II GSK 1771/18

II GSK 1771/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Izabella Janson /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz
Symbol z opisem
6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2069/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-03-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 5 poz 42
art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b)
Ustawa z dnia 15 grudnia  2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.
Dz.U. 1975 nr 8 poz 46
§ 5 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
Dz.U. 2014 poz 1278
§ 12 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Krystian Szpotański po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2069/17 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej kierowanie budową i robotami 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz Z. W. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 marca 2018r., sygn. akt VI SA/Wa 2069/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę Z. W. (dalej też: "wnioskodawca", "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej też: "Krajowa Komisja Kwalifikacyjna", "Komisja", "organ", "KKKPIIB") z [...] sierpnia 2017r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej kierowanie budową i robotami.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Krajowa Komisja Kwalifikacyjna decyzją nr [...], wydaną [...] kwietnia 2017r. na podstawie na art. 8b w związku z art. 36 ust.1 pkt 3 ustawy z 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2016r., poz. 1725, dalej: "ustawa o samorządach zawodowych"), odmówiła Z. W. nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej kierowanie budową i robotami. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna wskazała, że wnioskodawca nie spełnia warunków formalnych określonych w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) ustawy o samorządach zawodowych.
Decyzją z [...] sierpnia 2017r., nr [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazała, że wnioskodawca uzyskał tytuł inżyniera budownictwa 16 czerwca 1999r., a uprawnienia budowlane 30 grudnia 1994r. posiadając wtedy tytuł technika budowlanego w specjalności budownictwo ogólne. Wskazano, że zgodnie z obowiązującym wówczas § 5 ust. 1 pkt 2 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 8, poz. 46), osoby posiadające wykształcenie techniczne po odbyciu trzyletniej praktyki na budowie mogły pełnić samodzielne funkcje techniczne w budownictwie obejmujące kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót wyłącznie przy budowie budynków i budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych. Powyższe potwierdza przedłożone przez wnioskodawcę Stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie Nr [...] z [...] grudnia 1994r. wydane na podstawie art. 18 ust. 5 i art. 57 ust. 3 ustawy z 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) oraz § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7, § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 8, poz. 46), do pełnienia samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, upoważniające do: 1) kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz do kontrolowania stanu technicznego budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg, oraz nawierzchni lotniskowych, mostów oraz budowli hydrotechnicznych i wodno-melioracyjnych; 2) sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków.
Jak wskazał organ, z akt sprawy wynika, że uprawnienia budowlane wnioskodawcy ograniczone są do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych. Uprawnienia te nie obejmują zatem całego zakresu specjalności. Przy czym bez znaczenia jest, w jaki sposób należy rozumieć ten termin. Jakkolwiek go nie interpretować, bezsprzecznie wprowadza on ograniczenie o charakterze przedmiotowym, które nie występuje w obecnych uprawnieniach budowlanych bez ograniczeń. W tej sytuacji Krajowa Komisja Kwalifikacyjna uznała, że nie może nadać tytułu rzeczoznawcy budowlanego Z. W.. Ponowna analiza złożonych dokumentów wykazała, że wnioskodawca nie posiada uprawnień budowlanych do kierowania budową i robotami bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej niezbędnych do uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, przez co nie spełnia warunków formalnych określonych w art. 8 b ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) ustawy z 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. 2016r., poz. 1725).
Z. W. wniósł skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę
W opinii Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się przede wszystkim - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającej na niewyjaśnieniu okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Tym samym organ administracji publicznej, rozstrzygając niniejszą sprawę - naruszył przepis art. 8 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa. Naruszenie wskazanych przepisów procedury administracyjnej stanowi zaś dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej.
Zdaniem WSA sednem sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy skarżący ubiegający się o nadanie mu tytułu rzeczoznawcy budowlanego, spełnia przesłanki określone w art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych.
Jak zauważył Sąd I instancji organ uznał zawarte w złożonym przez skarżącego dokumencie zastrzeżenie dotyczące budynków i budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych za ograniczenie uprawnień budowlanych uniemożliwiające uznanie, że spełniona została przesłanka z art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o samorządach zawodowych. Organ nie dokonał przy tym wykładni zwrotu "powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych" wskazując w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, że "bez znaczenia jest, w jaki sposób należy rozumieć ten termin. Jakkolwiek byśmy go nie interpretowali, bezsprzecznie wprowadza on ograniczenie o charakterze przedmiotowym, które nie występuje w obecnych uprawnieniach budowlanych bez ograniczeń.".
