II GSK 1753/21

III SA/Łd 778/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Paweł Dańczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 1, art. 34 ust. 3 i ust. 7, art. 37 ust. 4
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 92a, art. 92c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 7a, art. 81a, art. 7a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Sentencja
Dnia 21 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sekretarz sądowy Marta Duda, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 roku sprawy ze skargi "T" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 września 2023 r. nr BP.500.212.2022.1103.LD5 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 27 września 2023 r., numer BP.500.212.2022.1103.LD5., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775), art. 4 pkt 22, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.), lp. 6.2.1, lp. 6.3.11, lp. 5.11.1, lp. 5.11.2, lp. 5.1.1, lp. 5.2.1, lp. 5.2.3, lp. 5.5.1, lp. 5.6.1, lp. 5.7.1, lp. 5.7.2, lp. 5.7.3, lp. 5.12.1 oraz lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 ust. 5 lit. a, art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, zwanego dalej "rozporządzenie 561/2006" (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz. Urz. UE.L Nr 60, str. 1), art. 21 ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1473), Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania strony od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr WITD.DI.0152.V0104/25/22 z dnia 30 czerwca 2022 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 16.600,00 złotych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 15.900,00 zł.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Na podstawie upoważnienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7.03.2022 r. przeprowadzono kontrolę w przedsiębiorstwie Ax. Sp. z o.o., ul. S. 2, [...] P.
Przedmiotem kontroli była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w tym także warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną.
Kontrolą objęto okres od dnia 10.03.2021 r. do dnia 9.03.2022 r.
Zgodnie z protokołem kontroli w przedsiębiorstwie w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli przedsiębiorca zatrudniał lub wynajmował 25 kierowców.
Ustalenia kontroli zostały ujawnione w protokole kontroli z dnia 27.04.2022 r.
W wyniku rozpoznania sprawy Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dnia wydał decyzję administracyjną nr WITD.DI.0152.V0104/25/22 z dnia 30.06.2022 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 16.600 zł.
Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło:
• niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi;
• niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień;
• przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: - o czas do mniej niż 30 minut; - o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut;
• przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin: - o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin;
• przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone: - o czas do mniej niż 1 godziny; - o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin; - za każdą rozpoczętą godzinę od 2 godzin;
• skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego: - o czas do 1 godziny;
• niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku: - skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny;
• skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: - o czas do 1 godziny; - o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin; - za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin;
• przekroczenie dopuszczalnego dobowego 10-godzinnego czasu pracy, jeżeli praca jest wykonywana w porze nocnej: - o czas do 1 godziny;
• niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis.
Pismem z dnia 14.06.2022 r. strona reprezentowana przez pełnomocnika odwołała się od przedmiotowej decyzji. Strona zarzuca organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 kpa oraz przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię naruszenia określonego pod lp. 6.3.8, lp. 5.2, lp. 5.11, lp. 5.7 zał. nr 3 do utd.
Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, organ II instancji zważył, iż są częściowo zasadne i w takim zakresie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu ponownego postępowania oraz analizie zebranego w sprawie obszernego materiału dowodowego stwierdził, że w zaskarżonej decyzji co do zasady prawidłowo został ustalony stan faktyczny i prawny. Natomiast rozpoznając odwołanie od skarżonej decyzji organ odwoławczy uwzględnił korzystną dla strony interpretację naliczania kar pieniężnych z tytułu naruszenia norm czasu pracy, które znajdują się w grupie lp. 5 załącznika nr 3 do utd., wskazując, iż przyjął w tym przypadku interpretację bazującą na językowej wykładni wskazanych przepisów, która skutkuje brakiem sumowania kar, gdy wymiar czasowy stwierdzonego w trakcie kontroli naruszenia wypełnia hipotezę przewidzianą w kilku punktach, co jest zgodne z wykładnią zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2021 r. o sygn. akt II GSK 1753/21. Przyjmując zatem korzystną dla strony interpretację organ odwoławczy dokonał ponownego naliczenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia sankcjonowanego przez lp. 5.2 oraz lp. 5.7 załącznika nr 3 do utd i nałożył stosowną do ustalonego stanu faktycznego, niższą karę pieniężną.
