II GSK 1777/24

II GSK 1777/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson
Małgorzata Rysz /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 122/24 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-05-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 645
art. 40d ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 189g § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. [...] S.A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 122/24 w sprawie ze skargi E. [...] S.A. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 23 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 122/24 oddalił skargę E. [...] S.A. w [...] (dalej: "skarżącą", "spółką") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") z [...] października 2023 r. nr Rep. [...], w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Dyrektor Zarządu Dróg [...] w O. decyzją z [...] marca 2022 r. nałożył na E. [...] S.A. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza energetycznego w pasie drogowym drogi powiatowej [...] (dz. [...] obr. [...]) w m. O. w okresie 1 stycznia 2007 r. do 26 kwietnia 2021 r. o powierzchni 1,65 m2, w wysokości 39.674,60 zł.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ podkreślił, że materialno-prawną podstawą wydanej decyzji były przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, ze zm., dalej: "u.d.p."). Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy wskazał, że decyzją z [...] września 2006 r. Burmistrz Miasta [...] zezwolił spółce na wbudowanie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym, niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego - rury osłonowej kabla energetycznego określając przy tym okres zajęcia pasa drogowego: od 25 września 2006 r. do 31 grudnia 2009 r. (data skreślona ręcznie, poprawiona na 2006 r.) oraz kwotę opłaty w wysokości 165 zł. Kolegium podkreśliło, że strona nie występowała w późniejszym okresie o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego uznając, że decyzja z [...] września 2006 r. została wydana na czas nieokreślony. Uznanie takie było nieuprawnione. Decyzja z [...] września 2006 r., choć błędnie wskazywała na coroczne wnoszenie opłaty to jednak wprost zaznaczała ramy czasowe wydanego zezwolenia - od 25 września 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. Zarządca drogi ma stwierdzić określony stan faktyczny, a w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, jest zobowiązany do naliczenia, według zasad określonych w ustawie kary, nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował stawki opłat za zajęcie pasa drogowego ujęte w uchwałach Rady Powiatu w [...] z [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz Rady Powiatu w [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Zarząd Powiatu w [...].
SKO podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji, w zakresie braku przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 187f k.p.a. Zaznaczyło, że waga naruszenia nie była znikoma, bowiem zajęcie pasa drogowego było samowolne i długotrwałe. Strona nie zaprzestała naruszania prawa - spółka nie wystąpiła o wydanie (po roku 2006) zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. "Zaprzestanie naruszenia prawa" jest koniecznie (wraz z wykazaniem drugiej z przesłanek, tj. uznania, że waga naruszenia prawa jest znikoma) do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Ponieważ Spółka nie wystąpiła o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a co za tym idzie nie zaprzestała naruszenia prawa, Kolegium zaznaczył, że odstąpiło od szczegółowych rozważań dotyczących kwestii czy waga naruszenia prawa była znikoma.
Zdaniem SKO, w kontekście niezastosowania art. 189g k.p.a., organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że zajęcie pasa drogowego jest naruszeniem trwałym, a ponadto nadal trwającym, niezakończonym. Termin początkowy pięcioletniego terminu o którym mowa w art. 189g k.p.a. rozpoczyna się od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przy delikcie trwałym, tj. delikcie polegającym na trwałym (ciągłym) utrzymywaniu stanu niezgodnego z prawem, momentem naruszenia prawa jest ostatni moment działania sprawcy. Słusznie organ ten uznał, że 5 letni termin przedawnienia nie tylko nie upłynął, ale również nie rozpoczął biegu, gdyż naruszenie prawa się nie zakończyło i nadal trwa.
Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. WSA opisanym na wstępie wyrokiem z 23 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 122/24 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2006 r. udzielająca spółce zezwolenia na zajecie pasa drogowego i określająca jego warunki istotnie była niespójna redakcyjnie. Jednocześnie sama treść rozstrzygnięcia była jasna. W decyzji tej organ wskazał, że zezwala na wybudowanie urządzeń obcych w pasie drogowym. Jednocześnie ustalając dodatkowe warunki zezwolenia w pkt 1 wyraźnie wskazał "Okres zajęcia pasa drogowego określa się na 25 września 2006 r. do 31 grudnia 2009 r. (data skreślona ręcznie, poprawiona i parafowana na 2006 r.)". W komparycji decyzji, po podaniu podstawy prawnej organ wskazał co prawda "Inwestor będzie ponosił opłaty każdego roku za umieszczone w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub ruchem drogowym." Przyjąć należy jednak, że zarówno z punktu widzenia całości postanowień omawianej decyzji jak i umiejscowienia tej informacji w strukturze redakcyjnej decyzji nie mogło być ono potraktowane jako element rozstrzygnięcia. Co do czasu na jaki obowiązywało zezwolenie, wiążąca była treść redakcyjnie wyodrębnionego rozstrzygnięcia. W sposób jasny obejmował on zgodę na zajęcia pasa drogowego tylko w wyżej wskazanym okresie. Zajęcie pasa drogowego od 1 stycznia 2007 r. nie miało zatem oparcia w stosownym zezwoleniu. Stan faktyczny sprawy mieścił się zatem w granicach hipotezy normy prawnej wynikającej z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.
Sąd podkreślił, że w sprawie nie było również podstaw do zastosowania art. 189g § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią przywoływanego przepisu administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepis ten stanowi o przedawnieniu karalności. Od przedawnienia karalności należy odróżnić przedawnienie wszczynania postępowania, do którego nawiązuje § 2 tego artykułu. W myśl art. 189g § 2 k.p.a. przepisu § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna. Takiego przedawnienia wszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary czy przedawnienia stwierdzenia naruszenia prawa nie przewidują przepisy u.d.p. W art. 40d ust. 3 u.d.p. ustawodawca unormował jedynie przedawnienie wykonania kary. Przepis ten ma zastosowanie do ustalonych już kar w drodze decyzji. Ustawa o drogach publicznych nie normuje natomiast możliwości przedawnienia wszczynania postępowania ani przedawnienia nałożenia kary. Dlatego, w myśl art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a., do kar nakładanych w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p. potencjalnie może mieć zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a. Wskazany w tym przepisie okres 5 lat liczony jest od dnia naruszenia prawa lub wystąpienia skutków naruszenia prawa. Dla prawidłowego ustalenia początku biegu terminu przedawnienia karalności, konieczne jest uwzględnienie czasu naruszenia prawa lub czasu wystąpienia skutków naruszenia prawa. W doktrynie wskazuje się, że naruszenie prawa może być działaniem lub zaniechaniem mającym charakter działania (zaniechania) jednorazowego lub charakter działania (zaniechania) ciągłego, trwałego albo powtarzającego się. W przypadku naruszeń jednorazowych polegających na działaniu, czas działania jest czasem naruszenia prawa (niedopełnienia obowiązku, naruszenia zakazu), od którego biegnie termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (karalności). Termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie prawa polegające na zaniechaniu biegnie od czasu zakończenia zachowania, a zatem od ostatniego dnia, w którym należało dokonać zaniechanego działania (zob. M. Bojarski, J. Giezek, Z. Sienkiewicz, Prawo karne materialne. Część ogólna i szczególna, red. M. Bojarski, Warszawa 2010, s. 404). W przypadku naruszeń o charakterze trwałym, ciągłym lub powtarzającym się, czyli naruszeń rozciągniętych w czasie, termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej biegnie od czasu ostatniego zachowania wchodzącego w skład tego rodzaju naruszenia prawa (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020, oraz M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, str. 140). Stanowisko to koresponduje z regulacją zawartą w art. 24 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 646/2012 z 16 lipca 2012 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze dotyczące grzywien i okresowych kar pieniężnych nakładanych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, Dz. Urz. UE. L 187, s. 29, zgodnie z którym: "Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym popełniono naruszenie. Jednakże w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia".
