II GSK 1786/21

II GSK 1786/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 40/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-01
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 470
art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ust. 4,  art. 13k ust. 1 i ust. 2 , art. 13l , 13n
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 138,  art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) , art. 145 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61 § 1, 3  i 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 40/21 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 listopada 2020 r. nr BEPO.702.4805.2020.1275.03 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. Ł. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 40/21, po rozpoznaniu skargi A. Ł. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 5 listopada 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od GITD na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 25 listopada 2019 r. zarejestrowano przejazd pojazdu samochodowego o nr rej. [...] (rodzaj: ciągnik samochodowy) przez urządzenie kontrolne o godz. 23:22:52, na odcinku drogi krajowej nr [...] węzeł M.– węzeł Nowa S..
W wyniku przeprowadzenia kontroli stacjonarnej stwierdzono, że w ww. pojeździe znajdowało się urządzenie pokładowe viaBox służące do uiszczania opłat elektronicznych, którego użytkownik posiada podpisaną z pobierającym opłatę umowę w trybie przedpłaconym, przy czym w chwili przejazdu na koncie użytkownika w systemie viaToll nie znajdowały się dostępne środki na pokrycie należnej opłaty.
Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (dalej: CEPiK) ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu wynosiła 18.000 kg, a jego posiadaczem w dniu odnotowania naruszenia była strona.
Po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, GITD zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a), art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ust. 9 oraz art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.; dalej: u.d.p.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 890 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie wysokości stawek), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm.; dalej: u.t.d.), za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 1.500 zł.
Organ podkreślił, że umowa między pobierającym opłatę a stroną nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty po dokonaniu przejazdu. W przypadku podpisania umowy z operatorem systemu elektronicznego poboru opłat w formie pre-pay konieczne jest posiadanie środków na koncie przed dokonaniem przejazdu w wysokości pozwalającej uiścić opłaty elektroniczne za przejazd w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi strony, uznał, że zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1308; dalej: p.p.s.a.).
Sąd I instancji podał, że w myśl z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystanie z dróg publicznych przez pojazdy samochodowe, w tym zespoły pojazdów o dopuszczalnej masie powyżej 3,5 t podlega obowiązkowi poniesienia opłaty, a jego naruszenie obciążone jest odpowiedzialnością administracyjną, na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.p. Przy czym, zgodnie z art. 13n u.d.p. możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary ograniczona jest sześciomiesięcznym terminem. liczonym od dnia popełnienia naruszenia, którego upływ należy traktować jako bezwzględną przeszkodę wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, blokującą dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a w przypadku jego uruchomienia – obligującą do umorzenia procesu.
Zauważając, że przepisy nie definiują wprost momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, odwołując się do nauki i orzecznictwa, WSA przyjął, że w świetle wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu procesu, etap ten rozpoczyna się wraz z pierwszą czynnością, o której strona została zawiadomiona. Kierując się wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadą budowy zaufania jednostki do organu oraz funkcją gwarancyjną uregulowania ustanawiającego termin maksymalny wszczęcia postępowania z urzędu, WSA przyjął, że prawnie znaczące dla ustalenia terminu wszczęcia postępowania jest doręczenie zawiadomienia o tym stronie. Podjęcie przez organ czynności procesowej nie jest zatem samoistnie wystarczające do uznania, że termin ten się otworzył. O ile przepis prawa nie stanowi inaczej, to uzewnętrznienie i zakomunikowanie czynności organu stronie jest warunkiem niezbędnym do stwierdzenia, że wywołała w stosunku do tej strony skutki prawne, zwłaszcza wówczas gdy te ostatnie wiążą się z ukształtowaniem materialnych praw lub obowiązków jednostki.
Odnosząc powyższe do sprawy, WSA podał, że naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zostało zarejestrowane 25 listopada 2019 r. Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało uznane za doręczone skarżącemu z dniem 8 czerwca 2020 r. a więc po upływie sześciomiesięcznego terminu ustanowionego w art. 13n u.d.p. Wobec ziszczenia się negatywnej przesłanki obowiązkiem organu było umorzenie postępowania. Wydanie w tych warunkach decyzji administracyjnej obligowało Sąd do jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem art. 13n u.d.p. i art. 61 § 1 k.p.a., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., WSA orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji, eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję obu instancji. Dostrzegając też wskazaną podstawę umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., rozstrzygnął o tym w punkcie drugim wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie 200 p.p.s.a., § 14 ust.1 pkt 1 lit.a w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz.1800).