Organ odwoławczy wskazał dalej, iż w odniesieniu do pozostałych naruszeń i kar cząstkowych w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny. W pozostałym zakresie zatem organ odwoławczy przychylił się do ustaleń i stanowiska organu I instancji.
Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, organ odwoławczy zważył, iż pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Organ I instancji zebrał i wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszelkie elementy wymagane przez przepisy prawa. Organ I instancji zapewnił stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem przedmiotowej decyzji umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.
Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b ustawy o transporcie drogowym albowiem strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Jednocześnie ww. organ stwierdził, że w niniejszej sprawie strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Wobec czego w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym ze względu na fakt, iż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Organ podkreślił, iż to przedsiębiorca powinien udowodnić okoliczności, które stanowiłyby podstawę do zastosowania przepisu art. 92c ustawy o transporcie drogowym, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w części, tj. w zakresie nałożenia na skarżącego kary w wysokości 15.900 zł.
Organowi administracyjnemu, który wydał sporną decyzję, strona zarzuciła naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy polegających na:
1. błędnej wykładni art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 34 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1) w zw. z Ip 6.3.8 załącznika nr 3 do utd polegającym na przypisaniu takiemu naruszeniu poziomu przewinienia BPN /bardzo poważne naruszenie/ pozostającym w sprzeczności z przepisami unijnymi - rozporządzeniem Komisji (UE) 2016/43 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8, dalej rozporządzenie nr 2016/403) gdzie w załączniku I pkt 2 określa grupy naruszeń przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 (tachograf) przez nałożenie kary jak dla naruszenia wg poziomu przewinienia BPN (bardzo poważne naruszenie), a według ustawodawcy unijnego rodzaj stwierdzonego naruszenia ma poziom przewinienia PN (poważne naruszenie);
2. art. 92a ust. 1 i 7 utd, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w zakresie wskazanych w decyzji naruszeń;
3. art. 107 § 1 KPA nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego odzwierciedlającego racje decyzyjne i tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego;
4. art. 6 KPA w zw. z art. 34 pkt 7 rozporządzenia nr 165/2014 i Ip. 6.3.8. załącznika nr 3 utd przez uznanie, że przewoźnik wykonujący wyłącznie przewozy krajowe ma bezwzględny obowiązek wpisu symbolu kraju rozpoczęcia i zakończenia przewozu;
5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA przez przekroczenie zasady swobodnej
w oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, a to przez orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz przepisami KPA, art. 7a § 1 i art. 81a, które nakazują rozstrzygać wątpliwości, co do stanu faktycznego lub wątpliwości prawnych na korzyść strony postępowania;
6. Niewłaściwe zastosowanie przepisu określonego pod Ip. 6.3.8. załącznika nr 3 utd tj. naruszenie niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis, bez uwzględnienia rozgraniczenia naruszeń z art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 wprowadzonego w załączniku 1 pkt 2 rozporządzenia unijnego nr 2016/403, gdzie ustawodawca unijny, rozgraniczając poszczególne naruszenia, dokonał rozgraniczenia poziomu przewinienia dla poszczególnych naruszeń, tym samym organ w sprawie w sposób wadliwy dokonał wymierzenia kary za stwierdzone naruszenie, ponieważ wymierzona została kara jak dla naruszenia wg poziomu przewinienia BPN (bardzo poważne naruszenie), a według ustawodawcy unijnego rodzaj stwierdzonego naruszenia ma poziom przewinienia PN (poważne naruszenie).
7. art. 6 KPA i wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów na podstawie przepisów prawa;
8. art. 9 i art. 11 i art. 107 KPA przez niewystarczające w ustalonym stanie faktycznym wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek i środków dowodowych, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i w konsekwencji wydanie decyzji bez wyczerpującego umotywowania i oceny wszystkich okoliczności sprawy.
W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 27 września 2023 r. nr decyzji: BP.500.212.2022.1103.LD5 w części w zakresie nałożenia na skarżącego kary w wysokości 15.900 zł a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 27 września 2023 r., numer BP.500.212.2022.1103.LD5., wydana po rozpoznaniu odwołania strony od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr WITD.DI.0152.V0104/25/22 z dnia 30 czerwca 2022 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 16.600,00 złotych, uchylająca w całości decyzję organu I instancji i nakładająca na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 15.900,00 zł.
