II GSK 1771/23

II GSK 1771/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Zalewski
Gabriela Jyż /przewodniczący sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1977
art. 94a ust. 1.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 8 ust. 1; art. 91 ust. 1 - 3.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Sędzia NSA Dariusz Zalewski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1229/22 w sprawie ze skargi F.2 w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 23 marca 2022 r. nr PORZI.61.1.2019.MTK.2 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z 15 stycznia 2015 r.; 3. umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 marca 2023 r., oddalił skargę F. J. P. [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 23 marca 2022 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy apteki ogólnodostępnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 27 września 2014 r. prezes skarżącej Fundacji rozdał 400 kuponów o wartości 100 zł każdy, do zrealizowania w dniu rozdania w aptece ogólnodostępnej, zlokalizowanej w . przy ul. [...] S. [...] (obecnie: ul. N. [...]). Akcja rozdawania kuponów poprzedzona była kampanią reklamową, prowadzoną z wykorzystaniem plakatów, ulotek reklamowych oraz rozpowszechniania informacji w kościołach.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Warszawie, w dniu 3 października 2014 r. przeprowadził kontrolę doraźną wskazanej apteki, w trakcie której stwierdzono, że w dniu 27 września 2014 r. w aptece zrealizowano 399 kuponów, a obrót apteki w tym dniu wyniósł 43.390,65 zł. Kierownik apteki poinformowała, że za odebrane na podstawie kuponów produkty lecznicze zapłacił prezes Fundacji, zaś apteka wystawiła faktury na 3 podmioty: 1) T. P. D. "S. D." w L.; 2) S. P. D. C. i n. im. H. J. w P.; 3) F. J. P. [...].
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Warszawie, decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r., umorzył postępowanie w części dotyczącej nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, zlokalizowanej w P. przy ul. [...] S. [...], za pomocą kuponów o wartości 100 zł (słownie: sto złotych) rozdawanych emerytom i rencistom do realizacji w ww. aptece w dniu 27 września 2014 r. jako naruszającej przepis art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1977, dalej: "u.p.f.") oraz na podstawie art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. nałożył na F. J. P. [...] w W. karę pieniężną w wysokości 20.000,00 zł z tytułu naruszenia zakazu, o jakim mowa w art. 94a ust. 1 u.p.f.
Decyzją z dnia 13 kwietnia 2015 r., Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1504/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GIF. Wniesioną od tego wyroku skargę kasacyjną F. J. P. [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 4606/16, oddalił.
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 marca 2022 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny uchylił decyzję organu I instancji w części - pkt II sentencji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, poprzez nałożenie na podstawie art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. na F. J. P. [...] w W. kary pieniężnej w wysokości 2.000,00 zł z tytułu naruszenia zakazu, o jakim mowa w art. 94a ust. 1 u.p.f., poprzez prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej, zlokalizowanej w P. przy ul. [...] S. [...], za pomocą kuponów o wartości 100 zł rozdawanych emerytom i rencistom do realizacji w tej aptece w dniu 27 września 2014 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego WIF.
Oddalając skargę na tą decyzją Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo uznał, iż przeprowadzona akcja rozdawania kuponów jedynie częściowo miała na celu realizację misji Fundacji, a dodatkowo miała za zadanie promocję Fundacji oraz budowanie pozytywnego wizerunku apteki ogólnodostępnej, która wśród mieszkańców będzie kojarzona jako placówka, w której wydawane były darmowe lekarstwa. Sąd podzielił również stanowisko organu o akcji rozdawania kuponów informowano w mediach, kościołach oraz z wykorzystaniem plakatów, które bardzo wyraźnie wskazywały aptekę biorącą udział w akcji. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że sposób przeprowadzenia reklamy akcji z wykorzystaniem hasła o darmowych lekach oraz prezentowania Fundacji dotarł do zdecydowanie większej liczby odbiorców i zwiększył zasięg samej akcji, o czym świadczył fakt, iż rozdane zostały niemal wszystkie kupony przeznaczone na akcję.
Zdaniem Sądu wnioski, do jakich doszedł organ odwoławczy, poprzedzone zostały kompleksową i wszechstronną analizą wszystkich faktów, co znajdowało odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jej uzasadnienie wskazywało, że organ dokonał oceny całokształtu dowodów zgodnie z ich treścią, logicznie i spójnie, w sposób znajdujący oparcie w granicach swobodnej oceny. Okoliczności faktyczne sprawy były przy tym, w ocenie Sądu bezsporne.