Powyższy wyrok zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 138 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez niezgodność sentencji wyroku z uzasadnieniem i wydanie wyroku, który w zestawieniu z treścią uzasadnienia daje rozbieżności, a w konsekwencji wątpliwość w postaci tego, jakie rozstrzygnięcie zapadło w sprawie oraz tego, co było przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji, objawiające się w braku w sentencji wyroku rozstrzygnięcia wynikającego z uzasadnienia wyroku oraz wskazanie w uzasadnieniu, że Sąd I instancji wyeliminował decyzje obu instancji w sytuacji, gdy w sprawie organ tylko raz orzekał, gdyż strona skorzystała z prawa do wniesienia skargi z pominięciem przysługującego jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 61 § 1 i § 3 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu na podstawie całkowicie błędnego przekonania Sądu I instancji, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, podczas gdy przepisy k.p.a. nie wskazują, jak to błędnie wywiódł Sąd I instancji, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data doręczenia stronie zawiadomienia i niczym nieuprawnione jest poparcie takiego stanowiska w brzmieniu art. 61 § 4 k.p.a., który jedynie wskazuje na obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu, natomiast datę wszczęcia postępowania z urzędu należy utożsamiać z datą podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o której to czynności trzeba powiadomić stronę;
przepisów prawa materialnego tj.:
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 13n u.d.p. (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy, objawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że doszło do przedawnienia wszczęcia postępowania z uwagi na upływ 6-miesięcznego terminu na wszczęcie postępowania od dnia popełnienia naruszenia, podczas gdy w sprawie nie doszło, wbrew twierdzeniom WSA, do upływu wskazanego w art. 13n u.d.p. terminu na wszczęcie postępowania od dnia popełnienia naruszenia, a postępowanie administracyjne zostało wszczęte w terminie wskazanym w art. 13n u.d.p.
W oparciu o powyższe zarzuty GITD wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GITD przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Obecny na rozprawie przed NSA w dniu 28 lutego 2025 r. - pełnomocnik organu wnosił jak w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zatem zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów odnoszących się do merytorycznego stanowiska WSA (zarzut 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej), gdyż miały wpływ nie tylko na ocenę tego orzeczenia, ale i ocenę decyzji, gdyż WSA podważył jej legalność i co do podstaw uchylenia decyzji stanowisko Sądu I instancji poddawało się kontroli. Natomiast nie poddawało się kontroli samo sformułowanie sentencji wyroku w porównaniu z jego uzasadnieniem, co było przedmiotem zarzutu postawionego w pkt 1.petitum skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie art. 138 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, należy podnieść, że dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odnsił się już do analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyroki NSA z: 16 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 150/20 i II GSK 44/20; 10 lutego 2023 r. o sygn. akt: II GSK 697/20; II GSK 589/20, II GSK 534/20; II GSK 237/20; II GSK 278/20; opubl.: podobnie jak dalej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach ww wyroków NSA, skład orzekającyw pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.
Merytoryczny spór prawny w kontrolowanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że stanowisko GITD było nieprawidłowe. Zdaniem Sądu I instancji – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – o braku zgodności z prawem wymienionej decyzji należało wnioskować na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., zwłaszcza zaś art. 13n u.d.p. i ustanowionego na jego gruncie sześciomiesięcznego terminu wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w zestawieniu z datą zaistnienia przypisanego stronie naruszenia – 25 listopada 2019 r. – oraz datą doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie – 8 czerwca 2020 r.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna trafnie i zasadnie podważa stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Tego rodzaju stanowisko Sądu I instancji nie jest bowiem prawidłowe, a skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca temu Sądowi naruszenie – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – przepisów art. 61 § 1 i § 3 w związku z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 13n u.d.p.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia wymienionych przepisów prawa (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej), których komplementarny charakter przekonuje o tym, aby rozpoznać je łącznie, w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że art. 61 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany tak, że stanowi on podstawę prawną do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek, postępowania w określonych sprawach administracyjnych, albowiem zawsze decydują o tym przepisy prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/97, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397), a jeżeli expressis verbis nie wynika z nich, czy postępowanie w sprawie wszczynane jest na wniosek, czy z urzędu, to w sytuacji, gdy jego przedmiotem jest przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy jego przedmiotem jest nałożenie obowiązku, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, postępowanie wszczynane jest z urzędu.
