II GSK 175/12

II GSK 175/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /przewodniczący/
Magdalena Bosakirska
Zbigniew Czarnik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 699/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-10-25
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151, art. 174 pkt 2, art. 183 § 1, art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 110
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
§ 9 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 699/11 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 699/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W.) oddalił skargę J. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatności ONW).
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Po wszczętym w dniu [...] września 2010 r. z urzędu postępowaniu administracyjnym Prezes ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. ustalił J. Ł. kwotę nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004-2008 w łącznej kwocie 2257,20 zł powiększonej o należne ustawowe odsetki.
Organ I instancji ustalił, że po rozpoznaniu podania z [...] maja 2004 r. decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. (dalej: Kierownik Biura) z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznano i wypłacono stronie płatności ONW, stosownie do powierzchni 5,48 ha. Kolejnymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2006 r., [...] listopada 2006 r., [...] lutego 2008 r. oraz [...] listopada 2008 r. Kierownik Biura przyznał i wypłacił stronie płatności ONW na lata 2005-2008, przy czym decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. do powierzchni 5,71 ha, a pozostałymi decyzjami do powierzchni 5,58 ha. Następnie podaniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wnioskodawca wystąpił o przyznanie płatności ONW na 2009 r. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2009 r. w gospodarstwie rolnym kontroli ustalono, że na części działek wnioskodawca zaniechał prowadzenia działalności rolniczej, a powierzchnia jednej z działek jest mniejsza od zadeklarowanej. Ustalono, że powierzchnia działek kwalifikowana do płatności wynosiła 3,77 ha. Wobec tego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], Kierownik Biura odmówił stronie przyznania płatności ONW za 2009 r., a po rozpoznaniu odwołania została ona utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Z kolei decyzją będącą przedmiotem postępowania objętego skargą kasacyjną ustalono stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w latach 2004-2008. Przyjęto, że beneficjent zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na części obszaru, do którego przyznano płatność przed upływem 5 lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego.
Od decyzji Dyrektora [...] Oddziału ARiMR wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł J. Ł. W następstwie jego rozpoznania decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezes ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ ten ustalił, że składając podanie o przyznanie płatności w 2004 r. wnioskodawca w formularzu wniosku oświadczył, że znane są mu m.in. zasady przyznawania płatności. Zobowiązał się też do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a także do informowania ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależnie lub nadmiernie przyznane płatności, m.in. o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania pomocy.
Prezes ARiMR wyjaśnił następnie, że wyliczenie płatności następuje w oparciu o powierzchnię działek zadeklarowanych i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (obszary ONW) jako grunty orne, sady, łąki i pastwiska trwałe. Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) dalej: rozporządzenie MRiRW z 11 marca 2009 r., jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym stanowi § 2 pkt 1 albo § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) lub § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a), zobowiązany jest do zwrotu części płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał powadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, w sytuacji gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których jest prowadzona działalność rolnicza wynosi co najmniej 1 ha.
Mając powyższe na względzie organ uznał, że skoro przeprowadzona w gospodarstwie strony kontrola na miejscu wykazała, że na części działek zaniechano prowadzenia działalności rolniczej przed upływem 5 lat od otrzymania pierwszej płatności ONW, to zasadne było zobowiązanie beneficjenta do zwrotu nienależnie pobranych należności wraz z odsetkami. Podstawa do takiego orzeczenia istnieje dlatego, że strona nie kwestionowała ustaleń raportu z kontroli.
