II GSK 1784/21

II GSK 1784/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Izabella Janson
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2542/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-11
Skarżony organ
Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzs(4) ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. Sp. k. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2542/20 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. Sp. k. w J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 30 września 2020 r. nr GI-BOL.pr-610-92/20 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2542/20, oddalił skargę L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia 30 września 2020 r. nr GI-BOL.pr-610-92/20 w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
I
W dniach [...] maja 2020 r. Inspektorzy Inspekcji Handlowej przeprowadzili kontrolę w zakresie prawidłowości oznakowania świeżych owoców i warzyw oraz ziemniaków oferowanych do sprzedaży w sklepie L. w B. przy ul. P. [...], należącym do L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. (dalej: skarżąca, spółka, strona). Podczas kontroli poddano ocenie prawidłowość oznakowania w miejscu sprzedaży, w zakresie podawania kraju pochodzenia - 18 partii warzyw i owoców, z czego zakwestionowano 10 partii w tym: Bakłażany, luz; Cebula szalotka, luz; Arbuz premium, luz; Mini arbuz, luz; Melon cantaloupe, luz; Melon Galia, luz; Gruszka Pakham, luz; Gruszka Rocha, luz; Winogrona jasne, luz - z uwagi na nieuwidocznienie w pobliżu ww. produktów czytelnych informacji o państwie pochodzenia.
Jak wynika z protokołu kontroli na wywieszkach uwidocznionych przy zakwestionowanych partiach owoców i warzyw podano informację o treści: "kraj pochodzenia widoczny na opakowaniu", jednak z uwagi na usytuowanie opakowań zbiorczych (kartonów) z owocami i warzywami (dłuższym bokiem w stronę kupującego podczas, gdy informacja o kraju pochodzenia naklejona była na krótszym boku), wymagana informacja o państwie pochodzenia nie była dostępna w sposób czytelny i dobrze widoczny, co naruszało przepis art. 6 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw (Dz. Urz. L 75 z 15.6.2011, str.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 543/2011).
Decyzją z dnia 16 czerwca 2020 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w Bydgoszczy - wymierzył spółce karę pieniężną w łącznej wysokości 784 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu dziesięciu partii świeżych owoców i warzyw opisanych w treści decyzji, nieodpowiadających jakości handlowej z uwagi na naruszenie art. 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011.
Decyzją z dnia 30 września 2020 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: GIJHARS, organ odwoławczy) - działając na podstawie art. 138 § pkt 1 k.p.a., art. 40a ust. 1 pkt 3, art. 40a ust. 6, art. 40a ust. 8 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U z 2019 r. poz. 935 ze zm.; dalej: ustawa o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu), art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2178 ze zm.) oraz art. 6 rozporządzenie nr 543/2011, załącznika I rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) 2019/428 z dnia 12 lipca 2018 r. zmieniającym rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 w zakresie norm handlowych w sektorze owoców i warzyw ( Dz. Urz. L.75 z 19.03.2019, str. 1 ze. zm.), art. 8 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwie Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 01.02,2002, str. 1, ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy odwołał się do treści art. 74 w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. U. L. 347 z 20.12.2013, str. 671) i podkreślił, że owoce i warzywa, dla których ustanowiono normy handlowe mogą być wprowadzane do obrotu w Unii Europejskiej tylko jeżeli są zgodne z tymi normami. Ponadto, w przypadku gdy ma to znaczenie w odniesieniu do mających zastosowanie norm handlowych, produkty sektora owoców i warzyw, które mają zostać sprzedane konsumentowi jako produkty świeże, mogą być wprowadzane do obrotu tylko, jeżeli mają solidną i właściwą jakość handlową oraz jeżeli wskazano państwo pochodzenia (art. 76 ust. 1 rozporządzenia nr 1308/2013). Nawiązując do treści o art. 76 ust. 2 i ust. 3 ww. rozporządzenia wskazał natomiast, że normy handlowe dla sektora owoców i warzyw mają zastosowanie do wszystkich etapów wprowadzania do obrotu, w tym przywozu i wywozu, i mogą dotyczyć jakości, klasyfikacji, masy, wielkości, pakowania, opakowań, przechowywania, transportu, prezentacji i działań marketingowych.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 owoce i warzywa nie objęte szczegółową normą handlowa powinny spełniać wymagania ogólnej normy handlowej. Stosownie do załącznika I część A pkt 4 Ogólnej Normy Handlowej rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2019/428 zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 w zakresie norm handlowych w sektorze owoców i warzyw, dotyczącym znakowania świeżych owoców i warzyw - na każdym opakowaniu należy umieścić następujące informacje, zamieszczone po tej samej stronie, w sposób czytelny, trwały oraz widoczny z zewnątrz:
A. Identyfikacja - nazwa i adres pakującego lub wysyłającego (np. ulica/miasto/region/kod pocztowy i państwo, jeśli różne od państwa pochodzenia);
B. Pochodzenie - pełna nazwa państwa pochodzenia. W przypadku produktów pochodzących z państwa członkowskiego informacja ta podawana jest w języku państwa pochodzenia lub w dowolnym innym języku zrozumiałym dla konsumentów państwa przeznaczenia. W przypadku pozostałych produktów informacja ta podawana jest w dowolnym języku zrozumiałym dla konsumentów państwa przeznaczenia.