W ocenie składu orzekającego stan faktyczny sprawy jest niesporny. Strona skarżąca w skardze do tut. sądu nie kwestionuje bowiem faktu naruszeń stwierdzonych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego w toku przeprowadzonej kontroli. Sąd, po wszechstronnej analizie przedstawionego do kontroli materiału dowodowego, po pierwsze nie dopatrzył się braków w jego kompletności, a ponadto nie widzi również podstaw do zakwestionowania, aby treść kontrolowanej dokumentacji przeczyła zdarzeniom/okolicznościom opisanym przez organy administracji obu instancji w wydanych przez nie decyzjach. Potwierdzeniem tego jest zresztą treść skargi sporządzonej przez pełnomocnika strony skarżącej, z której wynika, że kwestionowany jest sam fakt nałożenia na skarżącą spółkę kary administracyjnej za naruszenie przepisów transportu drogowego – w kwocie określonej decyzją organu odwoławczego – a nie ustalenia organów odnoszące się do stanu faktycznego sprawy.
W istocie spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji jednego z naruszeń stwierdzonych w toku kontroli przez organy administracji, która to – w ocenie strony skarżącej – miałaby prowadzić do wskazanych skargą uchybień przepisom zarówno materialnoprawnym, jak i procesowym. Chodzi konkretnie o kwalifikację prawną 107 naruszeń opisanych na stronach 20-33, które organ zakwalifikował jako niezarejestrowanie przez kierowcę w tachografie wymaganych danych dotyczących symboli państwa rozpoczęcia lub zakończenia przejazdu, tj. naruszenie identyfikowane pod poz. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., czyli jako "Niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy".
Zdaniem strony skarżącej powyższa interpretacja ww. pozycji załącznika nr 3 do u.t.d. jest nieprawidłowa przede wszystkim dlatego, że taki sposób ustalania poziomu przewinienia miałby pozostawać w sprzeczności z przepisami unijnymi, tj. rozporządzeniem Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego.
Zaprezentowane przez stronę skarżącą stanowisko powiela pogląd przedstawiony w wyroku WSA we Wrocławiu z 24 października 2023 r. III SA/Wr 32/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z nim, "organy stwierdzonemu (spornemu w sprawie – przyp. sądu) naruszeniu przypisały poziom przewinienia BPN – bardzo poważne przewinienie. Taki sposób ustalenia poziomu przewinienia pozostaje natomiast w sprzeczności z przepisami unijnymi - rozporządzeniem Komisji (UE) 2016/403 z 18 marca 2016 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8), dalej rozporządzenie nr 2016/403.
Mający zastosowanie w sprawie załącznik nr 3 do u.t.d. w rubryce 4 powołuje się na numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazanych w załączniku I do rozporządzenia nr 2016/403. Wskazać należy, że rozporządzenie nr 165/2014 zgodnie z art. 1 określa obowiązki i wymogi w odniesieniu do budowy, instalacji, użytkowania, sprawdzania i kontrolowania tachografów stosowanych w transporcie drogowym w celu weryfikacji zgodności z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006, rozporządzeniami Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 15, (WE) nr 1072/2009 16 , (WE) nr 1073/2009 17, dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/15/WE 18, dyrektywami Rady 92/6/EWG 19 i 92/106/EWG 20 oraz w zakresie delegowania pracowników w transporcie drogowym - zgodności z dyrektywami Parlamentu Europejskiego i Rady 96/71/WE 21, 2014/67/UE 22 oraz (UE) 2020/1057 23. Tachografy muszą spełniać wymogi niniejszego rozporządzenia pod względem budowy, instalacji, użytkowania i sprawdzania.
Zgodnie z art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014, kierowca wprowadza w tachografie cyfrowym symbole państw, w których rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy.
Państwa członkowskie mogą wymagać od kierowców pojazdów używanych w działalności transportowej prowadzonej na ich terytorium dodatkowych, bardziej szczegółowych niż symbol państwa, danych geograficznych, pod warunkiem że te państwa członkowskie powiadomiły Komisję o wymogach dotyczących szczegółowych danych geograficznych przed dniem 1 kwietnia 1998 r.