Skargę do WSA w W. na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2011 r. wniósł J. Ł. W ocenie skarżącego przyznane mu płatności ONW były należne ponieważ gospodarstwo położone było i jest na obszarze ONW, a Agencja do składanych corocznie wniosków nie wnosiła zastrzeżeń. Ponadto skarżący stwierdził, że nie mógł przewidzieć stanu gospodarstwa w 2009 r. i tego, że ulegnie on znacznej zmianie w stosunku do lat ubiegłych z powodu klęsk żywiołowych, atmosferycznych, losowych (huragan i susza) oraz zdrowotnych, a także kryzysu finansowego (brak środków powodujący zaniedbania jakościowe w gospodarstwie, w tym nienależyte utrzymanie łąk i brak przycinek drzew owocowych). Skarżący podniósł również, że nie pamięta co w 2004 r. oświadczał i wobec kogo. Nikt go nie pouczał co do zasad dotyczących płatności ONW, nikt także nie interesował się trudnościami w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Stan działek wykluczonych z płatności ONW w okresie deklarowanym na lata 2004-2008 był prawidłowy i na całym ich obszarze prowadzono działalność rolniczą.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia [...] października 2011 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego. Naruszenie to polegało na nierozpatrzeniu dowodów z dokumentów złożonych przez skarżącego oraz niewyjaśnieniu przyczyn odmowy wiarygodności dowodom z dokumentów przedstawionych przez skarżącego, a także na braku oceny całokształtu materiału dowodowego i przeprowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli. Sformułował również zarzut naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), dalej: rozporządzenie RM z 14 kwietnia 2004 r., przez jego zastosowanie, podczas gdy skarżący nie zaniechał w latach 2004-2008 prowadzenia działalności na działkach rolnych o łącznej powierzchni 5,58 ha, do których otrzymał płatności ONW. Na działce A (nr [...]) prowadził uprawę czarnych i czerwonych porzeczek, na działce B (nr [...]) oraz C (nr [...]) znajduje się sad i łąki, które zostały skoszone, a na działkach D (nr [...]) oraz E (nr [...]) były łąki, które także zostały skoszone. Pełnomocnik zakwestionował ponadto wiarygodność protokołu kontroli z uwagi na liczne w nim poprawki i skreślenia, a także jego sprzeczność z pominiętymi przez organ oświadczeniami rolników, którzy potwierdzili prowadzenie przez skarżącego działalności rolniczej na całości działek objętych płatnością.
Oddalając skargę WSA w W. uznał, że organy w sposób należyty oceniły zebrany materiał dowodowy, a kontrolowane decyzje odpowiadają prawu. Sąd podał, że zasady przyznawania pomocy ONW na lata 2004-2006 regulowało rozporządzenie RM z 14 kwietnia 2004 r., a za lata 2007-2008 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448), dalej: rozporządzenie MRiRW z 11 kwietnia 2007 r. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia RM z 14 kwietnia 2004 r. płatności ONW udzielało się producentowi rolnemu, który zobowiązał się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999). Podobne regulacje zawarto w § 2 rozporządzenia MRiRW z 11 kwietnia 2007 r. Ponieważ płatność ONW przyznano rolnikowi, który zobowiązywał się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. Wymagania te polegały na: – prowadzeniu działalności rolniczej na obszarze o powierzchni co najmniej 1 ha, prowadzeniu jej na obszarze znajdującym się w mniej korzystnych warunkach gospodarowania przez przynajmniej 5 lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego oraz stosowaniu dobrej praktyki rolniczej zgodnie z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymaniem terenów wiejskich, w szczególności przez zrównoważoną gospodarkę rolną. W przypadku zaniechania prowadzenia działalności rolniczej podstawę rozstrzygnięcia stanowiło rozporządzenie MRiRW z dnia 11 marca 2009 r. Zgodnie z treścią § 9 ust. 1 pkt 2 tego aktu w przypadku, gdy rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1 albo w § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a) zwrotowi podlegała część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał on prowadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, w sytuacji gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza wynosi co najmniej 1 ha. Wyliczenie płatności ONW następowało w oparciu o powierzchnię zadeklarowanych i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (obszary ONW) działek użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki i pastwiska trwałe. Natomiast o zwrocie nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności organ orzeka w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.).