Uwzględniając powyższe, w tym odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z przepisów art. 51 ust. 6 lit. b) u.t.d. oraz art. 13k i art. 13l u.d.p., nie może budzić wątpliwości, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej – zważywszy właśnie na jego przedmiot – jest postępowaniem wszczynanym z urzędu.
Przy tym, z adresowanego do organu administracji publicznej właściwego w wymienionych sprawach przepisu art. 13n u.d.p. wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy. Realizując funkcję ochronną, wymieniony przepis ustanawia instytucję przedawnienia prawa nałożenia kary za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a to poprzez wprowadzenie ujemnej przesłanki procesowej wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej (administracyjnej kary pieniężnej) za naruszenie wymienionego obowiązku.
Wobec istoty oraz funkcji omawianej regulacji prawnej, a także konwencji językowej, którą na jej gruncie operuje ustawodawca – "nie wszczyna się postępowania [...], jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy" – za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że termin 6 miesięcy, o którym w niej mowa ma charakter materialnoprawny. Przekonuje o tym bowiem cel, któremu termin ten służy. Jest on determinowany wskazaną powyżej istotą oraz funkcją regulacji prawnej, na gruncie której termin ten został ustanowiony, a jego celem jest kształtowanie (treści) kompetencji organu administracji publicznej oraz kształtowanie obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego (w analizowanym przypadku przepisami art. 13k ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ust. 4 oraz art. 13l u.d.p.). Wraz z upływem tego terminu – licząc "od dnia popełnienia naruszenia" (przy tym przy uwzględnieniu znaczenia konsekwencji wynikających z art. 57 § 3 k.p.a., albowiem omawiany termin jest określony w miesiącach) następuje skutek w postaci wygaśnięcia kompetencji (uprawnienia) organu administracj do nałożenia sankcji administracyjnej i tym samym brak możliwości kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, który swoim zachowaniem naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej.
Z powyższego wynika, że warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest to, aby nastąpiło to w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia wymienionego naruszenia. Wraz z upływem tego terminu, wygasa bowiem kompetencja właściwego organu administracji do wszczęcia wymienionego postępowania, co stanowiąc ujemną przesłankę procesową jego wszczęcia i prowadzenia, siłą rzeczy powoduje przedawnienie prawa nałożenia sankcji administracyjnej za wskazane naruszenie oraz przedawnienie jego karalności.
Z przepisu art. 13n u.d.p. stanowiącego, że "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych [...], jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy" wynika również, że w relacji do jego treści, istoty oraz funkcji chodzi o czynność konwencjonalną w postaci wszczęcia postępowania, której skuteczność w warunkach określonych tym przepisem prawa jest uzależniona od dokonania jej w ściśle i precyzyjnie oznaczonym terminie, a mianowicie w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia naruszenia. Co w tym też kontekście istotne – i co w opozycji do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trzeba podkreślić – skuteczność tej czynności nie jest w żadnym stopniu, ani też zakresie warunkowa zawiadomieniem strony o jej podjęciu (tj. o wszczęciu wymienionego postępowania), albowiem nic takiego nie wynika z przywołanego przepisu prawa, który wobec jego treści funkcji powinien przy tym podlegać wykładni ścisłej.