Kierowcy nie muszą wprowadzać informacji, o których mowa w akapicie pierwszym, jeśli tachograf rejestruje automatycznie dane dotyczące lokalizacji zgodnie z art. 8. (...) Co więcej, użyty w art. 37 ust. 4 rozporządzenia nr 165/2014 zwrot "kierowca wprowadza" wskazuje na dyspozytywny charakter tego zapisu, który wprost nakłada na kierowcę obowiązek wprowadzenia symboli, bez wyjątków czy jest przejazd międzynarodowy, czy krajowy. (...)
Żaden przepis nie wyłącza powyższego obowiązku (...). Co więcej, użyty w art. 37 ust. 4 rozporządzenia nr 165/2014 zwrot "kierowca wprowadza" wskazuje na dyspozytywny charakter tego zapisu, który wprost nakłada na kierowcę obowiązek wprowadzenia symboli, bez wyjątków czy jest przejazd międzynarodowy, czy krajowy.
Dalej należy podnieść, że rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8, dalej rozporządzenie nr 2016/403) w załączniku I pkt 2 określa grupy naruszeń przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 (tachograf). (...)
Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca unijny w wyżej powołanym rozporządzeniu podzielił naruszenia na trzy kategorie naruszeń według stwarzanego przez nie ryzyka śmierci lub ciężkich obrażeń bądź zakłócenia konkurencji na rynku transportu drogowego.
W przypadku naruszeń z załącznika I pkt 2 ww. rozporządzenia dotyczących tachografu, Tabela określa: Podstawę prawną naruszenia, Rodzaj naruszenia oraz Poziom przewinienia z podziałem na NN – najpoważniejsze naruszenie, BPN – bardzo poważne naruszenie, PN – poważne naruszenie. Ustawodawca unijny dokonał również grupowania rodzajów naruszeń na następujące: "Instalacja tachografu" – pkt 1 tabeli, "Użytkowanie tachografu, karty kierowcy lub wykresówki" - pkt 2 -19 tabeli, "Przedstawianie informacji" - pkt 20-26, "Wadliwe działanie" - pkt 27-28 tabeli.
W przypadku naruszenia art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, dokonano rozróżnienia na naruszenia z grupy "Użytkowanie tachografu, karty kierowcy lub wykresówki" oraz na naruszenia z grupy "Przedstawianie informacji".
Sporne w sprawie naruszenie z art. 34 ust. 7 rozporządzenia, tj. brak wprowadzenia danych na kartę kierowcy w postaci kraju rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy, w rozporządzeniu nr 2016/403 jest naruszeniem sklasyfikowanym w grupie "Przedstawianie informacji" pod pkt 22 tabeli i poziom tego przewinienia został określony jako PN (poważne naruszenie).
W sprawie w załączniku nr 3 lp. 6.3.8. u.t.d. określone zostało naruszenie w postaci niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy – za każdy wpis, z oznaczeniem poziomu przewinienia BPN (bardzo poważne naruszenie) i powołaniem pozycji 2.17. rozporządzenia nr 2016/403.
Natomiast w rozporządzeniu nr 2016/403 załącznik I pkt 2, w tabeli 2 pod nr 17 wskazane jest naruszenie - niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach, które dotyczy art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014.
W ocenie Sądu (WSA we Wrocławiu – przyp. tut. Sądu) ujęte pod lp. 6.3.8. załącznika nr 3 u.t.d. naruszenie niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy – za każdy wpis, nie uwzględnia rozgraniczenia naruszeń art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 wprowadzonego w załączniku I pkt 2 rozporządzenia unijnego nr 2016/403; gdzie ustawodawca unijny, rozgraniczając poszczególne naruszenia art. 34 (poz. tabeli od 13 do 23), dokonał rozgraniczenia poziomu przewinienia dla poszczególnych naruszeń.
Tym samym (...) organ w sprawie w sposób wadliwy dokonał wymierzenia kary za stwierdzone naruszenie, ponieważ wymierzona została kara jak dla naruszenia wg. poziomu przewinienia BPN (bardzo poważne naruszenie), a według ustawodawcy unijnego rodzaj stwierdzonego naruszenia ma poziom przewinienia PN (poważne naruszenie)".
