II GSK 1789/21

II GSK 1789/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2300/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-12
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 98 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.I. A.we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2300/20 w sprawie ze skargi D. I. A. we W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr POD.503.61.2020.AF.1 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2300/20 oddalił skargę Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 sierpnia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 17 listopada 2016 r. do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej jako: "Dolnośląski WIF") wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w (...)o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "(...).
W trakcie postępowania strona wystąpiła do Dolnośląskiego WIF o jego zawieszenie "(...) do czasu uzyskania wszelakich zgód administracyjnych i urzędniczych, potrzebnych do bezproblemowego korzystania z lokalu, który będzie wykorzystywany na aptekę".
Dolnośląski WIF postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2017 r., działając w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie.
Postanowieniem z dnia 9 marca 2020 r., Dolnośląski WIF na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuścił do udziału w postępowaniu Dolnośląską Izbę Aptekarską we Wrocławiu (dalej jako: "DIA").
Postępowanie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "(...)zostało podjęte postanowieniem Dolnośląskiego WIF z dnia 19 marca 2020 r.
Pismem z dnia 23 kwietnia 2020 r. Dolnośląski WIF wezwał stronę postępowania do uzupełnienia m.in. opisu technicznego lokalu apteki o podpis wnioskodawcy i informacje dotyczące wymiany powietrza w pomieszczeniach apteki.
Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2020 r. C. Sp. z o.o. wystąpiła do organu o zawieszenie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej. Strona wyjaśniła: "W chwili obecnej, z uwagi na ograniczenia wynikające z epidemii wirusa covid-19, wykonanie stosownych pomiarów jest znacznie utrudnione, dlatego konieczny jest wniosek o zawieszenie postępowania".
Dolnośląski WIF postanowieniem z dnia 14 maja 2020 r., zawiesił prowadzone postępowanie w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a.
Ww. postanowienie zostało skutecznie zaskarżone do Głównego Inspektora Farmaceutycznego przez DIA.
Główny Inspektor Farmaceutyczny po przeprowadzeniu stosownego postępowania postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i brak jest podstaw do jego zmiany bądź uchylenia.
Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.
W ocenie organu II instancji, stanowisko Izby Aptekarskiej, że w rozpatrywanej sprawie zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu, jest nieuzasadnione. Użycie w art. 98 § 1 k.p.a. pojęcia o charakterze nieostrym, jakim jest interes społeczny, tworzy możliwość luzu interpretacyjnego, a w efekcie uznania administracyjnego. W związku z tym zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. pozostawione zostało uznaniu organu administracji publicznej. Zakres swobody organu jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi m.in. w art. 7 k.p.a. W sytuacji gdy organ oceni, że zagrożenia interesu społecznego w konkretnie ukształtowanym stanie faktycznym występują, to ma on obowiązek precyzyjnie wskazać, o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony wnoszącej o zawieszenie postępowania. Dopiero tak dokonana ocena, oparta na szczegółowo ustalonych okolicznościach sprawy, nie będzie nosić cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 241/08).
Zdaniem organu odwoławczego, Dolnośląski WIF wydając zaskarżone postanowienie nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Trudno bowiem w rozpatrywanej sprawie uznać, że zawieszenie postępowania w sprawie udzielenia C. Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "(...) realnie zagraża interesowi społecznemu. Zawieszenie tego postępowania w żaden sposób nie wpływa bowiem na funkcjonowanie innych aptek ogólnodostępnych na terenie T., a ich zainteresowanie tą kwestią ("usunięcie stanu niepewności tych aptek") nie może stanowić argumentu do odmowy zawieszenia postępowania.
Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, nie znajduje też potwierdzenia zarzut zażalenia, że C. Sp. z o.o. nie współpracuje z organem administracji publicznej i swoimi działaniami zmierza celowo do przedłużenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "(...). Zarzutowi temu przeczy przykładowo okoliczność, że Strona udzieliła odpowiedzi na wezwanie Dolnośląskiego WIF z dnia 23 kwietnia 2020 r. i wyjaśniła m.in., że "w chwili obecnej, z uwagi na ograniczenia wynikające z epidemii wirusa covid-19, wykonanie stosownych pomiarów jest znacznie utrudnione, dlatego konieczny jest wniosek o zawieszenie postępowania".
WSA w Warszawie, opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 lutego 2021r., oddalił skargę DIA.
Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko Izby Aptekarskiej, że w rozpatrywanej sprawie zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu, jest nieuzasadnione.
Zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. pozostawione zostało uznaniu organu administracji publicznej. W opinii Sądu I instancji, organ administracji wydając zaskarżone postanowienie nie przekroczył granic uznania administracyjnego. WSA zgodził się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że nie zaistniała w analizowanym przypadku negatywna przesłanka zawieszenia postępowania na wniosek strony w postaci aktualnego i rzeczywistego zagrożenia interesu społecznego, a zwłaszcza takiego, które byłoby na tyle ważne i znaczące, iż bezwzględnie wymagałoby ograniczenia uprawnień indywidualnych strony postępowania administracyjnego.
Zaistnienie takiego zagrożenia nie może budzić wątpliwości i musi być realne, aktualne, a nie tylko potencjalne. Trudno w rozpatrywanej sprawie uznać, że zawieszenie postępowania na wniosek strony w sprawie udzielenia tejże stronie zezwolenia na prowadzenie apteki realnie zagraża interesowi społecznemu, chyba że skarżąca uznaje, że wnioskodawca działa wbrew interesowi społecznemu uniemożliwiając szybsze korzystanie społeczeństwu ze swojej apteki.
W ocenie Sądu I instancji, jednak zawieszenie postępowania w żaden sposób nie wpływa na funkcjonowanie innych aptek ogólnodostępnych na terenie T., a ich zainteresowanie tą kwestią ("usunięcie stanu niepewności") nie może stanowić argumentu do odmowy zawieszenia postępowania na wniosek C. Sp. z o.o.
Na opisane rozstrzygnięcie skargę kasacyjną wniosła Izba Aptekarska, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 sierpnia 2020 r. oraz postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutyczne z dnia 14 maja 2020 r. ze względu na dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 98 § 1 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i tym samym niedokonanie wszechstronnej i dokładnej analizy przesłanki "zagrożenia interesu społecznego" w odniesieniu do przedmiotu sprawy (udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki) i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że:
- przesłanka interesu społecznego w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie została dostatecznie sprecyzowana przez ustawodawcę oraz nie wynika z istoty instytucji zezwolenia na prowadzenie apteki oraz ustawowej definicji apteki jako placówki ochrony zdrowia publicznego, w sytuacji w której wyznaczają one sposób rozumienia przesłanki interesu społecznego;
- przesłanka interesu społecznego nie jest wyznaczana przez takie czynniki jak: interes pacjentów z rynku lokalnego (w zakresie dostępności do produktów leczniczych oraz przysługującego im należytego poziomu świadczonych w aptekach usług farmaceutycznych) oraz uprawniony interes pozostałych posiadaczy zezwolenia (na prowadzenie apteki) funkcjonujących w oparciu o uprawione oczekiwanie, że pozostali posiadacze tego zezwolenia będą przestrzegać tych samych wymogów prawnych do wykonywania tego rodzaju działalności gospodarczej, w sytuacji której okoliczności te wyznaczają zakres przesłanki interesu społecznego;
- interes społeczny nie sprzeciwia się otwarciu kolejnej apteki, w sytuacji w której zbyt duża liczba aptek na rynku lokalnym, albo ich nadmierne zagęszczenie na danym obszarze powodują negatywne skutki społeczne w postaci: spadku jakości świadczonych w aptece usług, zmniejszenia dostępności do leków (zwłaszcza ratujących życie), nasilenia konkurencji opartej o obrót suplementami diety i lekami OTC, upadania słabszych ekonomicznie aptek, monopolizacji rynku, które to zjawiska stanowią zagrożenie dla interesu społecznego;
- sprawy dotyczące zezwolenia na prowadzenie apteki, czyli dobra rzadkiego podlegającego reglamentacji, powinny być zawieszane, w sytuacji której tego rodzaju sprawy powinny być załatwiane najprostszymi środkami w oparciu o zasadę szybkości, o której mowa w art. 12 § 1 k.p.a.;
- ustanowione w 2017 r. nowe wymogi do prowadzenia apteki (w postaci kryteriów demograficzno-geograficznych, ograniczeń ilościowych do 4 aptek, warunku posiadania prawa wykonywania zawodu farmaceuty) nie wyznaczają przesłanki "zagrożenia interesu społecznego", w sytuacji w której - chociaż nie stanowią one w sprawie przesłanki do udzielenia zezwolenia - to jednak określają sposób rozumienia pojęcia interesu społecznego;
w konsekwencji czego Sąd nieprawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę kasacyjną, zamiast prawidłowo zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. i uchylić zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz poprzedzające je postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu;
b) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej, faktycznej oraz motywów ro; strzygnięcia, tj. nie odniesienie się do wskazanych w skardze administracyjne argumentów odnoszących się do rozumienia przesłanki "zagrożenia interesu społecznego", wskazanej w art, 98 § 1 k.p.a., w kontekście przedmiotu spraw i (udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki) w konsekwencji czego uniemożliwiona jest kontrola instancyjna zapadłego orzeczenia;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że przepis ten - jako przepis szczególny - nie wpływa na interpretację przesłanki "zagrożenia interesu społecznego", o której mowa w art. 98 § 1 k.p.a., w sprawach dotyczących wniosków o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki złożonych przed wejściem w życie tej nowelizacji, w sytuacji w której powinien on być interpretowany z uwzględnieniem celów nowelizacji, w tym przesłanki "zagrożenia interesu społecznego", a tym samym - skutkować powinien odnową zawieszenia postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki;
b) art. 99 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie dotyczącej udzieleni i zezwolenia na prowadzenie apteki zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. jest dopuszczalne, w sytuacji w której jest to niedopuszczalne z uwagi na:
- regulowany charakter tego rodzaju działalności, która wykonywana jest w newralgicznym sektorze gospodarki jakim jest ochrona zdrowia publicznego;
- reglamentowany charakter dobra prawnego, jakim jest zezwolenie (na prowadzenie apteki);
- założone przez ustawodawcę podstawowe zadania i funkcji apteki, jako placówki ochrony zdrowia publicznego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od DIA na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku najdalej idące zarzuty oparte na naruszeniu przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut z pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej) i wskazujące na niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej, faktycznej oraz motywów rozstrzygnięcia.
W punkcie wyjścia rozpoznawania tych zarzutów przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 1 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.
Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07).
Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11; publ. jak wyżej). Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; publ. jak wyżej). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się także i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna zatem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza więc, że uzasadnienie wyroku WSA analizowane pod kątem zarzutu z pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej nie zawiera wad prowadzących do jego uchylenia wobec niespełnienia przesłanek z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż stanowisko Sądu jest jednoznaczne i bez żadnych wątpliwości pozwala dokonać jego rekonstrukcji, poddaje zatem się kontroli kasacyjnej, a skarżącej umożliwia merytoryczną polemikę, której miejscem nie powinno być jednak osadzenie jej na gruncie naruszenia omawianego przepisu lecz - aby mogła zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny oceniona - wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych.
Przechodząc zatem do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (z pkt 1 lit. a oraz komplementarnych wobec nich zarzutów z pkt 2 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej) stwierdzić należy, że zarzuty te są niezasadne.
Postępowanie administracyjne może być zawieszone na żądanie strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, b) żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, c) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Z przepisu art. 98 § 1 k.p.a. wynika, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie. Ocena, czy zawieszenie postępowania zagraża, czy nie zagraża interesowi społecznemu, należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Organ winien starannie rozważyć zarówno słuszny interes strony wyrażony w żądaniu zawieszenia postępowania, jak i interes społeczny, któremu zawieszenie postępowania mogłoby zagrażać.
Podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna DIA opiera się na przekonaniu, że "poprzez działania wnioskodawcy została wykreowana sytuacja, w której po upływie prawie 4 lat od momentu wejścia w życie nowelizacji z 2017 r. chce on wejść na rynek apteczny bez spełnienia wymogów nią ustanowionych" (s. 9 skargi kasacyjnej). Należy w tym względzie odwołać się do poglądu zaprezentowanego już we wcześniejszym orzecznictwie NSA, który jest podzielany w pełni przez skład orzekający, że brak prawidłowego wniosku, o którym mowa w przepisach Prawa farmaceutycznego nie stanowi przesłanki skuteczności złożenia wniosku o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lecz przesłankę wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie tego wniosku, co oznacza, że postępowanie może zostać skutecznie zainicjowane, mimo niedołączenia wszystkich dokumentów, o których mowa w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne, gdyż ich brak nie stanowi przeszkody do jego wszczęcia (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 450/18 oraz z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 1266/18).