W związku z powyższym, w realiach niniejszej sprawy uwzględnić trzeba, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. naruszenie prawa polega na zajęciu pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Wysokość kary stanowi 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Dlatego stosownie do art. 40 ust. 5 u.d.p. karę nalicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tym samym omawianego naruszenia prawa nie można wiązać tylko z jednorazowym działaniem polegającym na umieszczeniu elementu infrastruktury technicznej w pasie drogowym, ale też z pozostawaniem infrastruktury w tym pasie. Dopóki przedmiotowa część infrastruktury pozostawała w pasie drogowym z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, dopóty trwał stan naruszenia prawa (podobnie Wyrok NSA z 26 listopada 2021 r., II GSK 2168/21) Tym samym w dniu wydania zaskarżonej decyzji termin przedawnienia nie mógł minąć, bowiem jeszcze nie zainicjował swojego biegu. Od 1 stycznia 2007 r. trwa bowiem stan zajęcia pasa drogowego. Zasadnie zatem organy orzekające nie zastosowały art. 189g § 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nietrafny jest pogląd wskazujący, że kara mogła by być naliczana jedynie za okres 5 lat wstecz od dnia wydania decyzji ostatecznej, w związku z faktem, że jest ona naliczana za każdy rok ewentualnie dzień naruszenia prawa co wynika z brzmienia art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 5 u.d.p. Sąd zauważył, że przepis art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 5 u.d.p określa jedynie techniczną metodę ustalania wysokości kary administracyjnej. Nie może być on traktowany jako podstawa dla przyjęcia, że w istocie mamy do czynienia z "kroczącym" naruszeniem prawa w postaci sekwencji kolejnych okresów zajęcia pasa drogowego stanowiących odrębne w istocie naruszenia, które podlegają odrębnemu przedawnieniu w oparciu o art. 189g k.p.a.
W ocenie WSA, w zakresie braku podstaw do uznania, że możliwość nałożenia kary uległa przedawnieniu, organ z powołaniem się na poglądy doktryny i orzecznictwa wyraził prawidłowy pogląd, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym popełniono naruszenie. Słusznie przyjął, że w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia. W rozpoznawanym przypadku naruszanie ma charakter trwały (ciągły), nie zakończyło się i trwa od 1 stycznia 2007 r. Wobec powyższego nie można uznać, że upłynęło pięć lat od dnia naruszenia, które trwa do chwili obecnej. Z poglądem tym w całości należy się zgodzić. Dopiero upływ pięcioletniego okresu, w którym zaprzestano by zajmowania pasa drogowego powodowałaby niemożność nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na przedawnienie możliwości nałożenia kary administracyjnej (podobnie wyrok WSA w Krakowie z 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 80/22). Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że bez znaczenia jest wskazywana przez skarżącą spółkę okoliczność, że zgodnie z dokumentacją z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pomiar geodezyjny powykonawczy przedmiotowej sieci elektroenergetycznej - przyłącza kablowego został sporządzony [...] grudnia 2006 r. Fakt ten nie pozwala na ustalenie ustania naruszenia prawa. Dokumentacja Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza jedynie fakt istnienia infrastruktury w pasie drogowym.
Również w pozostałym zakresie, w tym braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary w zw. z art. 189f k.p.a., WSA podzielił poglądy organu. Podkreślił, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ odstępuje od nałożenia kary, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Do zastosowania tego przepisu konieczne jest łączne wystąpienie wskazanych w nim przesłanek. Tymczasem jak słusznie wskazał organ naruszenie prawa ma charakter długotrwały, a skarżąca jest podmiotem profesjonalnym i powinna w razie wątpliwości co do zakresu zezwolenia na zajecie pasa drogowego dążyć do zniesienia tych wątpliwości w przewidzianym procedurą trybie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzenie niejawnym.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 189g § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tj. - nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na E. [...] S.A. za okres 1 stycznia 2007 r. - 26 kwietnia 2021 r., podczas gdy kara przy naruszeniu prawa o charakterze ciągłym może być wydana jedynie za okres 5 lat.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawiła argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie ich nie stwierdzono, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. i obejmują naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazała, że opiera skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów postępowania.