WSA w Łodzi przedstawione wyżej stanowiska WSA we Wrocławiu nie w podziela. O ile bowiem zgadza się co do generalnego istnienia obowiązku kierowcy wprowadzania danych symboli państw początku i końca przewozu, to jednak uważa, że kwestia nałożenia na przedsiębiorcę kary z tytułu takiego naruszenia nie powinna być rozważana w taki sposób, jak wskazano we wspomnianym orzeczeniu WSA we Wrocławiu, gdyż organ administracji zastosował obowiązujące prawo, co więcej względniejsze dla strony pod względem dolegliwości finansowych. Nadto ocena skutków powiązania kary za dane naruszenia z jego wagą określoną załącznikiem nr I rozporządzenia 165/2014 nie może prowadzić do sytuacji, w której organ wprawdzie stwierdzałby naruszenie, ale zamiast wymierzać karę zgodnie z taryfikatorem, miałby samodzielnie ustalić zakres związanej sankcji, gdyż prowadziłoby to do arbitralności administracji i działania w tym względzie bez podstawy prawnej. Kwestia wagi naruszenia jest istotna z punktu widzenia ewentualnego postępowania, o jakim mowa w art. 7c u.t.d. dotyczącego reputacji przewoźnika i to w jego toku powinny być rozważane zarzuty, które podniesiono w skardze.
W dalszej kolejności należy wskazać, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonych w sprawie decyzji był art. 92a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że:
1) przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 1 000 000 złotych za każde naruszenie;
2) przedsiębiorca wykonujący krajowy transport drogowy, o którym mowa w art. 5b ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości do 120 000 złotych za każde naruszenie.
Jednocześnie w myśl ust. 7 powołanego przepisu, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:
1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,
2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10
- załącznika nr 3 do ustawy.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, przypomnieć wypada, że do nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej doszło w rezultacie kontroli w przedsiębiorstwie przeprowadzonej przez organy Inspekcji Transportu Drogowego. W świetle wspomnianego art. 92a ust. 1 u.t.d. kara ta została zatem nałożona na skarżącą spółkę jako na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a do określenia jej wymiaru miał zastosowanie załącznik nr 3 do u.t.d. Ta ogólna uwaga jest o tyle istotna, że służy wskazaniu, iż w sprawie prawidłowo zidentyfikowano zarówno sam fakt naruszenia, jak i podstawę prawną wymierzenia z tego tytułu kary pieniężnej.
Wskazać więc trzeba, że przepisy u.t.d. zawierają aktualnie trzy załącznik (1,3 i 4), w których określono wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń. Adresatem poszczególnych załączników są różne podmioty, adekwatnie do treści podstawy prawnej, która w danej sprawie ma zastosowanie. Jeśli więc ukaranym ma być kierujący wykonujący przewóz drogowy (art. 92 ust. 1 u.t.d.), to wówczas kwalifikację kary i jej wymiar, a także wagę naruszenia ustala się na podstawie załącznika nr 1 do u.t.d. Z kolei w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, czyli podmiotu, o jakim mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., stosowną podstawę do kwalifikacji, wymiaru kary i ustalenia wagi naruszenia stanowi załącznik nr 3 do u.t.d. W przypadku zaś zarządzającego transportem drogowym (art. 92a ust. 2 u.t.d.) adekwatny jest załącznik nr 4. Tym samym sposób kwalifikacji naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego zależy bezpośrednio od tego, z jakim podmiotem wiąże się stwierdzone przez właściwe organy administracji naruszenie. Inaczej rzecz ujmując, organy administracji zobligowane są zastosować taką kwalifikację prawną stwierdzonego naruszenia, która mieści się w opisie pozycji załącznika adekwatnego dla podmiotu, w stosunku do którego to naruszenie stwierdzono, nawet jeśli w innym załączniku istnieje pozycja precyzyjniej opisująca dane naruszenie. Tak też miało miejsce w niniejszej sprawie. Podmiotem, w stosunku do którego przeprowadzono kontrolę w przedsiębiorstwie była