Sąd nie zgodził się ze skarżącą o błędnej ocenie przesłanek uwzględnianych przy ustaleniu wysokości nałożonej kary pieniężnej w trybie art. 129b ust. 1-2 u.p.f. W ocenie Sądu I instancji uzasadniając wysokość kary organ działał w granicach swobody przyznanej przez art. 129b ust. 1-2 u.p.f.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189g k.p.a., Sąd wskazał, że WSA w Warszawie rozstrzygnął sprawę wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., od którego strona w dniu 25 lipca 2016 r. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została oddalona wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. Wobec tego wyrok z dnia 18 maja 2016 r. otrzymał przymiot prawomocności z dniem 27 listopada 2018 r., zaś termin przedawnienia biegnie dalej od dnia 28 listopada 2018 r. i upływałby z dniem 29 kwietnia 2023 r. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że na przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.), w której, na podstawie ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), dodano przepis art. 15zzr ust. 1 pkt 3, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższy przepis został uchylony na podstawie kolejnej ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), która weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Zgodnie z art. 68 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej terminy, których biegł uległ zawieszeniu, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, a zatem od dnia 24 maja 2020 r. Wobec tego Sąd stwierdził, że w sprawie termin przedawnienia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej upływał z dniem 22 czerwca 2023 r.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
F. Z. z P. w W. (zmiana nazwy Fundacji), skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
a) art. 94a ustęp 1 u.p.f., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż akcja charytatywna polegająca na rozdawaniu emerytom i rencistom kuponów, uprawniających do darmowego nabycia leków o wartości nieprzekraczającej 100 zł w aptece mieszczącej się przy ulicy [...] s. [...] w P., odbywająca się dnia w dniu 27 września 2014 r., mająca na celu wyłącznie pomoc osobom potrzebującym w zakupie potrzebnych im leków, stanowiła reklamę apteki, o której mowa w art. 94aust. 1 u.p.f.;
b) art. 94a ust. 2 u.p.f. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe stosowanie, z którego wprost wynika, iż nadzór organów inspekcji farmaceutycznej w zakresie reklamy aptek dotyczy działalności aptek, nie zaś innych podmiotów, a niniejszym postępowaniu apteka nie jest nawet jego stroną, co przesądza o nieważności postępowania administracyjnego;
c) obowiązującego art. 189g k.p.a. poprzez pominięcie jego zastosowania, administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa (opisywane przez Inspekcję Farmaceutyczną zdarzenie miało mieć miejsce w dn. 27.09.2014 r.;
d) skarżąca z ostrożności wskazuje na naruszenie art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. poprzez zaniechanie rzeczowej i merytorycznej oceny w przedmiocie wysokości kary pieniężnej, bez jej odniesienia do przedmiotu postępowania i nałożenie na Fundację rażąco wysokiej kary pieniężnej, zważywszy na okoliczności sprawy i sytuację podmiotu karanego, charytatywne, humanitarne i społeczne cele jego działalności (w odróżnieniu od działań typowo komercyjnych dokonywanych przez spółki prawa handlowego) oraz skromne możliwości finansowe podmiotu, utrzymującego się ze zbiórek i darowizn, jak też wątpliwości prawne, nie naruszone cele uregulowania, którymi jest ochrona zdrowia ludności i brak "specjalizacji" Fundacji, w związku z jej zakresem działalności, w odniesieniu do obrotu lekarstwami i specyfiki oraz ograniczeń tego rynku.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o chylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 23 marca 2022 r. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu.
Główny Inspektor Farmaceutyczny, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie odniósł się już do występujących na gruncie rozpatrywanej sprawy problemów prawnych (por. m.in. wyrok NSA z 10 grudnia 2025 r. sygn. akt II GSK 1813/22). Ocenę przedstawioną w uzasadnieniu wskazanego wyroku, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika najogólniej rzecz ujmując, że niewadliwie przeprowadzone przez organy administracji ustalenia faktyczne uzasadniały po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do naruszeniu przez skarżącą zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej za to naruszenie.
Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku.
Wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, czy dla potrzeb jej (prawidłowego) rozstrzygnięcia organy administracji publicznej, a w ślad za nimi Sąd I instancji, przyjęły zgodne z prawem kryteria oceny zachowania Fundacji, wobec obowiązku zapewnienia skuteczności, jednolitości stosowania oraz pierwszeństwa prawa unijnego nie można tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C – 200/24, zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się również do poglądu prawnego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn., akt I OPS 9/09, a co za tym idzie do daleko idących podobieństw między postępowaniami przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, przedmiotu orzeczeń tych sądów (których wspólnym mianownikiem jest rozstrzyganie "sporu o prawo", który w odniesieniu do postępowania przed TK dotyczy pionowej kolizji norm prawa krajowego, zaś w odniesieniu do postępowania przed TSUE dotyczy treści (interpretacji) prawa unijnego oraz jego ważności), ich mocy wiążącej oraz bezpośredniego wpływu na wynik postępowań sądowych – o braku zgodności z prawem tej decyzji należało wnioskować na podstawie następczego w relacji do daty wydania zaskarżonego orzeczenia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C – 200/24.
W tym też kontekście trzeba podkreślić, że poprzez ustanowienie klauzuli integracyjnej oraz stanowiących jej konsekwencję przepisów art. 91 Konstytucji RP, ustrojodawca wyraźnie i jednoznacznie zmierzał do ukształtowania treści postanowień ustawy zasadniczej w sposób określający relacje i wzajemny stosunek prawa krajowego – w tym jego otwartość oraz przychylność - wobec systemów prawa międzynarodowego oraz prawa unijnego, z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, co nastąpiło poprzez konstytucjonalizację imperatywnej na gruncie prawa międzynarodowego zasady pacta sunt servanda (art. 9 Konstytucji RP), zasady (nakazu) proumownej i prounijnej wykładni prawa, zasady bezpośredniego stosowania i pierwszeństwa ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie umowy międzynarodowej (art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) oraz – co istotne z punktu widzenia omawianej kwestii – zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP).
Tym samym, ustrojodawca nie mógł więc nie uwzględniać, jako konsekwencji integracji europejskiej roli oraz znaczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jako sądu wyłącznie właściwego w sporach o treść i obowiązywanie prawa unijnego, a więc jego wyłącznej i wiążącej jurysdykcji w tym zakresie, uzasadnionej potrzebą zapewnienia efektywności prawa unijnego oraz jednolitości jego stosowania (zob. również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie SK 45/09, w którym podkreślono, że "Rzeczpospolita Polska, zaaprobowała [...] podział funkcji co do kontroli aktów prawnych [...]. Wynikiem tego podziału funkcji jest przypisanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej kompetencji do ostatecznej interpretacji prawa unijnego i zapewnienia jednolitości jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, jak również wyłączność ostatecznego decydowania o zgodności aktów prawa pochodnego z traktatami i ogólnymi zasadami prawa unijnego").
Podkreślając w związku z powyższym, w tym w korespondencji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 8 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, że z zasadą nadrzędności Konstytucji nie koliduje zasada pierwszeństwa prawa unijnego w rozumieniu ukształtowanym w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości – z którego wynika, że realizuje się ona w płaszczyźnie stosowania prawa, nie zaś jego obowiązywania, a więc w płaszczyźnie poziomej, treściowej, nie zaś hierarchicznej odnoszącej się kolizji norm prawa krajowego i prawa unijnego (zob. wyrok w sprawie C – 106/77 Administracja Finansów Publicznych v. Simmenthal SpA) – wymaga przypomnienia, że celem tej zasady jest zagwarantowanie efektywności oraz jednolitości stosowania norm prawa unijnego, co stanowi naturalną realizację zobowiązań traktatowych. Wynika z nich (art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, wcześniej art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), że zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów, zaś zobowiązaniu Państw Członkowskich do podejmowania wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii, towarzyszy jednoczesne zobowiązanie powstrzymywania się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu takich działań, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów Unii. Stąd też właśnie – w związku z tym, że stosowanie prawa wynikającego z traktatów nie może być wyłączone przez przepisy krajowe, gdyż naruszałoby to wspólnotowy