Jeżeli tak, to z punktu widzenia oceny odnośnie do zachowania przez GITD wymienionego terminu, a co za tym idzie oceny odnośnie do skuteczności dokonania omawianej czynności konwencjonalnej, a w konsekwencji wnioskowania odnośnie do zaktualizowania się ujemnej przesłanki procesowej wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie, o którym mowa w art. 13k ust. 1 i ust. 2 u.d.p., nie ma żadnego prawnie istotnego znaczenia to, czy w terminie, o którym mowa w art. 13n tej ustawy – to jest w 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia – strona została powiadomiona o wszczęciu wymienionego postępowania. Okoliczność ta pozbawiona jest jakiejkolwiek doniosłości prawnej, a przyjęcie tezy przeciwnej – jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ odwołując się do znaczenia konsekwencji towarzyszących logice doręczania pism, a w tym kontekście - do okoliczności braku wpływu na termin ich doręczenia (por. uzasadnienie skargi kasacyjnej) – prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego modyfikowania biegu tego materialnoprawnego terminu. Stąd też, wobec treści, istoty oraz funkcji art. 13n u.d.p., za prawnie relewantną należy uznać okoliczność wszczęcia postępowania, o którym w nim mowa, w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia naruszenia. Przy tym – co nie mniej istotne i co wbrew stanowisku Sądu I instancji trzeba podkreślić – podjęcie przez właściwy organ administracji publicznej wskazanej czynności konwencjonalnej w wyznaczonym do tego terminie (co oznacza również prawo dokonania tej czynności w ostatnim dniu biegu tego terminu) i uczynienie użytku z przyznanej temu organowi kompetencji, nie może uzasadniać twierdzenia o ryzyku zaistnienia sytuacji mających polegać na nadużyciu władzy, czy też naruszeniu bezpieczeństwa obrotu, w tym braku pewności odnośnie do rzeczywistej daty wszczęcia postępowania. Tego rodzaju podejście nie jest uprawnione, a jego zasadności sprzeciwiają się treść i funkcje art. 13n u.d.p. oraz charakter ustanowionego na jego gruncie terminu do dokonania czynności, o której w nim mowa.
Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że prawnie relewantne znaczenie ma okoliczność dokonania przez właściwy organ czynności, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, a mianowicie czynności procesowej wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektroniczne w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia tego naruszenia. Zwłaszcza, że wniosku przeciwnego – jak wadliwie przyjął Sąd I instancji, i co słusznie kwestionuje skarżący kasacyjnie organ – nie uzasadnia również stanowisko osadzone na gruncie treści art. 61 § 1 i § 4 k.p.a.
Odwołując się w tej mierze do przywołanego na wstępie rozumienia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 61 § 1 k.p.a. trzeba stwierdzić, że o ile w odniesieniu do postępowań wszczynanych na żądanie strony ustawodawca odniósł się do zagadnienia daty ich wszczęcia (art. 61 § 3 k.p.a.), to nie uczynił tego w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu, stanowiąc jedynie, że o wszczęciu postępowania z urzędu (podobnie, jak i na żądanie strony) należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.).
Nie oznacza to jednak istnienia w omawianym zakresie deficytów regulacyjnych – w tym takich, które miałyby prowadzić do wniosków prezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku– zwłaszcza, gdy wobec logiki działania organu administracji publicznej z urzędu, za uprawione należałoby uznać stanowisko (prezentowane powszechnie w judykaturze i doktrynie), że postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez właściwy do jej załatwienia organ. Datą jego wszczęcia, jest więc data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, która powinna przy tym spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro k.p.a. nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 653/81).
Trzeba więc przyjąć, że postępowanie jest wszczynane z urzędu wraz z podjęciem pierwszej czynności w sprawie przez właściwy do jej załatwienia organ, a data jej podjęcia jest datą wszczęcia postępowania, o ile strona została o tym powiadomiona. Nie oznacza to jednak, że to data zawiadomienia strony determinuje ustalenie daty wszczęcia postępowania z urzędu, skoro jest nią (pewna) data podjęcia pierwszej czynności w sprawie, której podjęcie wymaga, aby powiadomić o niej stronę postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). To więc, nie data powiadomienia strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie, lecz skuteczne powiadomienie strony o podjęciu tej czynności ma miarodajne znaczenie dla ustalenia daty wszczęcia postępowania. Jest nią bowiem (rzeczywista) data podjęcia pierwszej czynności w sprawie, o ile strona zostanie o niej powiadomiona, co prowadzi i do tego wniosku, że brak skutecznego powiadomienia strony o podjęciu tej czynności będzie niweczyć zasadność (oraz pewność) założenia odnośnie do daty wszczęcia postępowania z urzędu. Innymi słowy, skuteczne zawiadomienie strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie stanowi konieczny warunek ustalenia, że do wszczęcia postępowania z urzędu doszło w dacie podjęcia pierwszej czynności w sprawie.