Organ odwoławczy podkreślił, że prawidłowe oznakowanie w miejscu sprzedaży a w szczególności dostępność informacji o kraju pochodzenia, zgodne z przepisami prawa jest istotnym elementem świadczącym o właściwej jakości handlowej produktu, stanowiąc przy tym podstawę informacji konsumenckiej. Wprowadzanie do obrotu warzyw i owoców o właściwej jakości handlowej w zakresie oznakowania jest istotne dla konsumenta, gdyż w czasie zakupu chce otrzymać produkt zgodny ze swoimi oczekiwaniami np. pochodzący z określonego kraju. W przypadku świeżych owoców i warzyw w oznakowaniu obligatoryjnie powinno znaleźć wskazanie kraju pochodzenia. Przedsiębiorca winien zatem zadbać o prawidłowe wyeksponowanie kartonów z owocami i warzywami, co umożliwi łatwy dostęp do informacji wymaganych prawem.
GIJARS podniósł, że w wyniku przeprowadzonej kontroli oznakowania stwierdzono nieprawidłowe oznakowanie 10 partii świeżych owoców i warzyw polegające na braku czytelnej i łatwo dostępnej dla konsumenta informacji o państwie pochodzenia, co naruszało postanowienia art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 i świadczyło o niespełnieniu wymagań jakości handlowej.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, jakim było nienależyte uzasadnienie decyzji w zakresie wskazania, w jaki sposób ustawione były zakwestionowane opakowania zbiorcze owoców i warzyw oraz braku dokumentacji fotograficznej stoiska z owocami i warzywami, co uniemożliwiało weryfikację, czy poszukiwane informacje o kraju pochodzenia były rzeczywiści nienależycie wyeksponowane GIJHARS podkreślił, że w jego ocenie, zebrana w aktach kontroli dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazuje, na sposób oferowania 10 zakwestionowanych partii owoców i warzyw, który zmuszał konsumentów do poszukiwania informacji o państwie pochodzenia. Zdjęcia kartonów, w których oferowane były owoce i warzywa zostały wykonane z perspektywy klienta. Opakowania 7 partii ułożone były na półkach dłuższym bokiem w kierunku konsumenta, na co wskazują zdjęcia nr 1, 4, 6, 8, 10, 12, 15, natomiast opakowania 2 partii gruszek i winogron ułożone były na górnej półce krótszym bokiem w stronę klienta, jednak w tym przypadku konstrukcja listwy cenowej zasłaniała umieszczoną na krótszym boku kartonu etykietę zawierającą informację o kraju pochodzenia.
