 4 u.s.m., bowiem podstawą decyzji, a następnie wyroku, był art. 22 ust. 2 u.s.m. wyłącznie w tej części, w jakiej odsyłał do deliktu z art. 6 ust. 3 u.s.m. Również wskazany w granicach tego zarzutu art. 22 ust. 1 u.s.m. nie był stosowany, bowiem skarżącej nie zarzucano naruszenia objętego tą akurat regulacją, zagrożonego zresztą zupełnie inną karą (20 000 zł).
Nie mógł zostać uwzględniony także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 26 ust. 5 u.s.m. w zw. z art. 2a o.p. poprzez nierozstrzygnięcie istotnych wątpliwości prawnych na korzyść skarżącej, choć w swoim przekonaniu podęła ona działania aby wypełnić ciążące na niej obowiązki związane z uzupełnieniem zgłoszenia a omyłkę popełnił inny podmiot. Po pierwsze, regulację tę umieszczono nietrafnie pośród partii zarzutów obejmujących naruszenie prawa materialnego. Unormowania te przynależą zaś do przepisów postępowania administracyjnego. Wbrew ocenie skarżącej nie doszło do ich naruszenia w stopniu, który odpowiadałby wymogom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
i skutkowałby wadliwością wyroku oddalającego skargę. Zgodnie z art. 2a o.p. (który
z mocy art. 26 ust. 5 u.s.m. pod względem systemowym przynależał do przepisów postępowania dostępnych organowi w badanej sprawie) niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika.
W granicach tego zarzutu nie wskazano już jednak przepisu prawa, którego miałyby dotyczyć te "wątpliwości co do treści". Same organy natomiast, podobnie jak Sąd
I instancji, nie napotkały na tego rodzaju wątpliwości również przy nadawaniu znaczenia normatywnego terminowi obrazowanemu generalną klauzulą odsyłającą ("interesu publicznego") z art. 22 ust. 3 u.s.m. dokładnie identyfikując zespół wartości obrazowanych tym zwrotem.
Również zarzut naruszenia art. 26 ust. 3 u.s.m. nie mógł być uwzględniony. Regulacja ta wskazuje jakie dodatkowe warunki muszą zajść w wypadku gdy organ oceni, iż zachodzą podstawy do zastosowania odstąpienia od nałożenia kary z art. 22 ust. 3 u.s.m. Łącznie odczytywane regulacje wskazują, że jeżeli organ stwierdzi podstawy do zastosowania odstąpienia (w postaci ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego z art. 22 ust. 3 u.s.m.) musi dodatkowo "uwzględnić art. 26 ust. 3 u.s.m.",
a więc skontrolować, czy przepisy o różnych odmianach pomocy publicznej nie wyłączają odstąpienia, o jakie zabiega strona. Skoro w badanej sprawie stwierdzono, że nie zachodzą już podstawowe warunki odstąpienia od nałożenia kary (z art. 22 ust. 3 u.s.m.), to nie było podstaw aby przejść do stosowania kocowej partii tego przepisu, odsyłającej do regulacji o przeszkodach w korzystaniu z odstąpienia (art. 26 ust. 3 u.s.m.).
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2
pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), a także art. 39 ustawy z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz.U. z 2025 r., poz. 769).