bowiem skarżąca spółka. To spowodowało, że ponosząc odpowiedzialność za naruszenia kierowców wykonujących przewóz w jej imieniu, polegających na nierejestrowaniu symboli państw rozpoczęcia bądź zakończenia przewozu, w stosunku do spółki, a nie tych kierowców, organ był zobligowany ustalić kwalifikację prawną stwierdzonych uchybień oraz wynikające z tego konsekwencje. Słusznie więc w ocenie sądu, organ przyporządkował powyższe do pozycji lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., bo tak wynika z art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. Niezależnie od tego należy stwierdzić, iż w załączniku nr 1 do u.t.d. pod pozycją lp. 7.12 wskazano naruszenie polegające na okazaniu podczas kontroli wykresówki, wydruku z tachografu lub karty kierowcy, które nie zawierają wprowadzonych ręcznie bądź automatycznie wszystkich wymaganych danych dotyczących okresów aktywności kierowcy lub symbolu państwa miejsca rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy lub symbolu państwa, którego granicę kierowca przekroczył – za każdy dzień podlegający kontroli. W tym jednak przypadku naruszenie i jego konsekwencje powiązane są bezpośrednio z kierującym wykonującym przewóz drogowy. Wymiar kary jest w tym wypadku różny (lp. 6.3.8 zał. nr 3 – 50 zł za każdy stwierdzony przypadek; lp. 7.12 załącznika nr 1 – 100 zł za każdy dzień podlegający kontroli), podobnie jak określenie wagi naruszenia. W obu ww. przypadkach naruszenia te kwalifikuje się jako bardzo poważne (BPN - odpowiednio: poz. 2.17 i 2.23 załącznika nr I do rozporządzenia 2016/403).
W kontekście określenia wagi naruszenia trzeba dalej wskazać, że w świetle załącznika nr I do rozporządzenia 2016/403 poz. 2.17, do której odnosi się sporne w sprawie naruszenie z poz. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. opisane jest jako "Niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach" i zakwalifikowano je do rodzaju naruszeń związanych z użytkowaniem tachografu, karty kierowcy lub wykresówki, podczas gdy poz. 2.23, na którą wskazuje się w skardze i cyt. wyroku WSA we Wrocławiu, odnosi się do poz. 7.12 załącznika nr 1 do u.t.d. i została zakwalifikowana jako rodzaj naruszenia polegający na tym, że "Zapisy nie zawierają symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy". Odnotować należy, że w załączniku nr I do rozporządzenia 2016/403 waga naruszeń ukształtowana została inaczej niż na gruncie przepisów u.t.d. W przypadku naruszenia 6.3.8 z załącznika nr 3 jest ona identyczna z poz. 2.17 załącznika nr I do rozporządzenia i została określona jako bardzo poważne naruszenie (BPN). W odniesieniu do poz. 7.12 z załącznika nr 1 do u.t.d. wskazuje się również bardzo poważne naruszenie (BPN), ale adekwatna w tym zakresie pozycja załącznika nr I do rozporządzenia określa wagę naruszenia w stopniu poważnym (PN).
W stanie faktycznym sprawy wskazana wyżej rozbieżność nie ma jednak znaczenia, ponieważ kwalifikacja spornego naruszenia została dokonana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, tj. lp. 6.3.8 załącznika nr 3 w zw. z art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d., co do której nie ma rozbieżności w stosunku do odpowiadającej jej pozycji w załączniku nr I do rozporządzenia 2016/403. Sąd podziela jednocześnie stanowisko, że z uwagi na bezpośredni skutek rozporządzeń w prawie Unii oraz konieczność zapewnienia skuteczności prawa Unii, jak również zasadę prowadzenia wykładni zgodnej z przepisami unijnymi, nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której na określony podmiot nałożono by karę na podstawie załącznika do u.t.d., której waga określona zostałaby w stopniu odmiennym niż wynika ze wskazanej w tym załączniku odpowiadającej mu pozycji z załącznika nr I do rozporządzenia 2016/403. W niniejszym przypadku z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia, bo jak już wspomniano pozycji 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. i pozycji 2.17 załącznika nr I do rozporządzenia przypisano jednakową wagę naruszenia (BPN – bardzo poważne naruszenie).