Rozpoznając skargę WSA w W. stwierdził, że spór między stronami sprowadzał się do ustalenia, czy miało miejsce nienależne lub nadmierne pobranie środków pochodzących z funduszy wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. Sąd podkreślił, że wnioskując o płatność na 2004 r. J. Ł. zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych wnioskiem o powierzchni nie mniejszej niż 5,48 ha przez okres 5 lat, a także do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależnie pobrane płatności, a także o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności jeżeli zmiana dotyczyła wykorzystywania gruntów rolnych i wielkości powierzchni. Sąd zwrócił uwagę, że kontrola gospodarstwa skarżącego przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2009 r. ujawniła fakt, że beneficjent zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na części zgłoszonych do tych płatności ONW działek rolnych. Jak ustalono w trakcie kontroli część deklarowanego obszaru stanowiły nieużytki, część była zadrzewiona, a deklarowana powierzchnia działki A była niższa od faktycznie stwierdzonej. Strona pouczona o możliwości złożenia zastrzeżeń do raportu z kontroli nie zakwestionowała jego wyników, zaś argumenty przez nią podniesione w postępowaniu o przyznanie płatności na 2009 r. nie zostały uwzględnione. Decyzje o odmowie przyznania płatności na ten rok stały się ostateczne i prawomocne. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu, że zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na określonym obszarze stwierdzone w danym roku okresu pięcioletniego zobowiązania, stanowi samodzielną przesłankę zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW.
Mając na względzie powyższe Sąd I instancji uznał, że podnoszone przez skarżącego zastrzeżenia dotyczące kontroli przeprowadzonej w 2009 r., mogły być przedmiotem postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na 2009 r., a nie obecnego postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiająca przyznania płatności, dotycząca pięcioletniego okresu ustalonego od dnia wypłaty pierwszej płatności. Jest ona wiążąca dla organów w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Przesądzono w niej, że na części działek rolnych położonych na obszarze ONW skarżący zaniechał prowadzenia działalności rolniczej. Zaniechanie to nie musiało mieć w ocenie Sądu charakteru stałego. Za nieistotne WSA w W. uznał to, że w latach poprzedzających 2009 r. na tych działkach rolnych skarżący rzeczywiście prowadził działalność rolniczą, skoro ten fakt nie został potwierdzony w dacie kontroli. Okoliczność ta została przez niego potwierdzona. Zatem skarżący nie dotrzymał postanowień pięcioletniego zobowiązania. Wobec tego, że okoliczność zaniechania prowadzenia działalności rolniczej została przesądzona, to możliwe było uwzględnienie oświadczeń złożonych przez sąsiadów skarżącego, na co w ocenie Sądu prawidłowo zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji. Tym samym przez to odniesienie nie naruszono przepisów postępowania administracyjnego w sprawie nierozpatrzenia wszystkich dowodów. Opierając się na decyzjach o odmowie przyznania płatności na 2009 r. organy ARiMR zasadnie przyjęły, że miało miejsce zaniechanie przez skarżącego prowadzenia działalności rolniczej, które stanowi samodzielną przesłankę zwrotu otrzymanych przez niego płatności ONW. Skoro zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej skarżący złożył w 2004 r., wypłata pierwszej płatności nastąpiła w dniu [...] lutego 2005 r., a zaniechał takiej działalności w 2009 r. to zasadnie Prezes ARiMR przyjął, że uzyskane płatności ONW podlegają zwrotowi.
W ocenie Sądu nie zostały w sprawie spełnione warunki zwalniające beneficjenta płatności ONW z obowiązku ich zwrotu określone w § 9 ust. 3 rozporządzenia RM z 14 kwietnia 2004 r. Podnoszone okoliczności m.in. klęski, które nawiedziły gospodarstwo skarżącego w latach 2004-2009, zły stan zdrowia mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, tylko gdyby zawiadomił ARiMR niezwłocznie na piśmie o tych faktach. Z kolei przedstawione przez skarżącego dokumenty medyczne dotyczyły jedynie leczenia, a nie długotrwałej niezdolności do pracy.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 25 października 2011 r. wniósł J. Ł. Zaskarżając wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołał się na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Wyrokowi temu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 110 k.p.a., wskutek niestwierdzenia przez WSA w W. naruszenia tych przepisów. