II GSK 1753/23

II GSK 1753/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1048/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-02-28
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 870
art. 10 ust. 5a-5f u.d.p.
Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 1, art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Inowrocławskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1048/22 w sprawie ze skargi Miasta Inowrocław na uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu Inowrocławskiego – Rady Powiatu Inowrocławskiego na rzecz Miasta Inowrocław kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 lutego 2023 r., sygn. II SA/Bd 1048/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej WSA w Bydgoszczy) po rozpoznaniu skargi Miasta Inowrocław (dalej zwanego miastem lub skarżącym) na uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
W stanie faktycznym sprawy Rada Powiatu Inowrocławskiego [...] lipca 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej. Zgodnie z treścią tej uchwały kategorii drogi powiatowej pozbawione zostały odcinki dróg zlokalizowanych w Inowrocławiu (15 odcinków określonych w uchwale), o łącznej długości 8,772 km.
W uzasadnieniu uchwały wskazano w szczególności, że ze względu na oddanie do użytkowania 17 lipca 2017 r. I etapu budowy obwodnicy Inowrocławia i przekazanie powiatowi inowrocławskiemu byłej sieci dróg wojewódzkich o łącznej długości 8,786 km, co nastąpiło uchwałą Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], zasadne stało się podjęcie uchwały w oparciu o art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm., dalej zwana u.d.p.). Organ wskazał też, że układ sieci drogowej i administratorów dróg w Inowrocławiu nieomal pozostawał niezmienny od 1999 r. (od reformy administracyjnej) i znaczna część dróg zlokalizowanych w Inowrocławiu od samego początku nie spełniała ustawowej funkcji dróg powiatowych. Wybrane do przekazania odcinki dróg, jak wskazał organ, nie spełniają bowiem funkcji dróg powiatowych i pełnią funkcje lokalną w układzie komunikacyjnym miasta. Organ wskazał tu na funkcję dojazdową do osiedli mieszkaniowych i ich lokalizację na osiedlach mieszkaniowych lub w centrum miasta. W odniesieniu do jednej z ulic organ dodatkowo wskazał, że stanowi ona przedłużenie ciągu dróg gminnych. Ponadto w uchwale stwierdzono, że ulice w niej wymienione nie spełniają ustawowej roli dróg powiatowych.
Podsumowując – organ wskazał, że po wybudowaniu obwodnicy Inowrocławia funkcję tranzytową przejęła obwodnica, a przekazane w uchwale odcinki dróg przechodzące przez centrum miasta będą aktualnie pełniły funkcję rozprowadzającą.
WSA w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi miasta na uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego z [...] lipca 2018 r., wyrokiem z 20 lutego 2019 r., II SA/Bd 1070/18, oddalił skargę.
Sąd I instancji uznał, że zakres zaskarżonej uchwały jest tożsamy z zakresem uchwały będącej przedmiotem jego oceny w sprawie II SA/Bd 1462/17 (wyrok z 9 kwietnia 2018 r.). Tymże wyrokiem WSA w Bydgoszczy stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 27 października 2017 r., nr XXXII/253/2017, w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej.
W wyroku z 9 kwietnia 2019 r. WSA w Bydgoszczy stwierdził między innymi, że choć z treści samego art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi. W związku z brakiem uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie było możliwe zweryfikowanie zarzutu związanego z przekazaniem przez Radę Powiatu dróg złej jakości, co miałoby być głównym powodem, zdaniem skarżącego, przekazania konkretnych odcinków dróg.
Sąd zwrócił również uwagę na brak w uchwale dokładnych informacji o tym, jakie konkretnie odcinki dróg uległy przekazaniu.