Zdaniem GIJHARS, oceniając stopień szkodliwości czynu organ I instancji uwzględnił rodzaj i charakter naruszonego dobra, oraz rozmiar wyrządzonej szkody. Uznał bowiem, że oferowanie do sprzedaży 10 partii owoców i warzyw nieprawidłowo oznakowanych narusza interesy konsumentów. Konsument aby pozyskać informacje o kraju pochodzenia musiałby podjąć dodatkowe kroki, tj. przejrzeć opakowania zbiorcze oferowanych produktów ze wszystkich stron. Działanie to w sposób oczywisty utrudniało mu zapoznanie się z informacją o kraju pochodzenia. Przy ustalaniu zakresu naruszenia, organ I instancji uwzględnił natomiast, że stwierdzone nieprawidłowości naruszają przepisy prawa żywnościowego, istotne z punktu widzenia ekonomicznych interesów konsumenta. Nieprawidłowości w zakresie oznakowania naruszają przepisy dotyczące jakości handlowej świeżych owoców i warzyw, nie zapewniając przy tym pełnej swobody wyboru konsumentom.
GIJHARS nie podzielił natomiast stanowiska spółki, że wymierzona kara nie jest adekwatna do zarzuconych nieprawidłowości oraz nieadekwatna do przesłanek wymiaru kary oraz narusza art. 138 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/625 w sprawie kontroli urzędowych.
Organ zaznaczył, że kara pieniężna, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, jest sankcją administracyjną, którą organ kontrolny jest zobowiązany zastosować w każdym przypadku stwierdzenia wprowadzenia do obrotu partii owoców i warzyw nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej. Na jej wysokość kary decydujący wpływ mają przesłanki określone w art. 40a ust. 8 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, tj.: stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasowa działalności dokonującego naruszenia i wielkość jego obrotów oraz przychodu w roku poprzedzającym rok nałożenia kary, a także wartości owoców i warzyw poddanych kontroli.
Analizując dotychczasową działalność przedsiębiorcy, WIIH uwzględnił fakt, że w wyniku poprzednich kontroli nie zostały stwierdzone nieprawidłowości w oznakowaniu świeżych owoców i warzyw.
Przy ustalaniu wysokości kary WIIH wziął również pod uwagę wielkość przychodu osiągniętego przez spółkę za ostatni zamknięty rok obrotowy 2018-2019, który zgodnie z oświadczeniem strony wyniósł [...] złotych, co świadczy o znacznej skali obrotów przedsiębiorstwa. Dodatkowo przesłane przez spółkę informacje dotyczące przychodów za rok 2019 r., który wyniósł: [...] złotych potwierdza, że nałożona kara w wysokości 784 złotych stanowi zaledwie [....]% przychodu przedsiębiorcy oraz 20% kary maksymalnej (5 x 784 = 3.920 złotych) przewidzianej w 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku.
Reasumując organ odwoławczy, za prawidłowe uznał ustalenia organu I instancji dotyczące wysokości wymierzonej kary za wprowadzenie do obrotu 10 partii świeżych warzyw i owoców nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej. Jego zdaniem, wymierzona stronie kara pieniężna jest odczuwalną dolegliwością dla producenta, pozostając jednocześnie w jego możliwościach finansowych, jak również jest adekwatna do stopnia szkodliwości czynu i zakresu naruszenia, jakiego dopuścił się przedsiębiorca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę strony - uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
WSA wyjaśnił, że sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej: u.COVID), bowiem wówczas w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, co czyniło uzasadnionym procedowanie na posiedzeniu niejawnym.