charakter tego prawa i podważałoby podstawy prawne funkcjonowania Wspólnoty, co skutkuje uznaniem braku podstaw do powoływania się na prawo wewnętrzne w celu przeciwstawienia go prawu unijnemu (zob. w tej mierze wyrok w sprawie C – 6/64 Costa v. ENEL) – sąd krajowy stosujący przepisy prawa unijnego jest zobowiązany zapewnić pełną skuteczność jego norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego i nie można przy tym wymagać od niego wnioskowania ani oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym (wyrok w sprawie C – 106/77). Nie jest bowiem dopuszczalne, aby przepisy prawa krajowego, nawet rangi konstytucyjnej, naruszały jedność i skuteczność prawa Unii (zob. wyroki w sprawach: C – 11/70; C – 409/06; C – 473/93). Konsekwencjom tak rozumianej zasady pierwszeństwa prawa unijnego nie sprzeciwia się również zgodność przepisu krajowego z konstytucją krajową stwierdzona przez krajowy sąd konstytucyjny, jeżeli przepis ten nie koresponduje z prawem unijnym i jego oczekiwaniami (wyrok w sprawie C – 81/05), ani też nawet zainicjowanie kontroli konstytucyjności takiego przepisu prawa krajowego (wyrok w sprawie C – 348/89), czy też obowiązywanie przepisu krajowego uniemożliwiającego uruchomienie procedury przewidzianej art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub wprowadzenie takich zmian w prawie krajowym, których szczególnym skutkiem jest zapobieżenie wypowiedzenia się przez Trybunał Sprawiedliwości w przedmiocie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które już do niego wpłynęły oraz wykluczenie jakiejkolwiek możliwości przyszłego powtórnego wystąpienia przez sąd krajowy z analogicznymi wnioskami (pkt 141 wyroku w sprawie C – 824/18). Tak też zasada pierwszeństwa prawa unijnego rozumiana jest w orzecznictwie sądów polskich (zob. np.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III PO 7/18; wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2012 r., sygn., akt I FSK 1162/12; 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I GSK 304/15; 24 października 2019 r., sygn. akt II GSK 1148/17; zob. również orzeczenia TK np. w sprawach: P 37/05, K 18/04, K 32/09).
Wobec tego, że w zakresie odnoszącym się do sporów o treść i obowiązywanie prawa unijnego Trybunał Sprawiedliwości posiada wyłączną i wiążącą jurysdykcję, co jest motywowane i uzasadnione potrzebą zapewnienia efektywności prawa unijnego oraz jednolitości jego stosowania, w korespondencji do przywołanego powyżej rozumienia zasady pierwszeństwa stosowania prawa unijnego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie nie można było pominąć znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku trybunału luksemburskiego z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C – 200/24.
W sentencji tego wyroku Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że: "przyjmując art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE".
W uzasadnieniu swojego stanowiska Trybunał wyjaśnił, że: "przepisy krajowe zakazujące w sposób ogólny i całkowity wszelkiej reklamy danej działalności mogą ograniczyć osobom, które tę działalność wykonują, możliwość zaprezentowania się potencjalnym klientom i promowania usług, które zamierzają im oferować. W konsekwencji tego rodzaju przepisy krajowe należy uznać za ograniczenie swobodnego świadczenia usług (wyrok z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght, C-339/15, EU:C:2017:335, pkt 63, 64). W niniejszej sprawie ma to miejsce w przypadku art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika to ze sposobu, w jaki przepis ten był stosowany w decyzjach polskich organów administracyjnych i orzeczeniach polskich sądów, na których oparła się Komisja w uzasadnionej opinii, o których mowa w pkt 54 niniejszego wyroku, a które, jak przypomniano w tymże punkcie, nie są kwestionowane przez Rzeczpospolitą Polską. Tym samym ograniczenie swobody świadczenia usług zostało w niniejszej sprawie stwierdzone. [...] przepis ten uniemożliwia każdemu, kto zamierza prowadzić aptekę w Polsce, poinformowanie o tym potencjalnych klientów. Ustanowiony w nim zakaz reklamy powoduje w szczególności, że warunki dostępu do rynku są względem nowych aptek trudniejsze. [...] taka sytuacja może być szczególnie niekorzystna dla przedsiębiorców mających siedzibę w państwach członkowskich innych niż Rzeczpospolita Polska, którzy muszą dołożyć dodatkowych starań, aby dać się poznać klientom zamieszkałym w Polsce. W związku z tym zakaz reklamy stanowi dodatkową przeszkodę, którą muszą pokonać przedsiębiorcy z innych państw członkowskich pragnący założyć aptekę w Polsce [...]. W związku z tym art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego prowadzi również do ograniczenia swobody przedsiębiorczości" (pkt 73 – 77).