W wyroku z 20 lutego 2019 r., sygn. II SA/Bd 1071/18, WSA w Bydgoszczy stwierdził, że zarzuty przedstawione w skardze są w znacznej części zbieżne z zarzutami skargi zawartymi w sprawie zakończonej wyrokiem tut. Sądu z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17. Poza tym na uwagę zasługuje fakt, że skarżący podkreślił, że zaskarżoną uchwałą zdekategoryzowane zostały te same odcinki dróg kategorii powiatowej, których dotyczyła uchwała nr [...] Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia [...] października 2017 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej. Sąd jednak nie uznał zasadności zarzutów stwierdzając, że zostały one sformułowane przez skarżącego w stosunku do zastosowanej koncepcji przekazania ulic tak, że można by je podnieść w odniesieniu do każdej ulicy znajdującej się na terenie miasta Inowrocławia, przy czym, skarżący oprócz swojej negatywnej oceny nie wskazał jakie ulice ewentualnie powinny zostać pozbawione kategorii drogi powiatowej w pierwszej kolejności, w ramach procedury wynikającej z art.10 ust. 5c u.d.p., mając jednocześnie na uwadze inwestycje drogowe, jakie zostały poczynione celem usprawnienia ruchu komunikacyjnego na terenie Miasta Inowrocławia i wynikające z tego konsekwencje zarówno w zakresie zarządzania ulicami, jak i przemieszczania się po nich użytkowników.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej miasta od opisanego wyżej wyroku WSA w Bydgoszczy z 20 lutego 2019 r., sygn. II SA/Bd 1071/18, wyrokiem z 21 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1757/19, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy.
W tym zakresie NSA podkreślił, że Sąd I instancji niezasadnie uznał się za związany, z mocy art. 153 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), ocenami prawnymi oraz wynikającymi z nich wytycznymi co do dalszego postępowania, sformułowanymi w wyroku z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17.
WSA w Bydgoszczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z 28 lutego 2023 r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Sąd stwierdził, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p. nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Wynika to z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego (z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie Kp 2/13 - OTK-A 2015, nr 5, poz. 65), w którym TK wskazał, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Dlatego podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.
Ponadto Sąd dodał, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek - co do zasady stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.
Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.
WSA w Bydgoszczy zaznaczył, że w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności.
Sąd I instancji stanął na stanowisku, że uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. winno zatem zawierać szczegółowe uzasadnienie, wskazujące na spełnienie przesłanek zastosowania ww. przepisu w tym utraty/braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi powiatowej kryteriów uzasadniających uznawania jej nadal za drogę powiatową oraz wykazanie spełnienia przesłanki proporcjonalności.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych wymogów, gdyż nie zawiera wystarczającego uzasadnienia.
W uzasadnieniu uchwały nie została przede wszystkim w ogóle wyjaśniona kwestia dotycząca przesłanki proporcjonalności. Organ nie wykazał, że pozbawienie spornych odcinków dróg kategorii drogi powiatowej nastąpiło z zachowaniem przesłanki proporcjonalności, o jakiej stanowi art. 10 ust. 5a u.d.p. W tym zakresie zaskarżona uchwała (jej uzasadnienie) nie zawiera żadnych wyjaśnień, co wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości, stanowiska organu, pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego. Rada Powiatu ograniczyła się jedynie do wskazania całkowitej długości dróg przekazanych powiatowi mocą uchwały Sejmiku Wojewódzkiego z 28 sierpnia 2017 r. - tj. 8,786 km oraz łączną długość odcinków dróg pozbawionych kategorii drogi powiatowej. Samo porównanie długości odcinków dróg przekazywanych w trybie "kaskadowym" nie może być uznane za wyczerpujące wyjaśnienie spełnienia przesłanki "proporcjonalności" zwłaszcza, że organ nie wyjaśnił, czy wyżej wskazana wartość długości odcinków dróg przekazanych mocą uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] sierpnia 2017 r. odnosi się do dróg zlokalizowanych w granicach Gminy Inowrocław, miasta, czy też Powiatu Inowrocławskiego. Również w odpowiedzi na skargę organ nie podjął próby wyjaśnienia tej kwestii. Dopiero w piśmie z 20 lutego 2023 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wartość 8,796 km odnosi się do łącznej długości dróg przekazanych powiatowi inowrocławskiemu mocą ww. uchwały Sejmiku, z czego na obszarze miasta zlokalizowane są drogi o długości 6,127 km – co wynika z mapy zasadniczej dołączonej do akt sądowych (k. 409). Przy czym organ zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym o zachowaniu proporcjonalności (o której jest mowa w art. 10 ust. 5 a-c u.d.p.) nie decyduje tożsamość długości przekazywanych odcinków dróg, a jedynie ich funkcjonalność w danym układzie komunikacyjnym.