Sąd I instancji stwierdził, że spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii zgodności z przepisami prawa żywnościowego oznakowania zakwestionowanych 10 partii świeżych owoców i warzyw w zakresie wskazania czytelnych i łatwo dostępnych dla kupującego informacji o państwie pochodzenia. Nakładając na skarżącą karę pieniężną organ uznał, że dostępność ww. informacji, jej jasność i kompletność nie powinna budzić wątpliwości nabywcy, ani zmuszać go podjęcia dodatkowych działań weryfikujących pochodzenie produktu. Niepełne oznakowanie w ww. zakresie lub jego brak organ określił jako istotne naruszenie przepisów praw oraz interesów konsumenta. Skarżąca kwestionując stanowisko organu wskazywała natomiast, że celem przepisów prawa żywnościowego jest ochrona konsumenta przed informacjami fałszywymi i jaskrawymi naruszeniami. Trudno zatem przyjąć, że prawdziwa, czytelna i pełna informacja o produkcie może prowadzić do mylnego wyobrażenia o oznaczonych nią produktach tylko dlatego, że jest lub nie jest widziana przez konsumenta na pierwszy rzut oka.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że niezależnie od formy prezentowania, sprzedaży i rodzaju opakowania prawo unijne kładzie ogromny nacisk na sposób informowania kupującego o kraju pochodzenia świeżych owoców i warzyw - informacja ta jest obligatoryjna zarówno w przypadku warzyw i owoców sprzedawanych w opakowaniach, jak i luzem. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 na etapie sprzedaży detalicznej szczegółowe informacje są dostępne w sposób czytelny i dobrze widoczny. Produkty mogą być wystawione na sprzedaż, pod warunkiem że detalista umieści w widocznym miejscu w pobliżu produktu czytelne, szczegółowe informacje dotyczące państwa pochodzenia oraz, w stosownych przypadkach, klasy produktu, jego odmiany lub typu handlowego w sposób pozwalający uniknąć wprowadzenia konsumenta w błąd.
Ja wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach [...] maja 2020 r., w należącym do skarżącej sklepie L. w B., w wyniku kontroli oznakowania stwierdzono nieprawidłowości polegające na braku czytelnej i łatwo dostępnej dla konsumenta informacji o państwie pochodzenia. Z ustaleń kontroli wynika, że na wywieszkach uwidocznionych przy zakwestionowanych partiach owoców i warzyw uwidoczniono informację "Kraj pochodzenia widoczny na opakowaniu". Podana na opakowaniach zbiorczych informacja o państwie pochodzenia kwestionowanych partii owoców i warzyw nie była natomiast dostępna w sposób czytelny i dobrze widoczny dla konsumenta z uwagi na sposób ułożenia opakowań. Szczegółowy wykaz badanych produktów wraz ze stwierdzonymi nieprawidłowościami oraz naruszonym przepisem prawa zawiera załącznik nr 1 do protokołu kontroli, który został bez zastrzeżeń podpisany przez osobę reprezentującą skarżącą w czasie kontroli.
Sąd I instancji nie zaprzeczył, że w okolicznościach niniejszej sprawy, informacja o pochodzeniu produktu znajdowała się na etykietach umieszczonych na opakowaniach zbiorczych zakwestionowanych owoców i warzyw, tym niemniej informacja ta nie była widoczna na pierwszy rzut oka konsumenta, a zatem nie można podzielić stanowiska skarżącej, że w zakresie jej ekspozycji nie doszło do naruszenia prawa.
WSA podkreślił, że produkty mogą być wystawione na sprzedaż, pod warunkiem że detalista umieści w widocznym miejscu w pobliżu produktu czytelne, szczegółowe informacje dotyczące państwa pochodzenia (...) w sposób pozwalający uniknąć wprowadzenia konsumenta w błąd. W stanie faktycznym sprawy konsument wprawdzie ma bezpośredni dostęp do komunikatu "kraj pochodzenia obecny na opakowaniu zbiorczym", jednak doświadczenie życiowe pozwala założyć, że zdecydowana większość opakowań zbiorczych, pełnych warzyw i owoców uniemożliwi temu konsumentowi swobodny dostęp do przedmiotowych informacji. Przesuwanie lub podnoszenie - nawet niewielkich opakowań zbiorczych - będzie stanowiło znaczne utrudnienie dla osób starszych lub niepełnosprawnych. W ocenie WSA, użyte przez ustawodawcę stwierdzenie "w widocznym miejscu" należy interpretować w taki sposób, że dane w zakresie kraju pochodzenia powinny być umieszczone tak, żeby konsument bez większego problemu mógł je odnaleźć i się z nimi zapoznać. Dostępność tych informacji stanowi niewątpliwie istotny element świadczący o właściwej jakości handlowej produktu.