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie autora skargi kasacyjnej organy miały obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i w tym zakresie powinny uzasadnić swoje stanowisko. Tymczasem Prezes ARiMR oparł ustalenia faktyczne jedynie na protokole kontroli gospodarstwa rolnego, przeprowadzonej na miejscu w dniu [...] sierpnia 2009 r., z którego wynika, że powierzchnia kwalifikująca się do uzyskania płatności ONW wynosiła 3,77 ha, a nie jak deklarował J. Ł. 5,58 ha. Ustalenia te w ocenie pełnomocnika strony są błędne i niezgodne ze stanem rzeczywistym. Sam protokół z kontroli jest dowodem niewiarygodnym. Zawiera liczne skreślenia i pomyłki. Pozostaje także w sprzeczności z oświadczeniami sąsiadów i najbliższych współpracowników J. Ł., które zostały przez organ pominięte bez uzasadnienia. Podobnie zaniechano przesłuchania tych osób na okoliczność prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej na całym obszarze zgłoszonym do płatności ONW. Działki rolne, które uznano za nieużytek, przeznaczone są na łąki, pastwiska i sady. Na działce A (nr ew. [...], pow. [...] ha) prowadzona była uprawa czarnych i czerwonych porzeczek, na działce B (nr ew. [...], pow. [...] ha) oraz C (nr ew. [...], pow. [...] ha) znajdował się sad i łąki, które zostały skoszone, a na działce D (nr ew. [...], pow. [...] ha) oraz E (nr ew. [...], pow. [...] ha) były łąki, które także zostały skoszone. Ponadto, w wyniku klęsk żywiołowych, które nawiedziły gospodarstwo skarżącego oraz kryzysu finansowego, konieczna była zmiana form gospodarowania (m.in. łąki zaorano pod owies, a uprawy porzeczek pod pastwisko). W ocenie pełnomocnika skarżący prowadził działalność rolniczą na całym obszarze zgłoszonym do płatności ONW i nie zaniechał jej na żadnej części. Wskutek opisanych zdarzeń – klęsk żywiołowych i kryzysu finansowego – jedynie opóźnił się z wykonaniem niektórych prac rolnych. Ponadto, skarżący nie został poinformowany przez organy o ciążących na nim obowiązkach związanych z płatnościami ONW. Okoliczności te miały świadczyć o tym, że Prezes ARiMR nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a WSA w W. nie dostrzegł wad postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, by ustalenia decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2010 r. miały wiążący charakter dla organów w postępowaniu objętym skargą, ponieważ takiego wniosku nie można wyprowadzić z dyspozycji art. 110 k.p.a. Prezes ARiMR obowiązany był do dokonania odrębnych i wszechstronnych ustaleń opartych o wyczerpująco zebrany i wnikliwie oceniony materiał dowodowy, a nie mógł ograniczać się jedynie do protokołu z kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem istnieją podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną opiera ją na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc podnosi podstawę kasacyjną uregulowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Konkretyzując zarzut naruszenia tego przepisu, wnoszący skargę kasacyjną wskazał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 110 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, objęty nią wyrok WSA w W. narusza prawo w ten sposób, że Sąd I instancji nie uchyla kontrolowanej decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], w sytuacji gdy ta decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. są wydane bez ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszenie wskazanych przepisów doprowadziło do sytuacji, w której skarżony wyrok akceptuje naruszenia przepisów postępowania, a to w konsekwencji prowadzi do przyjęcia jako dopuszczalnej sytuacji, w której organ nie wyjaśniając stanu faktycznego sprawy wadliwie stosuje przepisy prawa materialnego nakładające obowiązek zwrotu płatności ONW z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Dokonując oceny tak ujętego zarzutu skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że ten zarzut spełnia wymogi prawa, a to oznacza, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić należy się ze szczegółową argumentacją podstawy kasacyjnej, że WSA w W. wadliwie przyjął, że organy administracyjne prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu płatności ONW w stosunku do J. Ł. nie określiły faktycznych podstaw orzekania, przyjmując w sposób nieuprawniony ustalenia faktyczne poczynione na rzecz innego postępowania administracyjnego związanego z ustaleniem płatności na 2009 r. Ten zarzut w ocenie Sądu kasacyjnego jest trafny, gdyż akta sprawy nie wskazują, by na użytek postępowania, w którym zapadły decyzje skarżone do WSA w W., było prowadzone postępowanie wyjaśniające. Działania organów skupiły się na stwierdzeniu, że w czynnościach procesowych podejmowanych dla potrzeb wydania decyzji odmawiającej płatności ONW za 2009 r. ustalono fakty dające podstawę do odmowy przyznania płatności, a to jest wystarczająca przesłanka do wydania decyzji w innym postępowaniu, gdyż ustalenia ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania płatności za 2009 r. są wiążące dla organów. Ten sposób argumentacji zaaprobował WSA w W. oddalając skargę J. Ł., a przez to przyjął, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Z tym stanowiskiem zgodzić się nie można. Wydanie decyzji administracyjnej, a więc i sposób prowadzenia postępowania określają przepisy k.p.a. Odejście od tych reguł jest możliwe tylko o tyle, o ile przepis szczególny wyklucza lub ogranicza stosowanie regulacji kodeksowej.