WSA w Bydgoszczy stwierdził tymczasem, że z brzmienia art. 10 ust. 5c u.d.p. jasno wynika, że ustawodawca łączy przesłankę proporcjonalności z długością drogi. Ustawodawca w tym przepisie nie posługuje się żadnym innym sformułowaniem wskazującym na inne znaczenie proporcjonalności niż odnoszące się wyłącznie do długości drogi. Zatem przyjęcie przesłanki proporcjonalności w odniesieniu do funkcji jakie pełnią drogi należy uznać za pozbawione podstawy prawnej i stanowiące nieuprawnioną interpretację rozszerzającą przepisu upoważniającego.
Przy tak rozumianej proporcjonalności Sąd I instancji stwierdził, że Rada Powiatu Inowrocławskiego była upoważniona do pozbawienia kategorii dróg powiatowych nie większej niż 6,127 km – skoro zaskarżona uchwała dotyczy przekazania odcinków dróg zlokalizowanych w granicach miasta Inowrocław.
Sąd zauważył, że z zaskarżonej uchwały oraz map zasadniczych mocą zaskarżonej uchwały wynika, iż miastu przekazano odcinki dróg o łącznej długości 8,772 km. Tak więc nie zachowano zasady proporcjonalności, z naruszeniem art. 10 ust. 5c u.d.p. – co zadecydowało o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Nie spełnienie jednej z przesłanek dla podjęcia uchwały określonych ww. przepisie upoważniającym stanowi istotne naruszenie prawa.
Niezależnie od powyższego WSA w Bydgoszczy zgodził się ze skarżącym co do niedostatków uzasadnienia zaskarżonej uchwały w zakresie wyjaśnienia podstaw faktycznych dla zastosowania art. 10 ust. 5c u.d.p. – tj. tzw. trybu kaskadowego. Regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a-f u.d.p. (dotyczące tzw. kaskadowego przekazywania dróg) stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 – 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania jaką jest wybudowanie nowej drogi, jaki i okoliczność, że odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi, nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbawiającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii. Z treści tych przepisów wynika nadto, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii (bo następuje to z mocy prawa), jak i wymogu, ze pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od 1 stycznia roku następnego.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ akcentował, że wskazane do dekategoryzacji odcinki dróg nie spełniały definicji dróg powiatowych (w rozumieniu aktualnej definicji sformułowanej w art. 6a u.d.p.) już w dacie przeprowadzenia reformy administracyjnej – tj. od 1999 r. Należy wnioskować, że zaskarżoną uchwałą pozbawiono kategorii drogi powiatowej odcinki dróg, które nie utraciły funkcji dróg powiatowych w związku z zakończeniem I etapu budowy obwodnicy Inowrocławia. Co prawda organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały okoliczności (m.in. lokalizacja w ścisłym centrum miasta lub w obrębie strefy uzdrowiskowej i na osiedlach mieszkaniowych), które w jego ocenie pozwalają na zakwalifikowanie określonych odcinków dróg do kategorii gminnej, jednakże w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwy organ miał obowiązek stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. powinien był wykazać, że dane odcinki dróg utraciły swoją dotychczasowa funkcję i nie spełniają już definicji danej kategorii drogi (w rozpoznawanej sprawie – drogi powiatowej) w związku z oddaniem do użytkowania I odcinka obwodnicy. Przekazywania dróg ustawa nie wprowadza automatyzmu – sama możliwość przekazania drogi wskutek uchwały sejmiku województwa nie stanowi wystarczającej podstawy do podjęcia uchwały w oparciu o art. 10 ust. 5c u.d.p., ale powinna być podjęta z uwzględnieniem ustawowych kryteriów o przyznaniu danej drodze określonej kategorii. Oczywiście nie można wykluczyć sytuacji, w której dany odcinek drogi będącej wcześniej drogą wojewódzką może na skutek określonych okoliczności utracić zarówno cechy kwalifikujące go do kategorii dróg wojewódzkich, jak i cechy kwalifikujące do kategorii dróg powiatowych, o jakich mowa w art. 6a ust. 1 u.d.p.. Jednakże wystąpienie tego rodzaju okoliczności musi zostać wykazane, w związku z czym w niniejszej sprawie nie można uznać za wystarczające powołanie się na okoliczność podjęcia przez Sejmik Województwa uchwały z dnia 28 sierpnia 2017 r. i na okoliczność, że wytypowane do przekazania odcinki dróg "nie spełniają roli dróg powiatowych już od 1999 r.".