Trybunał podkreślił również, że: "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że po pierwsze, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, i po drugie, jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [...]" (pkt 100), zaś w kontekście odnoszącym się do nadmiernego spożycia produktów leczniczych, że "[...] apteki mogą oferować usługi, takie jak akcje badań diagnostycznych, które nie są związane ze sprzedażą produktów leczniczych i które są jednak objęte zakresem stosowania zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika z dowodów przedstawionych przez Komisję, o których mowa w pkt 54 i 74 niniejszego wyroku. W szczególności Komisja odniosła się do wyroku polskiego sądu, który uznał reklamę organizowania akcji badań diagnostycznych za niezgodną z prawem. W tym zakresie taki zakaz nie ma żadnego związku z celem ochrony zdrowia publicznego polegającym na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych, w związku z czym nie można go uznać za uzasadniony. W zakresie, w jakim zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego dotyczy reklamy aptek, punktów aptecznych i ich usług, która jest związana ze sprzedażą produktów leczniczych [...], że [...] reklama ta może być korzystna dla osób, które mogą nabywać produkty lecznicze, ponieważ umożliwia im uzyskanie informacji o niższych cenach lub o dodatkowych usługach oferowanych przez daną aptekę. Zatem w następstwie tej reklamy osoby te mogą zdecydować się na zakup swoich zwykłych produktów leczniczych w innej aptece niż apteka, której były wcześniej klientami, przy czym nie prowadzi to do zwiększenia ilości produktów leczniczych zakupionych przez te osoby. Natomiast zakaz tej reklamy może faworyzować apteki obecne na rynku od wielu lat, ze szkodą dla tych, które zamierzają wejść na ten rynek i oferować na nim więcej usług lub usługi lepszej jakości. [...] art. 87 ust. 3 dyrektywy 2001/83 przewiduje, iż reklama produktu leczniczego powinna zachęcać do racjonalnego stosowania tego produktu poprzez przedstawianie go w sposób obiektywny i bez wyolbrzymiania jego właściwości, i nie może wprowadzać w błąd. Zamiarem prawodawcy Unii w tym przepisie było umożliwienie promocji produktów leczniczych bez zachęcania przy tym do nadmiernego ich spożycia" (pkt 104 – 108).
W odpowiedzi na argument odnoszący się do zwalczania nadmiernego spożycia produktów leczniczych Trybunał zrekapitulował, że: "cel ten może być realizowany za pomocą mniej restrykcyjnych środków niż zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, takich jak środki regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki", a w konsekwencji, że "[...] zakaz wynikający z tego przepisu wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych" (pkt 113 – 114), zaś w zakresie odnoszącym się do niezależności zawodowej farmaceutów, że wymieniony zakaz "[...] wykracza poza to, co jest konieczne do ochrony niezależności zawodowej farmaceutów" (pkt 121).
W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, a co za tym idzie kontrola legalności decyzji w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej nie mogła pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Jeżeli bowiem za uzasadniony w świetle wyrażonego w nim stanowiska należałoby uznać wniosek odnośnie do braku usprawiedliwionych podstaw ustanawiania w prawie krajowym zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, to siłą rzeczy prezentowane w rozpatrywanej sprawie podejście Sądu I instancji oraz organów administracji publicznej do omawianej kwestii nie mogło być uznane za prawidłowe.
Przedstawione w przywołanym wyroku Trybunału Luksemburskiego rozumienie art. 8 ust. 1 dyrektywy 200/31/WE oraz art. 49 i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej sprzeciwia się bowiem kwalifikowaniu zachowania polegającego na reklamowaniu aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, jako naruszenia prawa, a co za tym idzie penalizowaniu tego zachowania na gruncie prawa krajowego, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne. Ustanawiając ten przepis prawa "Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE".
W związku z tym więc, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu.
Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii , w konsekwencji zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Fundacji na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów jest ona usprawiedliwiona, co uzasadniało uchylenie wymienionej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego i umorzenie postępowanie administracyjne w sprawie.
Przedstawione argumenty czynią jednocześnie zbędnym odnoszenie się do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Odnosząc się do pomieszczonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika Fundacji o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na treść art. 254 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.