Na wstępie należy zauważyć, iż w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne" (zob. art. 189a 1 k.p.a.). Dział ten zawiera regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z 2020-05-19,
II GSK 24/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność wadliwego zakwalifikowania przez autora skargi kasacyjnej charakteru naruszonego przepisu nie stoi oczywiście na przeszkodzie rozpoznaniu wskazanego zarzutu jako zarzutu naruszenia prawa materialnego – poprzez jego niezastosowanie (zgodnie z uchwałą pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Kolegium w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu trwało nieprzerwanie od 1 stycznia 2007 r. do dnia wszczęcia postępowania w sprawie tj. do 26 kwietnia 2021 r. i prawidłowo za ten okres organ naliczył karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz uznał, że nie upłynął 5 letni termin przedawnienia nałożenia kary.
Stwierdzenie przez organ nielegalnego zajmowania pasa drogowego powoduje konieczność wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 u.d.p.), o czym zawiadamia się stronę postępowania.
Należy podkreślić, że u.d.p. nie normuje możliwości przedawnienia wszczynania postępowania ani przedawnienia nałożenia kary (zgodnie z art. 189g § 2 k.p.a. przepisu § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna). W art. 40d ust. 3 u.d.p. mowa jest jedynie o przedawnieniu wykonania kary i ma on zastosowanie do kar ustalonych już w drodze decyzji. Dlatego, w myśl art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a., do kar nakładanych w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p. zastosowanie ma art. 189g § 1 k.p.a. Jedynym terminem granicznym, jaki ustawodawca wprowadził w zakresie możliwości wymierzenia kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego, jest zatem termin przewidziany w art. 189g § 1 k.p.a.
Wskazany w tym przepisie okres 5 lat liczony jest od dnia naruszenia prawa lub wystąpienia skutków naruszenia prawa.
Zauważenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie doszło do pozostawienia umieszczonej legalnie infrastruktury w pasie drogowym, po zakończeniu czasu trwania zezwolenia i dlatego też nie można omawianego naruszenia prawa wiązać z jednorazowym działaniem. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, dopóki część infrastruktury pozostawała w pasie drogowym z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, dopóty trwał stan naruszenia prawa. Trzeba zgodzić się ze stanowiskiem, że w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia. Tym samym w dniu wydania zaskarżonej decyzji termin przedawnienia nie mógł minąć, bowiem jeszcze nie zainicjował swojego biegu.
Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 189g § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie naruszenie miało charakter trwały (ciągły), bowiem trwało od 1 stycznia 2007 r. i nie zakończyło się do czasu wydania zaskarżonej decyzji. Wobec czego nie można uznać, że upłynęło pięć lat od dnia naruszenia. Dopiero upływ pięcioletniego okresu, w którym zaprzestano by naruszenia prawa - zajmowania pasa drogowego - powodowałby brak możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej ze względu na przedawnienie. Niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy termin ten nie został naruszony.
Nie można też podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, który po raz kolejny przedstawia argumentację - z powołaniem się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 123/24 - że skoro kara jest naliczana za każdy dzień naruszenia prawa, a przepis art. 189g § 1 k.p.a. zabrania nakładania kary po upływie 5 lat od dnia naruszenia prawa, to kara może obejmować tylko okres 5 lat wstecz.
Również w tym zakresie trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 5 u.d.p. wskazujące, że opłatę za zajęcie pasa drogowego z naruszeniem przepisów, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, nie kreują warunków ani przesłanek determinujących ustalenie naruszenia prawa którym w przedmiotowym przypadku jest zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lecz odnoszą się do technicznego sposobu ustalania wysokości opłaty lub kary za zajęcia pasa drogowego. Umieszczenie w pasie drogi urządzeń obcych z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi stanowi jeden czyn ciągły trwający przez cały okres zajęcia, a nie sekwencje pojedynczych zajęć rozbitych na lata lub dni. Zdarzenie to stanowi jedno naruszenie prawa, które ma charakter ciągły i trwa od dnia przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi do usunięcia urządzenia lub legalizacji tego stanu. Kara dotyczy zatem całości naruszenia prawa które stanowi jeden czyn.
W związku z tym za niezasadny należy uznać jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 189g § 1 k.p.a.
Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.