Sporne postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania miało charakter wpadkowy, a to oznacza, iż organ który je wydał nie miał obowiązku oceniania istnienia przesłanek pozwalających na ewentualne uzyskanie zezwolenia na prowadzenie apteki na etapie jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej należy wnosić, iż skarżąca kasacyjnie twierdzi, że spółka C. Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem w czasie obowiązywania przepisów które były dla niej korzystniejsze niż przepisy późniejsze. Podnosi w skardze kasacyjnej "w przedmiotowej sprawie podmiot wnioskujący o udzielenie zezwolenia korzysta z dobrodziejstwa przepisów przejściowych, tj. art. 2 ust 1 nowelizacji z 2017 r. Przepis ten stwierdza "Do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma to jednak znaczenia dla oceny prawidłowości postanowienia z dnia 26 sierpnia 2020 r. To kiedy dany podmiot występuje do organu ze stosownym wnioskiem zależy od tego podmiotu. Żaden przepis obowiązującego prawa, w tym także przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Prawo Farmaceutyczne (Dz. U. 2017.1015) nie nakazywały aby zainteresowany musiał czekać ze złożeniem swojego wniosku aż zacznie obowiązywać nowa regulacja prawna, nienależnie od tego czy byłaby dla niego korzystniejsza, czy też nie.
Chybione są zatem zarzuty skargi, gdzie wadliwość postanowienia o zawieszeniu upatrywano w jego domniemanej sprzeczności z regułami materialnoprawnymi, ustalonymi ustawą Prawo Farmaceutyczne. Wskazanie w niej sposobu procedowania, co do wniosków, gdzie nie są spełnione wymagania materialne, zakreślone w tym akcie, nie oznacza wyłączenia przez prawodawcę ogólnych zasad postępowania administracyjnego - np. możliwości zawieszenia postępowania, czy jego umorzenia w razie cofnięcia wniosku. Nie oznacza to konieczności wydanie rozstrzygnięcia, co do meritum, w każdej zainicjowanej już sprawie, niezależnie od jej uwarunkowań procesowych - np. składanych przez stronę wniosków.
Konkludując stwierdzić trzeba, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki może zostać wszczęte także wówczas kiedy strona składająca wniosek w tej materii nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego wszystkich dokumentów wymaganych dla pozytywnego rozpatrzenia tegoż wniosku. Brak tych dokumentów pozwalał na zawieszenie postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia, co też Dolnośląski WIF uczynił na mocy postanowienia z dnia 14 maja 2020 r.
Jeśli chodzi o zaś pojęcie "interesu społecznego", o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a., to wskazać należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy trafnie Sąd I instancji uznał, iż zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może stać ponad wynikającym z zasady dyspozycyjności uprawnieniem strony do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania i jego pozytywnym załatwieniem zwłaszcza w sytuacji gdy strona wyjaśniła we wniosku o zawieszenie postępowania że "w chwili obecnej, z uwagi na ograniczenia wynikające z epidemii wirusa covid-19, wykonanie stosownych pomiarów (pomieszczenia apteki) jest znacznie utrudnione, dlatego konieczny jest wniosek o zawieszenie postępowania".
W tym miejscu przypomnieć należy, że od dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w dacie złożenia wniosku o zawieszenie postępowania (29 kwietnia 2020 r.) sam fakt obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a więc związane z tym stanem ograniczenia, utrudnienia w funkcjonowaniu, w przemieszczaniu się, w dostępie do organów władzy publicznej oraz wysokie ryzyko zachorowania i wynikająca z tego konieczność izolacji, same w sobie były na tyle znaczące, że mogły stanowić podstawę złożenia wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zawieszenie przedmiotowego postępowania w żaden sposób nie wpływało również na funkcjonowanie innych aptek ogólnodostępnych na terenie T., a ich zainteresowanie tą kwestią nie mogło stanowić argumentu do odmowy zawieszenia postępowania na wniosek spółki.
Godzi się również zauważyć, iż okres zawieszenia postępowania był krótki, kilkumiesięczny. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wyjaśnił na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r., że postępowanie zwieszone zaskarżonym postanowieniem zostało podjęte postanowieniem organu I instancji z dnia 28 września 2020 r., a następie w sprawie były wydawane kolejne rozstrzygnięcia merytoryczne w sprawie (w 2020 r. decyzja pierwszej instancji, w 2023 r. decyzja organu II instancji uchylająca poprzednią decyzję organu I instancji, a w roku 2024 r. kolejna decyzja organu I instancji).
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O odstąpieniu od kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.