W ocenie Sądu I instancji, za prawidłowe uznać należy ustalenia organów dotyczące wysokości wymierzonej kary. Przy jej określeniu organy uwzględniły przesłanki określone w treści art. 40a ust. 8 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu i prawidłowo przyjęły, że oferowanie do sprzedaży przedmiotowych partii owoców i warzyw nieprawidłowo oznakowanych narusza interesy konsumentów. Uwzględniły także dotychczasową działalność przedsiębiorcy oraz wzięły pod uwagę wysokość dochodu osiągniętego przez spółkę a także wartość owoców i warzyw poddanych kontroli. Wymierzona kara jest adekwatna do stopnia szkodliwości czynu oraz zakresu naruszenia, jakiego dopuściła się skarżąca. Nałożona na skarżącą kara wpisuje się ponadto w zakres możliwości finansowych skarżącej.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy co do meritum, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID oraz art. 45 § 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie skarżącej prawa do sądu ze względu na nieuzasadnione skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym;
b) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez GIJHARS art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na utrzymanie w mocy decyzji GIJHARS mimo jej nienależytego uzasadnienia, co naruszyło zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej;
c) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez GIJHARS art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. ze względu na błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie przez GIJHARS, że udowodniona została niewłaściwa jakość handlowa owoców i warzyw wprowadzanych do obrotu przez skarżącą, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby oznaczenie kraju pochodzenia było błędne, nieczytelne, lub niezamieszczone w miejscu towarzyszącym kontrolowanym produktom, a zatem by doszło do naruszenia przepisów prawa żywnościowego, co uzasadniałoby nałożenie kary na L.;
d) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku będącego de facto jedynie powieleniem stanowiska GIJHARS, zatem zachodzi wątpliwość, czy wydanie wyroku przez WSA poprzedzone zostało dokonaniem przez sąd samodzielnej oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego (pod kątem prawidłowości jego ustalenia) oraz jego subsumpcją pod regulacje prawne, których naruszenie zarzucone zostało skarżącej;
e) art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi wobec błędnego przyjęcia, iż decyzja GIJHARS odpowiada prawu.
2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ze względu na błędną wykładnię art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez uznanie ustaleń GIJHARS za prawidłowe i w efekcie przyjęcie, iż L. wprowadził do obrotu owoce i warzywa nieodpowiadające jakości handlowej, a także uznanie, iż GIJHARS prawidłowo wymierzył skarżącej karę pieniężną pomimo, że L. nie wprowadził do obrotu artykułów nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej - wszelkie owoce i warzywa oferowane do sprzedaży były bowiem oznakowane krajem pochodzenia, informacja ta była prawdziwa (zgodna z dokumentacją handlową), oraz była zamieszczona na kartonach zbiorczych (a więc w sposób zgodny z przepisami) i była możliwa do łatwego odnalezienia przez dla przeciętnego konsumenta;
b) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ze względu na błędną wykładnię art. 40a ust. 8 w zw. z art. 40a ust. 10 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu poprzez uznanie, iż GIJHARS prawidłowo zastosował wskazane przepisy, czego efektem było utrzymanie w mocy decyzji GIJHARS wymierzającej L. karę niewspółmierną i nieproporcjonalną do charakteru i rozmiaru zarzucanego uchybienia, stopnia szkodliwości czynu, wartości produktów poddanych kontroli oraz dotychczasowej działalności L., podczas gdy stopień szkodliwości zarzucanego czynu był znikomy, zakres zarzucanego uchybienia był niewielki, co nawet gdyby uznać, że w sprawie doszło do naruszenia (z czym skarżąca się nie zgadza) uzasadniało odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 10 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (jak również w świetle art. 189 f k.p.a.);
c) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ze względu na błędną wykładnię art. 138 ust. 2 rozporządzenia w sprawie kontroli urzędowych nr 2017/625, poprzez utrzymanie przez WSA zastosowania nieproporcjonalnego środka prawnego (wymierzenie kary pieniężnej) w stosunku do wagi stwierdzonego przez GIJHARS naruszenia (gdyby uznać, że w ogóle do niego doszło), podczas gdy przy stosowaniu środków prawnych wymienionych w ww. przepisie GIJHARS winien kierować się zasadą proporcjonalności i wybrać najmniej dotkliwy środek prawny (na podstawie zarzuconego przepisu GIJHARS mógł przykładowo nakazać skarżącej zwiększenie częstotliwości własnych kontroli wewnętrznych w sklepie pod kątem prawidłowego eksponowania opakowań zbiorczych, zawierających informacje o kraju pochodzenia owoców i warzyw).