WSA wskazał, że art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o samorządach zawodowych powiązany jest z przepisami ustawy Prawa budowlanego z 1994r., z których wynika, że uprawnienia budowlane zarówno do projektowania, jak i kierowania robotami budowlanymi, we wszystkich specjalnościach, mogą być udzielone bez ograniczeń oraz w ograniczonym zakresie. Wyjaśnił, że na podstawie delegacji zawartej w art. 16 ww. ustawy Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał rozporządzenie z 11 września 2014r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. poz. 1278). Z § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wynika, że uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń uprawniają do projektowania konstrukcji obiektu lub kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do konstrukcji oraz architektury obiektu. Z kolei uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie uprawniają do projektowania konstrukcji obiektu lub kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do konstrukcji obiektu, o kubaturze do 1000 m3 oraz 1) o wysokości do 12 m nad poziomem terenu, do 3 kondygnacji nadziemnych i o wysokości kondygnacji do 4,8 m; 2) posadowionego na głębokości do 3 m poniżej poziomu terenu, bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym; 3) przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m; 4) niezawierającego elementów wstępnie sprężanych na budowie; 5) niewymagającego uwzględniania wpływu eksploatacji górniczej.
Sąd I instancji wskazał, że bezsporne jest, że nadanie uprawnień budowlanych skarżącemu miało miejsce przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r., która to ustawa zasadniczo zmieniła m.in. reguły postępowania i wymagania związane z uzyskiwaniem dostępu do zawodów związanych z budownictwem. Równocześnie uchylona została ustawa z 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229) regulująca tę problematykę (tj. uprawnień zawodowych) w nieco odmienny sposób, zwłaszcza z punktu widzenia wymagania posiadania odpowiedniego wykształcenia, zasad nabywania prawa do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a także nadzoru nad przygotowaniem zawodowym i dostępem do tych funkcji. W art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. wskazano, że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe do wykonywania tych funkcji, a w szczególności odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań, związanych z wykonywaną funkcją. Doprecyzowanie tych wymagań zawierało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 1975 nr 8, poz. 46 ze zm.), które w § 5 ust. 2 stanowiło, że osoby ze średnim wykształceniem technicznym mogą pełnić funkcje techniczne, o których mowa w ust. 1, wyłącznie przy budowie budynków, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, objętych daną specjalnością techniczno-budowlaną (...). Przepisy prawa, na podstawie których udzielono skarżącemu uprawnień budowlanych, nie zawierały jednak definicji pojęcia "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych". WSA wskazał, że jak podnosi się w orzecznictwie - np. w wyroku WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2008r., VII SA/Wa 744/08 - zostało ono wyjaśnione przez Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w piśmie z 2 czerwca 1975r., l.dz.UAN.3-661-21/75 oraz w piśmie z 15 listopada 1976r., znak: UAN6-661-72/76. Z pism tych wynika, że "za powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne objęte daną specjalnością techniczno - budowlaną, o których mowa w § 5 ust. 2, należy uważać odpowiednio rozwiązania konstrukcyjno-budowlane budynków i innych budowli lub systemy rozwiązań instalacyjnych, których sposób i warunki techniczne wykonania (montażu) określają jednoznacznie polskie lub branżowe normy, przepisy techniczno - budowlane, decyzje wydane na podstawie art. 12 lub ogólnie znane opracowania jednostek i placówek naukowo - badawczych oraz badawczo - rozwojowych (art. 9)".
WSA stwierdził, że w takich okolicznościach sprawy organ, aby prawidłowo zastosować art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych do stanów faktycznych ukształtowanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawa, powinien zrekonstruować zakres (treść) uprawnień budowlanych skarżącego, w tym wyjaśnić pojęcie "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych" stosując przy tym zasady, które sam określił w zaskarżonej decyzji. Wskazał mianowicie, że zakres uprawnień należy oceniać indywidualnie, zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu przy uwzględnieniu przepisów będących podstawą ich nadania. Następnie zaś powinien ocenić, czy uprawnienia budowlane skarżącego są rzeczywiście ograniczone w rozumieniu aktualnych przepisów. Powyższe wymaga zatem wskazania, na czym w obowiązującym stanie prawnym polega ograniczenie uprawnień budowlanych. Ustawodawca nie unieważnił poprzednio wydanych uprawnień budowlanych, ani nie uniemożliwił starań o uzyskanie uprawnień rzeczoznawcy budowlanego z powołaniem się na poprzednio zdobyte kwalifikacje budowlane. Podniósł także, że organ odmawiając skarżącemu nadania uprawnień rzeczoznawcy budowlanego wskazał na niespełnienie także warunku opisanego pod lit. c) w pkt 2 art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych, tj. związanego z posiadaniem co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem. W zaskarżonej decyzji brak jednak jakiejkolwiek argumentacji organu odnoszącej się do praktyki zawodowej skarżącego a mocą zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu.
Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, obciążenie skarżącego kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
a. art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. 2016r., poz. 1725), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem jego zastosowania jest wyjaśnienie pojęcia "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych" jako elementu składowego posiadanych przez skarżącego uprawnień budowlanych w sytuacji, w której ich nadanie nastąpiło na podstawie §5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 8, poz. 46 z późn. zm.), który wprowadzał przedmiotowe ograniczenia pełnienia samodzielnych funkcji technicznych dla osób nie spełniających określonych kryteriów;
b. § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych" nie stanowi przedmiotowego i mającego charakter materialny ograniczenia uprawnień budowlanych w sytuacji, w której ówcześnie obowiązujące normy co prawda nie wprowadzały formalnego rozgraniczenia na uprawnienia budowlane bez ograniczeń i z ograniczeniami, to jednak nadanie ich na podstawie ww. normy stanowiło ograniczanie przedmiotowe odpowiadające uprawnieniom ograniczonym w obecnym stanie prawnym.
II. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:
art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której uznanie przez organ, że skarżący nie legitymuje się uprawnieniami budowlanymi bez ograniczeń, a więc nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, stanowi per se przesłankę do nieuznanie jego praktyki zawodowej w zakresie objętym rzeczoznawstwem, bowiem wykonywał ją posiadając uprawnienia ograniczone, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pismem z dnia [...] marca 2022r. Z. W. reprezentowany przez pełnomocnika ustosunkował się do zarzutów skargi kasacyjnej i wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przed oceną postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przy czym bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określono w § 2 art. 183 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd II instancji może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w niej wyraźnie wskazane jako naruszone i które zostały prawidłowo powiązane z podstawami kasacyjnymi, wymienionymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno być również wykazane, jak w ocenie strony skarżącej powinien być rozumiany stosowny przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w zasadzie w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ prawidłowe i nie budzące wątpliwości ustalenia faktyczne Sądu I instancji uzależniają rozpoznanie w dalszej kolejności przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego albo jego błędnej wykładni. Jednakże w niniejszej sprawie ustalenie prawidłowych ram prawnych, wyznaczało zakres oceny ustaleń faktycznych organu.
Podstawą materialną kontrolowanej decyzji i zaakceptowaną przez WSA był art. 8b ustawy o samorządach, którego ust. 1 określa kryteria wymagane do uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, a z ust. 2 wynika, że właściwy organ samorządu zawodowego orzeka w drodze decyzji, o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego, określając zakres rzeczoznawstwa oraz okres, do kiedy tytuł zachowuje ważność.
Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się przede wszystkim - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającej na niewyjaśnieniu okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a sednem sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy skarżący ubiegający się o nadanie mu tytułu rzeczoznawcy budowlanego, spełnia przesłanki określone w art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych.
Omawiana kwestia ma zatem znaczenie przy interpretacji i następnie zastosowaniu/odmowie stosowania sformułowania z art. 8 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o samorządach, którego rozumienie, a następnie zastosowanie w kontrolowanej sprawie zostało zakwestionowane przez Sąd I instancji oraz przez skarżącego.
Przepis ten stanowi, że tytuł rzeczoznawcy budowlanego może być nadany osobie, (...) która posiada uprawnienia budowlane bez ograniczeń.
W rozpoznawanej sprawie organ interpretując pojęcie "posiada uprawnienia budowlane bez ograniczeń" uznał, zawarte w złożonym przez skarżącego dokumencie zastrzeżenie dotyczące budynków i budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych za ograniczenie uprawnień budowlanych co uniemożliwia uznanie, że spełniona została przesłanka z art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o samorządach zawodowych. Trafnie jednakże podniósł Sąd I instancji, że organ nie dokonał przy tym wykładni zwrotu "powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych" poprzestając na wskazaniu w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, że bez znaczenia jest, w jaki sposób należy rozumieć ten termin, a jakkolwiek by go nie interpretować, bezsprzecznie wprowadza ograniczenie o charakterze przedmiotowym, które nie występuje w obecnych uprawnieniach budowlanych bez ograniczeń.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w ten sposób stanowisko organu jest błędne.
Artykuł 8b ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o samorządach zawodowych należy powiązać z przepisami ustawy Prawa budowlanego 1994r., z których wynika, że uprawnienia budowlane zarówno do projektowania, jak i kierowania robotami budowlanymi, we wszystkich specjalnościach, mogą być udzielone bez ograniczeń oraz w ograniczonym zakresie. Wskazać należy, że na podstawie delegacji zawartej w art. 16 ww. ustawy Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał rozporządzenie z 11 września 2014r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U., poz. 1278). Z § 12 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia wynika, że uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń uprawniają do projektowania konstrukcji obiektu lub kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do konstrukcji oraz architektury obiektu. Uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie uprawniają zaś do projektowania konstrukcji obiektu lub kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do konstrukcji obiektu, o kubaturze do 1000 m3 oraz 1) o wysokości do 12 m nad poziomem terenu, do 3 kondygnacji nadziemnych i o wysokości kondygnacji do 4,8 m; 2) posadowionego na głębokości do 3 m poniżej poziomu terenu, bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym; 3) przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m; 4) niezawierającego elementów wstępnie sprężanych na budowie; 5) niewymagającego uwzględniania wpływu eksploatacji górniczej.