W sprawie administracyjnej zakres i granice postępowania wyjaśniającego określają przedmiot postępowania. Takim przedmiotem w sprawie, w której wniesiono skargę kasacyjną było orzekanie o zwrocie płatności ONW z tytułu zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działkach uprawniających do jej pobierania. Zwrot płatności jest uregulowany w § 9 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 r. Zatem ten przepis określa zakres okoliczności faktycznych, które dają podstawę do zastosowania przewidzianej w nim dyspozycji. Podkreślić należy, że ten przepis różnicuje sytuację podmiotów mających dokonywać zwrotu płatności. Zatem organy prowadząc postępowanie w takiej sprawie powinny jednoznacznie wykazać z jaką sytuacją faktyczną mamy do czynienia. Wypełnienie tego nakazu musi się wiązać z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego.
Konieczność prowadzenia takiego postępowania istnieje także wówczas, gdy niektóre elementy stanu faktycznego zostały ustalone w innych postępowaniach. Oznacza to, że Sąd I instancji nie mógł, akceptować jako nieistotnych naruszeń przepisów postępowania przed organami, tych uchybień, które w istocie prowadziły do niewyjaśnienia stanu faktycznego, a przesłanki faktyczne do wydania kontrolowanych przez ten Sąd decyzji były antycypowane z innego postępowania. Taka praktyka w ocenie NSA jest niedopuszczalna, gdyż oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest możliwe, ze względu na nieistotne naruszenia przepisów postępowania, tylko wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale nastąpiły w nim uchybienia. W sprawie będącej podstawą skargi kasacyjnej brak jest postępowania wyjaśniającego, bo trudno, za takie uznać działanie organów, ograniczające się do wszczęcia postępowania i odpowiedzi (informacji) kierowanych do J. Ł. oraz wydanie decyzji. Tego braku nie usuwa powołanie się na ustalenia wynikające z ostatecznej decyzji odmawiającej płatności za 2009 r. oraz wiążący charakter tego rozstrzygnięcia. Ustalenia faktyczne poczynione dla tamtej sprawy mogłyby być podstawą faktyczną wydania decyzji w sprawie zwrotu płatności ONW jednak powinny być one przeprowadzone w tym postępowaniu, bowiem ustalenia faktyczne dokonane w jakiejkolwiek sprawie nie są wiążące dla innych postępowań. W sprawie wiąże treść decyzji i tylko w takim znaczeniu należy rozumieć związanie ostateczną decyzją. Z tego należy wnosić, że wiążące jest pozbawienie J. Ł. płatności ONW za 2009 r., ale nie okoliczności faktyczne ustalone dla tamtego rozstrzygnięcia. Konsekwencją takiego charakteru związania decyzją może być co najwyżej stwierdzenie, że dla zwrotu płatności istnieją podstawy do przyjęcia, że spełniona jest jedna z przesłanek wskazanych w § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r., ale inne muszą być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym.
NSA podkreśla, że ustalenia dla płatności za 2009 r. obejmują inną perspektywę czasową niż decyzja orzekająca o zwrocie płatności ONW. Płatność ta przyznawana jest w perspektywie 5-letniej, zatem ten okres obejmował lata 2004-2008, bo pierwsza płatność była przyznana za 2004 r. Z tego też względu ustalenia dla roku 2009 nie mogą być automatycznie przenoszone na ten okres, bo nie tej perspektywy czasowej dotyczy postępowanie, w którym była prowadzona kontrola.
W kontekście poczynionych uwag, stwierdzić należy, że wyrok WSA w W. z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 699/11 narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 151 tej ustawy przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy objęte nią decyzje zapadły z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bo związane są z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Mając na uwadze treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeknie Sąd I instancji mając na uwadze koszty nieopłaconej pomocy prawnej.