Argumentację na poparcie zarzutów strona skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jednak nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przewiduje, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracja taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na co zasadnie wskazała skarżąca kasacyjnie w zarzucie sformułowanym w punkcie 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu poprzez pozbawienie jej możliwości przedstawienia na piśmie swojego stanowiska w sprawie z powodu naruszenia art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 2-3 u.COVID oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 19 lutego 2021 r. wydane zostało natomiast zarządzenie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne (k. 47 akt sądowych), w którym powołując się na art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID, wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 11 marca 2021 r. oraz skład orzekający w sprawie i wskazano, by odpis tego zarządzenia doręczyć stronom lub ich pełnomocnikom wraz z doręczeniem odpisu orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie.
O wydaniu tego zarządzenia strony nie zostały zawiadomione przed terminem posiedzenia niejawnego, na którym zapadł wyrok. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne skarżąca dowiedziała się dopiero po wydaniu wyroku, z przesłanej przez Sąd korespondencji, w której oprócz wyroku Sąd doręczył także zarządzenie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Zasadnie zatem zarzuciła skarżąca kasacyjnie, że w tej sprawie Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, o czym uprzednio nie zawiadomił stron, co pozbawiło je możliwości wypowiedzenia się. W okolicznościach, które miały miejsce w tej sprawie, wobec odroczenia rozprawy w celu zapoznania się z argumentacją pozostałych stron zawartą w pismach, skarżąca miała prawo oczekiwać wyznaczenia kolejnej rozprawy, na której mogłaby przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Z powodu niepoinformowania skarżącej o posiedzeniu niejawnym, na którym rozpatrywana była przez Sąd ta sprawa i na którym wydany został wyrok – skarżąca została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się, a więc prawa do rzetelnego procesu sądowego, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza pozbawienie jej możności obrony jej praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a więc jest przesłanką nieważności postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID bez uprzedniego powiadomienia strony o tym posiedzeniu należy ocenić jako postępowanie sądowe pozbawiające stronę przez Sąd możności obrony jej praw (por. m.in. wyroki NSA: z 28 czerwca 2022r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 1 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 531/21; z 1 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1881/21; z 28 października 2024, sygn. akt I OSK 1219/21 – te i następne orzeczenia publikowane na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2022r., sygn. akt I OSK 1142/21; z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21). Podkreślenia zaś wymaga, że w rozpoznawanej sprawie Sąd w ogóle strony nie powiadomił.
Rozpoznawanie spraw na rozprawie jest zasadą postępowania sądowoadministracyjnego (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.). Rozprawa jest zasadniczą fazą postępowania sądowoadministracyjnego, podczas której strony zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Na rozprawie strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 p.p.s.a.). Przywołane przepisy stanowią realizację przewidzianej w art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady jawności postępowania sądowego. Prawo do sądu rozumiane formalnie oznacza gwarancję prawidłowego postępowania sądowego, tj. postępowania zapewniającego stronie dochodzenie ochrony jej praw, niezależnie od tego czy ostatecznie wydane zostanie przez sąd rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne dla strony. Strona powinna mieć zatem możliwość przedstawienia swoich racji przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, a swoje stanowisko może prezentować m.in. bezpośrednio przed sądem na rozprawie (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4134/21).
Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego, to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). W przypadkach określonych w przepisach szczególnych rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a nie na rozprawie, nie stanowi zatem naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony.
Artykuł 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID stanowi taki właśnie przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021/3/35). NSA nie kwestionuje zatem samej możliwości skierowania sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID stanowi wyjątek od ogólnej zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 90 § 1 p.p.s.a.), dlatego musi odbywać się w warunkach zapewniających stronie gwarancje prawa do sądu, w tym przede wszystkim możność obrony swoich praw. Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno bowiem następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (por. m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21).