W tym też kontekście i mając na uwadze przedstawione argumenty odnoszące się do istoty i funkcji art. 13n u.d.p. oraz charakteru ustanowionego nim terminu, trzeba podkreślić, że wymieniony przepis prawa stanowiąc o terminie do skutecznego dokonania określonej nim czynności procesowej w postaci wszczęcia postępowania, nie ustanawia jednocześnie odrębnie adresowanego do organu obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. W tym zwłaszcza nie ustanawia terminu, w jakim zawiadomienie to miałoby nastąpić (a więc innymi jeszcze słowy, dotrzeć do adresata), i którego zachowanie przez organ administracji miałoby nie pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do skuteczności wszczęcia samego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (i to nawet w sytuacji, gdyby wszczęcie tego postępowania miało nastąpić w otwartym jeszcze terminie 6 miesięcy licząc od dnia popełnienia naruszenia, w tym w ostatnim dniu biegu tego terminu), a w konsekwencji na ocenę odnośnie do aktualizowania się negatywnej przesłanki (przeszkody) wszczęcia i prowadzenia postępowania w wymienionej sprawie.
W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić – ponownie podkreślając, że to nie data powiadomienia strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie, lecz skuteczne powiadomienie strony o podjęciu tej czynności ma miarodajne znaczenie dla określenia daty wszczęcia postępowania – że skoro przypisane stronie naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej miało miejsce w dniu 25 listopada 2019 r., zaś wszczęcie postępowania w sprawie tego naruszenia (podjęcie pierwszej czynności w sprawie) nastąpiło w dniu 19 maja 2020 r., to okoliczność doręczenia stronie (uznania za doręczone) zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania w dniu 8 czerwca 2020 r. (na co organ administracji nie miał wpływu wszczynając postępowanie we wciąż otwartym jeszcze terminie 6 miesięcy licząc od dnia naruszenia), nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu przez GITD przepisu art. 13n u.d.p.– czy też art. 61 § 1 k.p.a. – a w konsekwencji wniosku o zaktualizowaniu się ujemnej przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
Za zasadny nalezało także uznać zarzut podniesiony w pkt 1.petitum skargi kasacyjnej –naruszenia art. 138 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. Zaistaniała bowiem wątpliwość co do precyzyjnego ustalenia treści rozstrzygnięcia i przedmiotu zaskarżenia.
Przepis art. 138 p.p.s.a. wymaga na tyle precyzyjnego oznaczenia aktu lub czynności organu administracji publicznej których dotyczy wyrok, by nie istniały żadne wątpliwości co do tego, jaki akt jest przedmiotem zaskarżenia (por. wyrok NSA z 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1720/22; 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2666/13). W uzasadnieniu wyroku WSA zawarł wywody wskazujące, że jego intencją było uchylenie decyzji GITD, podobnie jak orzekł w sentencji wyroku. Rozbieżność między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem nie sprowadzała się do podstaw uchylenia decyzji GITD, ale liczby uchylanych decyzji i rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego. Owszem, przyjęcie zasady, że w razie rozbieżności między sentencją wyroku, a jego uzasadnieniem o zakresie rozstrzygnięcia decyduje sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie, które powinno odpowiadać treści rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z 13 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 105/08), orzeczenie WSA o tyle jest prawidłowe, że uchyla tylko zaskarżoną decyzję, czego nie można stwierdzić wobec uzasadnienia wyroku, w którym jest mowa o uchyleniu dwóch decyzji GITD i umorzeniu postępowania administracyjnego, co narusza art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w obrębie samego uzasadnienia, gdyż w zwięzłym przedstawieniu stanu sprawy wskazuje na jedną decyzję GITD, by przy wyjaśnianiu rozstrzygnięcia wskazywać na elementy nie znajdujące się w sentencji wyroku.
W związku z tym, że zarzuty kasacyjne należało uznać za usprawiedliwione, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, Sąd ten będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z przedstawionych ocen prawnych, do ponownego rozpoznania skargi strony na decyzję GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz sporządzenia uzasadnienia wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi, w sposób uwzględniający wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn.zm.).