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z 28 lutego 2023 r. wniosła Rada Powiatu Inowrocławskiego, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie:
I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - art. 10 ust.5c w zw. z art.6 ust. 1 i art.7 ust. 1 u.d.p. poprzez nietrafne przyjęcie i uznanie, że przy podejmowaniu uchwały przez organ doszło do ciężkiego naruszenia wskazanych przepisów, albowiem zaskarżona uchwała zdaniem Sądu nie spełnia łącznie przesłanek pozwalających na dekategoryzację wskazanych w niej odcinków dróg, że podjęta uchwała nie zawiera wystarczającego uzasadnienia, nie została wyjaśniona kwestia dotycząca przesłanki proporcjonalności, tymczasem zaskarżona uchwała zawiera szczegółowe uzasadnienie zarówno faktyczne jak i prawne wyjaśniające przesłanki utraty spełnienia, posiadania przez pozbawione odcinki dróg powiatowych kryteriów pozwalających na uznanie niniejszych dróg nadal za drogi powiatowe, zarzut odnośnie niewyjaśnienia w uzasadnieniu kwestii dotyczącej przesłanki proporcjonalności nie znajduje potwierdzenia, albowiem uchwała uwzględniała proporcje wynikające z długość dróg przekazanych Powiatowi Inowrocławskiemu uchwałą Sejmiku Wojewódzkiego nr [...] tj. 8,786 km, oraz długości dróg 8,772 km pozbawionych drogi kategorii powiatowej uchwałą Rady Powiatu Inowrocławskiego nr [...] czyli uwzględniła zasadę proporcjonalności,
II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi
a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona uchwała zawiera szczegółowe uzasadnienie jakim kierowała się Rada Powiatu Inowrocławskiego dokonując dekategoryzacji wskazanych odcinków dróg jak i załącznik zawierający plan orientacyjny z zaznaczonymi drogami będący istotnym elementem uchwały, który obrazuje układ komunikacyjny na terenie Miasta Inowrocławia i koresponduje z uzasadnieniem uchwały.
Na tej podstawie Rada Powiatu Inowrocławskiego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. Oprócz tego wystąpił o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ nie zgadza się z zarzutami stawianymi mu w wyroku i podważa ocenę Sądu odnośnie zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wszystkie odcinki objęte zaskarżoną uchwałą spełniają łącznie przesłanki które pozwalają na ich dekategoryzację. Uzasadnienie uchwały wskazuje jaką funkcję spełniają drogi w zależności od ich znaczenia w układzie komunikacyjnym oraz jaki rodzaj ruchu obsługują. Przypisane funkcje służą do hierarchizacji dróg, na podstawie której należy kształtować sieć dróg. Każda z pozbawianych dróg posiada opisaną funkcję, którą spełniają w układzie komunikacyjnym miasta oraz z jaką kategorią dróg posiadają połączenie.
Skarżący kasacyjnie dodał, iż pozbawione kategorii drogi charakteryzowały się brakiem spójności ustawowej definicji drogi powiatowej ze spełnianą przez omawiane drogi funkcją. Zaistniała sytuacja spowodowała, iż zaskarżona uchwała zawiera zastosowaną definicję drogi publicznej w sposób negatywny, gdyż żadna z funkcji nie wskazuje by drogi te w układzie komunikacyjnym stanowiły połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Tym samym stwierdzenia sądu zarzucające organowi arbitralne i przypadkowe podejmowanie decyzji o wyznaczeniu odcinków dróg są chybione. Wybór dróg do pozbawienia kategorii przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały nie był bowiem przypadkowy lecz przemyślany poparty szczegółową analizą polegającą na tym, czy nadal odcinek drogi spełnia kryteria drogi powiatowej.
Miasto w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Jego zdaniem WSA w Bydgoszczy prawidłowo stwierdził, że zaskarżona uchwała w rażącym stopniu narusza prawo. Rada Powiatu nie tylko nie wyjaśniła spełnienia kryterium proporcjonalności ale również nie wskazał całkowitej długości przekazywanych dróg.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.
Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, jak również to, że uchybienie przedmiotowym regulacjom mogło więc wpływ na wynik sprawy, tj. treść zaskarżonego orzeczenia.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
W niniejszym przypadku, skarżąca kasacyjnie Rada Powiatu Inowrocławskiego sformułowała dwa zarzuty, spośród których pierwszy odnosi się do naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich wadliwą wykładnię, drugi zaś do uchybienia przepisom postępowania.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu opartego na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na twierdzeniach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Wynika to zaś głównie z tego, że zarzut ten został wadliwie sformułowany.