Bezsporne jest, że nadanie uprawnień budowlanych skarżącemu miało miejsce przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r., która to ustawa zasadniczo zmieniła m.in. reguły postępowania i wymagania związane z uzyskiwaniem dostępu do zawodów związanych z budownictwem. Równocześnie uchylona została ustawa z 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229) regulująca tę problematykę (tj. uprawnień zawodowych) w nieco odmienny sposób, zwłaszcza z punktu widzenia wymagania posiadania odpowiedniego wykształcenia, zasad nabywania prawa do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a także nadzoru nad przygotowaniem zawodowym i dostępem do tych funkcji. W art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. wskazano, że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe do wykonywania tych funkcji, a w szczególności odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań, związanych z wykonywaną funkcją. Doprecyzowanie tych wymagań zawierało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 1975 nr 8, poz. 46 ze zm.), które w § 5 ust. 2 stanowiło, że osoby ze średnim wykształceniem technicznym mogą pełnić funkcje techniczne, o których mowa w ust. 1, wyłącznie przy budowie budynków, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, objętych daną specjalnością techniczno-budowlaną (...). Przepisy prawa, na podstawie których udzielono skarżącemu uprawnień budowlanych, nie zawierały jednak definicji pojęcia "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych".
Zasadnie WSA zauważył, że pojęcie to zostało wyjaśnione przez Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w pismach z 2 czerwca 1975r., l.dz.UAN.3-661-21/75 oraz z 15 listopada 1976r., znak: UAN6-661-72/76 z których wynika, że "za powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne objęte daną specjalnością techniczno-budowlaną, o których mowa w § 5 ust. 2, należy uważać odpowiednio rozwiązania konstrukcyjno-budowlane budynków i innych budowli lub systemy rozwiązań instalacyjnych, których sposób i warunki techniczne wykonania (montażu) określają jednoznacznie polskie lub branżowe normy, przepisy techniczno-budowlane, decyzje wydane na podstawie art. 12 lub ogólnie znane opracowania jednostek i placówek naukowo - badawczych oraz badawczo - rozwojowych (art. 9)".
W takich okolicznościach jak trafnie wskazał to Sąd I instancji aby prawidłowo zastosować art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych do stanów faktycznych ukształtowanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawa, należy zrekonstruować zakres (treść) uprawnień budowlanych skarżącego, w tym wyjaśnić pojęcie "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych" stosując przy tym zasady, które organ sam określił w zaskarżonej decyzji podnosząc, że zakres uprawnień należy oceniać indywidualnie, zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu przy uwzględnieniu przepisów będących podstawą ich nadania. Następnie zaś powinien ocenić, czy uprawnienia budowlane skarżącego są rzeczywiście ograniczone w rozumieniu aktualnych przepisów. Powyższe wymaga zatem wskazania, na czym w obowiązującym stanie prawnym polega ograniczenie uprawnień budowlanych. Podkreślić też należy, że ustawodawca nie unieważnił poprzednio wydanych uprawnień budowlanych, ani nie uniemożliwił starań o uzyskanie uprawnień rzeczoznawcy budowlanego z powołaniem się na poprzednio zdobyte kwalifikacje budowlane.
Zauważyć też należy, że organ odmawiając skarżącemu nadania uprawnień rzeczoznawcy budowlanego wskazał na niespełnienie również warunku opisanego pod lit. c) w pkt 2 art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych, tj. związanego z posiadaniem co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Tymczasem w zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek argumentacji organu odnoszącej się do praktyki zawodowej skarżącego, co narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.
Organ ocenił jedynie, że skoro w złożonym przez skarżącego dokumencie zawarte jest zastrzeżenie - ograniczenie uprawnień budowlanych dotyczące budynków i budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, to uniemożliwia to uznanie, że spełniona została przesłanka z art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o samorządach zawodowych.
W ocenie Sądu kasacyjnego działanie organu zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji jako przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 k.p.a. (organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.), art. 78 § 1 k.p.a. (żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.), art. 80 k.p.a. (organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.) i w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji).
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że aby prawidłowo zastosować art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych do stanów faktycznych ukształtowanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawa, organ w pierwszej kolejności powinien zrekonstruować zakres (treść) uprawnień budowlanych skarżącego, w tym wyjaśnić pojęcie "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych", a następnie ocenić, czy uprawnienia budowlane skarżącego są rzeczywiście ograniczone w rozumieniu aktualnych przepisów.
W związku z powyższym skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 265). Sąd kasacyjny, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 360 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik skarżącego, który nie był ustanowiony na etapie postępowania przed Sądem I instancji, uczestniczył w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.