Sąd, co już wcześniej wskazał, nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że przewoźnik wykonujący wyłącznie przewozy krajowe nie ma obowiązku wpisywania symboli kraju rozpoczęcia i zakończenia przewozu. Po pierwsze, zwolnienie z takiego obowiązku nie znajduje podstaw prawnych, podczas gdy generalny obowiązek takiej rejestracji wynika z art. 34 ust. 3-7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. Nie jest to przy tym obowiązek pozbawiony logiki, bowiem jego istnienie pozwala kontrolować, czy podmiot uprawniony wyłącznie do wykonywania przewozów krajowych dochowuje tego ograniczenia. Można bowiem hipotetycznie zakładać, że np. chcąc skrócić długość lub czas trasy, kierowca postanowi przekroczyć granicę Polski, jednak na skutek różnych okoliczności losowych, będzie musiał odbyć postój, czy odpoczynek poza granicami kraju, co w świetle ww. art. 34 ust. 3-7 rozporządzenia 165/2014 obliguje kierowcę do stosownego wprowadzenia symbolu państwa na wykresówce.
Nie można się jednocześnie zgodzić ze stwierdzeniem strony skarżącej, że nałożenie kar jednostkowych za 107 naruszeń jest nieproporcjonalne i automatyczne, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie określił kwoty maksymalnej kary za naruszenie z lp. 6.3.8 załącznika do u.t.d. Wskazać trzeba, że wspomniana pozycja zakłada, iż za każdy brakujący wpis nakładana jest kara w wysokości 50 zł. Pomijając niedużą dolegliwość finansową takiej jednostkowej kary, podkreślić należy, iż jej nałożenie jest o tyle automatyczne, o ile organ stwierdzi dane naruszenie. Krotność kary jest już jednak konsekwencją stwierdzenia ilości tego rodzaju naruszeń, za które odpowiada strona postępowania a nie organ, a więc podnoszone wyżej pretensje są bezpodstawne. Dodać jednocześnie należy, że o ile ustawa w ramach ww. naruszenia nie określa maksymalnej łącznej kwoty jaką można wymierzyć za wielokrotność naruszeń, to organ jest ograniczony kwotą maksymalnej kary łącznej z tytułu wszystkich stwierdzonych uchybień prawa, co wprost wynika z art. 92a ust 5 u.t.d., zgodnie z którym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć:
1) 15 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
2) 20 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 10 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
3) 25 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 50 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
4) 30 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej większej niż 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
5) 40 000 złotych - dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym;
6) 1 500 000 złotych - dla przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób.
Mając na uwadze powyższe, w świetle niekwestionowanego stanu faktycznego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych skargą przepisów prawa materialnego, jak i prawa unijnego. Zdaniem sądu, orzekające w sprawie organy nie uchybiły obowiązkowi działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP). Ponadto stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na wyprowadzenie wniosków wskazanych w kwestionowanej decyzji, w zgodzie z zasadą swobodnej oceny, wynikającą z art. 80 k.p.a., co też znalazło wyraz w odpowiadającym wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnieniu.
Niesłuszne okazały się nadto zarzuty naruszenia art. 7a czy 81a k.p.a. W odniesieniu do drugiego z ww. przepisów, treść skargi jednoznacznie wskazuje, że strona skarżąca nie kwestionuje stanu faktycznego sprawy, lecz sam fakt nałożenia na nią kary w określonej kwocie - ten element decyzji wprost zaskarżono, nie negując jednak samego faktu dopuszczenia się naruszenia będącego osią sporu, lecz zastosowaną w tym zakresie przez organ kwalifikację prawną. W związku z tym niezasadne jest podnoszenie uchybienia przepisu art. 81a k.p.a., który odnosi się do niedających się usunąć wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy, a których zresztą w ocenie sądu, nie ma. Jeśli zaś chodzi o niezastosowanie art. 7a k.p.a., to zgodnie z jego § 1, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W rozpoznawanej sprawie zgłaszane przez stronę skarżącą wątpliwości odnośnie do normy prawnej wynikającej z lp. 6.3.8 załącznika nr 3 w zw. z art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. związane z niezgodnością z rozporządzeniem 2016/403 nie znalazły jednak potwierdzenia w rzeczywistości.
Sąd dostrzega również, że organ prawidłowo rozważył tzw. przesłanki egzoneracyjne, określone w art. 92b i 92c u.t.d.
W związku z powyższym, mając na uwadze, iż w sprawie nie stwierdzono naruszeń prawa materialnego i procesowego wskazywanych skargą, jak również innych uchybień prawa nią nieobjętych, które wskazywałyby na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie rozstrzygnięć, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd wniesioną w niniejszej sprawie skargę oddalił. d.cz.