I tak, w ramach przedmiotowego zarzutu, jako naruszone Rada Powiatu Inowrocławskiego wymieniła oprócz przepisów P.p.s.a., tj. art. 3 § 1 i art. 147 § 1 tego aktu, wyłącznie przepisy Konstytucji RP, a konkretnie jej art. 2 i art. 7, które jako takie nie mogą uzasadniać twierdzeń zarzutu, odnośnie zapewnienia wymaganego stopnia szczegółowości zaskarżonej uchwały.
Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi regulację natury ustrojowej, gdyż określa on, w sposób generalny, kompetencje sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z jego naruszeniem możemy mieć do czynienia jedynie wówczas, gdyby sąd w ogóle nie dokonał oceny legalności danego aktu administracyjnego lub czynności, bądź gdyby przeprowadził jego kontrolę z punktu widzenia zupełnie innego kryterium niż zgodność z prawem. Artykuł 3 § 1 P.p.s.a. nie jest natomiast przepisem, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on jedynie na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji, nie odnosząc się bezpośrednio do sposobu procedowania sądu administracyjnego.
Jeżeli zaś chodzi o art. 147 § 1 P.p.s.a., to jest tzw. przepisem wynikowym, określającym sposób orzekania sądu administracyjnego, między innymi w przypadku skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego. Z tego względu, podobnie, jak art. 3 § 1 P.p.s.a., nie może on stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej.
Co zaś się tyczy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, to wyrażają one dwie podstawowe zasady ustrojowe, tj. zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności. Tak więc, między innymi z uwagi na swój ogólny i generalny charakter, a zwłaszcza przedmiot regulacji, również nie odnoszą się one wprost do kwestii procedowania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Nie sposób jest więc mówić o naruszeniu przez Sąd tychże przepisów ustrojowych, w związku ze stwierdzeniem wad i niedostatków zaskarżonej uchwały.
Rada Powiatu Inowrocławskiego, jak wynika z twierdzeń przedmiotowego zarzutu, upatruje naruszenia art. 3 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku ze stwierdzeniem przez WSA w Bydgoszczy niedostatecznego uzasadnienia (ogólnikowości) uzasadnienia uchwały, nie wskazując konkretnie, do których to elementów uzasadnienia odnosiła się błędna, według niej, ocena Sądu. Jej stanowisko, sprowadzające się do prostego zakwestionowania oceny Sądu, nie odwołuje się do żadnych konkretów. Podobnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada w zasadzie ograniczyła się do zrelacjonowania procesu dekategoryzacji dróg, pomijając najistotniejsze okoliczności i podstawy, z uwagi na które WSA w Bydgoszczy stwierdził nieważność poddanej jego kontroli uchwały. Chodzi tu zwłaszcza brak odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do kwestii proporcjonalności przekazywanych dróg, rozpatrywanej z perspektywy długości dróg zlokalizowanych na terenie miasta, a nie ich funkcjonalności.
Z uwagi więc na powyższe stwierdzić należy, że przedmiotowy zarzut należało uznać za nieskuteczny.
Jako bezzasadny oceniono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 5c u.d.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że "doszło do ciężkiego naruszenia tych przepisów, gdyż zaskarżona uchwała nie spełnia łącznie przesłanek pozwalających na dekategoryzację wskazanych w niej odcinków dróg, w sytuacji gdy, zdaniem organu, wszystkie odcinki zostały zaliczone do dróg powiatowych a nie spełniają tej funkcji, natomiast spełniają funkcję dróg lokalnych, a ich długość jest proporcjonalna do długości drogi nowo wybudowanej".
Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu – niezależnie od wadliwego określenia formy naruszenia prawa materialnego (w skardze kasacyjnej nie wskazano na wadliwą wykładnię przepisów prawa, lecz co najwyżej na ich błędne zastosowanie) oraz jej konkretyzacji na tle stanu faktycznego sprawy, który został skutecznie podważony przez kontrolowany Sąd Wojewódzki (wobec oddalenia zarzutu naruszenia prawa w tym zakresie) – jest oczywiście błędne.
Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 132/21, tzw. tryb kaskadowy pozbawiania dróg publicznych określonych kategorii (art. 10 ust. 5a-5f u.d.p.) ma ograniczony zakres zastosowania, albowiem wiąże się z procedurami uchwałodawczymi zstępującego pozbawiania określonych odcinków dróg publicznych kategorii wyższej i zaliczania ich z mocy prawa do kategorii niższej w związku z pierwotnym oddaniem do użytkowania nowego odcinka drogi krajowej i pozbawieniem dotychczasowego odcinka tego rodzaju drogi statusu drogi krajowej (art. 10 ust. 5 u.d.p.). W takich stanach faktycznych właściwe organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego (sejmiki województwa, rady powiatu) uzyskują kompetencje do pozbawiania odcinka drogi wojewódzkiej (byłego odcinka drogi krajowej, która została zastąpiona przez nowo wybudowany odcinek drogi krajowej) lub odcinka drogi powiatowej (byłego odcinka drogi wojewódzkiej, który odpowiada odcinkowi drogi krajowej zastąpionej przez nowo wybudowany odcinek drogi krajowej) kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a u.d.p.) lub drogi powiatowej (art. 10 ust. 5c u.d.p.), z tym zastrzeżeniem, że długość odcinka poddanego uchwałodawczej dekategoryzacji nie może przekroczyć długości zastępowanego odcinka drogi krajowej (art. 10 ust. 5a u.d.p. – co do drogi wojewódzkiej) lub odcinka drogi wojewódzkiej poddanej procedurze, o której mowa w art. 10 ust. 5a u.d.p. (art. 10 ust. 5c u.d.p. – co do drogi powiatowej), a ponadto – zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., Kp 2/13, OTK-A 2015, nr 5, poz. 65 (m.in. pkt 4.11 uzasadnienia) – dokonana dekategoryzacja musi zostać należycie uzasadniona w świetle definicji kategorii dróg publicznych oraz warunków materialnych zaliczania do nich określonych odcinków dróg publicznych (art. 5-7 u.d.p.), co oznacza – w ocenie Trybunału – że podjęcie uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870) jest możliwe dopiero po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej lub powiatowej. Błędne jest zatem stanowisko, że do podjęcia uchwały dekategoryzującej drogę powiatową na podstawie art. 10 ust. 5c w zw. z art. 10 ust. 5a u.d.p. wystarczające jest jedynie stwierdzenie, że pozbawiane kategorii drogi powiatowej odcinki dróg publicznych utraciły w bliżej nieokreślonej przeszłości ("już od 1999 r.", jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały) cechy funkcjonalno-użytkowe dróg powiatowych, a obecnie organ powiatowy dokonał jedynie "dostosowania" kategoryzacji istniejącego układu komunikacyjnego do faktycznego stanu istniejącego w terenie. Jak już bowiem podniesiono, uchwała rady powiatu, stanowiąca konkretyzację art. 10 ust. 5c u.d.p., jest podejmowana tylko w granicach długości odcinka (odcinków) poddanego dekategoryzacji na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. (drogi wojewódzkiej, która stała się nią w wyniku dekategoryzacji zastępowanej drogi krajowej) – co w przedmiotowej sprawie nie zostało spełnione – oraz w granicach odpowiedniości ("proporcjonalności") długościowej i funkcjonalno-użytkowej na tle definicji i warunków określonych w art. 6a-7 u.d.p., co oznacza, że rada powiatu ma obowiązek należytego wykazania, że odcinki pozbawiane kategorii drogi powiatowej, w związku i na tle pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej zastąpionego nowo wybudowanym odcinkiem drogi (art. 10 ust. 5a w zw. z art. 10 ust. 5 u.d.p.), przestały spełniać funkcje drogi powiatowej (art. 6a u.d.p.), natomiast spełniają warunki do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych (art. 7 u.d.p.).
Należy zatem podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 132/21, że nie jest dopuszczalne odwoływanie się w powyższym zakresie do bliżej nieokreślonych przesłanek i okoliczności z okresu poprzedzającego oddanie do użytkowania nowego odcinka drogi krajowej, o którym mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p. Jeżeli natomiast istnieją tego rodzaju okoliczności uzasadniające dalszą dekategoryzację dróg powiatowych, właściwe organy są upoważnione do zastosowania trybu ogólnego pozbawiania kategorii dróg powiatowych (art. 10 ust. 1-3a w zw. z art. 6a-7 u.d.p.).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, dalej zwanego rozporządzeniem), zasądził na rzecz miasta od Powiatu Inowrocławskiego – Rady Powiatu Inowrocławskiego kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, która reprezentowała miasto przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz przed Sądem I instancji.