Użyty przez ustawodawcę w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zwrot "jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw" ma otwarty charakter. W prawie do obrony w jawnym postępowaniu sądowym mieści się przede wszystkim prawo do bycia wysłuchanym przed sądem rozstrzygającym sprawę. W dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się, że do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyrok NSA z 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1142/21). Nieważność postępowania uregulowana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi zatem wtedy, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (wyrok NSA z 9 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 2822/21). Spełnienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może nastąpić także wówczas, gdy strona zostanie zawiadomiona o terminie posiedzenia, ale na skutek innych zaniechań sądu pierwszej instancji nie będzie w stanie zająć stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4864/21). W literaturze wskazuje się przy tym, że art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powinien być rozumiany jako obejmujący również te sytuacje, kiedy strona jest pozbawiona możności obrony swych praw z przyczyn leżących w samym charakterze danego unormowania procesowego, ponieważ w przeciwnym wypadku może być pozbawiona należnej jej ochrony prawnej (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011, teza 23 komentarza do art. 183 p.p.s.a.). Przewidziane w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) prawo do rzetelnego procesu sądowego byłoby jedynie iluzoryczne, gdyby nie gwarantowało stronom przynajmniej prawa do przedstawienia stanowiska mającego ich zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Przepisy art. 15zzs⁴ ust. 1 i 3 u.COVID nie przewidują rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym z mocy ustawy (jak np. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. po spełnieniu określonych warunków), lecz na podstawie stosownego zarządzenia. Bez doręczenia tego zarządzenia strona nie może przewidywać, że jej sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne i nie znając terminu posiedzenia zostaje pozbawiona możliwości zaprezentowania swego stanowiska przed rozpoznaniem sprawy. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej, strona nie ma możliwości formułowania dodatkowych podstaw kasacyjnych, może jednak przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a.).
Wymóg zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wprost przewidziano w art. 15zzs⁴ ust. 1 u.COVID, nie wskazano zaś go wyraźnie w treści art. 15zzs⁴ ust. 3 tej ustawy. Należy jednak uznać, że w art. 15zzs⁴ u.COVID zawarto kompleksową regulację dotyczącą rozpoznawania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji kryzysowej, związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Te szczególne rozwiązania dotyczące rozpoznawania skarg kasacyjnych przez NSA zawarto w trzech jednostkach redakcyjnych tego samego artykułu. Podczas dekodowania norm wynikających z przepisów, reguły wykładni systemowej nakazują zaś uwzględniać ich wzajemne relacje oraz miejsce w systemie (por. m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2022 r., II GSK 531/21). Dlatego za zasadny uznać należy pogląd, że zarządzenie, o którym mowa w art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID, podlegało doręczeniu stronom - tak jak przewidywał to art. 15zzs⁴ ust. 1 u.COVID - z tą tylko różnicą, że przeprowadzenie posiedzenia niejawnego na podstawie zarządzenia przewidzianego art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID nie wymaga wyrażenia przez strony zgody.
Ze wskazanych powyżej powodów należy podzielić pogląd, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID, zachowuje standardy ochrony prawa strony w sytuacji, gdy strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia (por. np. wyroki NSA: z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I FSK 203/21; z 20 lipca 2021r. sygn. akt II FSK 136/21; z 12 kwietnia 2022r., sygn. akt II OSK 1802/21; z 22 kwietnia 2022r., sygn. akt II GSK 1220/21; z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 29 czerwca 2023, sygn. akt II OSK 1927/22; z 1 października 2024 r., II GSK 1881/21; z 28 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1219/21).
W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane w niniejszej sprawie - na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID - przez Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego, prawo do obrony powinno było zostać zagwarantowane poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Ten wymóg nie został jednak spełniony. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że wyżej wymienione zarządzenie z 19 lutego 2021 r. o wyznaczeniu, na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 u.COVID, terminu posiedzenia niejawnego na dzień 11 marca 2021 r. oraz wyznaczeniu składu orzekającego, zostało wysłane do stron i uczestników postępowania dopiero 15 marca 2021 r. (k. 55 akt sądowych), tj. po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaszła nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Wobec przyjęcia przez NSA, że zachodziła w tej sprawie nieważność postępowania sądowego, przedwczesne jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia prawa.