II GSK 175/07

I SA/Łd 1657/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Paweł Kowalski /sprawozdawca/
Piotr Kiss /przewodniczący/
Wiktor Jarzębowski
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
II GSK 175/07 - Wyrok NSA z 2007-10-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 19 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Kiss, Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi [...] Federacji Sportu w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu Województwa [...] oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu 28 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wydał wyrok w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 369/05 ze skargi [...] Federacji Sportu, mocą którego uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu Województwa [...].
W sprawie Sąd ustalił, iż decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa [...] ustalił Wojewódzkiej Federacji Związków Sportowych w Ł. kwotę 104 047, 21 zł wraz z odsetkami, podlegającą zwrotowi z uwagi na niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu Województwa [...] na realizację zadań określonych w umowie nr [...] z dnia [...] zawartej pomiędzy Województwem [...] a Wojewódzką Federacją Związków Sportowych w Ł.. Rozstrzygnięcie powyższe poprzedzone zostało kontrolami przeprowadzonymi na podstawie upoważnienia Dyrektora Departamentu Kontroli, Monitoringu i Audytu Wewnętrznego-problemową (w dniach 26 lutego 2004 r. do dnia 5 kwietnia 2004 r.) i uzupełniającą ( w dniach od 19 do 26 maja 2004 r.). Ustalono, iż w dniu [...] zawarta została umowa nr [...] pomiędzy Województwem [...] (dotującym) a Wojewódzką Federacją Związków Sportowych w Ł. (dotowanym) mocą, której przyznano dotację wysokości 1 000 000 zł. W dniu 10 października 2003 r. zawarto aneks nr 1, którym ostatecznie ustalono kwotę dotacji w wysokości 1 104 340 zł na realizację zadań wskazanych w preliminarzach. Jako załączniki do umowy i aneksu załączone zostały szczegółowe preliminarze kosztów zadań. Umowa zawierała także zastrzeżenie (w § 8 pkt 1), iż "w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy kwoty dotacji podlegają zwrotowi w części proporcjonalnej do stopnia niewykonania umowy". Federacja nie wykonała wszystkich zadań zaplanowanych w preliminarzu, wykonała zaś zadania tam nie ujęte. Finansowanie części zadań wynikających z preliminarza pochłonęło kwoty niższe niż wskazane na te zadania w preliminarzach. W związku z zapisami umowy i ustaleniami kontrolujących środki dotacji, niewykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, winny zostać zwrócone na konto dotującego. Federacja wydatkowała je zaś na zadania nie ujęte w załącznikach do umowy lub zadania rozliczyła kwotami wyższymi niż określone preliminarzami. Umowa dotacji nie dopuszczała możliwości zmiany warunków realizacji zadań, ani w zakresie finansowym, ani w zakresie rzeczowym. Załączone preliminarze wyznaczały nieprzekraczalny koszt zadania jak również zakres umowy, wskazywały zadania (imprezy) i przypisane na ich realizację kwoty dotacji. Porównanie preliminarzy z rozliczeniem przedstawionym w toku kontroli pozwoliło na ustalenie zadań, które nie zostały zrealizowane, tych, na rzecz których niewykorzystano pełnych kwot dotacji oraz zadań wykonanych, nieujętych w preliminarzu stanowiącym załącznik do umowy. Stosownie zatem do art. 93 ust. 1 pkt 1 oraz ust 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.) zwrotowi podlega ta cześć dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
W odwołaniu z dnia 20 października 2004 r. strona wniosła o uchylenie w całości wydanej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Podniosła zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 w związku z art. 129a oraz art. 118 ustawy o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu zawierania umowy o dotację, poprzez oparcie kontroli i jej wyników o preliminarz, który nie stanowi części umowy o dotację. Preliminarz kosztów realizacji zadania z zakresu kultury fizycznej na 2003 rok stanowi odrębny od załącznika nr 1 i 2 dokument, na którego treści organ nie powinien opierać wyników kontroli. W umowie z dnia [...] zostało wskazane 5 kategorii zadań, których wykonanie zostało powierzone zrzeszonym w Federacji związkom sportowym. W załączniku nr 1 do umowy poszczególnym związkom i klubom zostały przypisane konkretne kwoty dotacji, a ich zadania zostały uszczegółowione. W dniu 10 października 2003 r. umowa została zmieniona aneksem nr 1 i uzupełniona załącznikiem nr 2. Powołane w umowie załączniki stały się więc jej integralną częścią i z nich wynikał obowiązek wydatkowania dotacji sposób w nich określony. Natomiast preliminarz to jedynie plan przyszłych imprez i ich kosztów, który może ulegać zmianie, jest dokumentem wewnętrznym, który umożliwia zakreślenie planu działania Federacji i określenie kwoty koniecznej dotacji. Ponadto preliminarz nie jest podpisany przez przedstawiciela Federacji, a jedynie przez dyrektora WFZS, a więc nawet nie przez reprezentację dotowanego. W toku kontroli został on udostępniony grzecznościowo. W sytuacji, gdy strony związane były ważną umową nie może on stanowić podstawy wydania decyzji, w szczególności, gdy sama umowa o dotację nie odwołuje się do preliminarza. Ponadto umowa o przyznanie dotacji jest umową cywilnoprawną i do interpretacji jej postanowień należy stosować przepisy kodeksu cywilnego, w tym art. 65 §1 i art. 354 §1 k.c. Uwzględniając treść powołanych przepisów należy zauważyć, iż przedmiotowa umowa nie jest pierwszą, która została zawarta przez strony,
oba podmioty od 1996 roku współpracują w zakresie określonym zawieranymi umowami. W pełni uprawnione jest zatem twierdzenie, iż pomiędzy stronami wykształciła się pewna praktyka wykonywania umów, która uzupełnia postanowienia umowy i wpływa na treść istniejącego między stronami stosunku prawnego. Zwrócić należy uwagę, iż dotychczas preliminarze nie były traktowane jako integralna część umowy i podczas żadnej z dotychczasowych kontroli nie były uwzględniane ani kwestionowane. Organy kontrolne opierały się dotychczas wyłącznie na postanowieniach umowy i załączników do niej. Strona podniosła, iż poszczególne kwoty dotacji zostały rzeczywiście wydatkowane na realizację zadań określonych w umowie przez wymienione w załączniku związki i kluby. Federacja wykonała wszystkie zadania wynikające z umowy i załączników, a niewykorzystana kwota 30 437, 02 zł zgodnie z umową i art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych została zwrócona na konto Województwa [...]. Ostatecznie strona podniosła, iż z zaskarżonej decyzji nie wynika, by dotujący kwestionował prawidłowości wydatkowania dotacji w stosunku do umowy i załączników do niej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, iż zlecenie zadania i udzielenie dotacji nastąpiło na podstawie umowy, w której (zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o finansach publicznych) winny zostać szczegółowo opisane zadania i termin ich wykonania, winna też być określona należna dotacja celowa i termin płatności, tryb kontroli wykonania zadania, sposób rozliczenia udzielonej dotacji i zasady zwrotu niewykorzystanej części dotacji. W niniejszej sprawie wykaz zadań i konkretnych kwot na ich realizację został określony w umowie z dnia [...] i załącznikach do niej, które stanowią jej integralną część, bowiem umowa i aneks do odwołują się do nich. Załączniki te określały w sposób szczegółowy sposób wykorzystania dotacji. Jednakże strona nie wypełniła zobowiązań umowy, nie wykonała wszystkich zadań, w rozliczeniu części zadań wykazała kwoty niższe, niż wskazane na te zadania w preliminarzu. Powstałą różnicę winna zatem zwrócić na konto dotującego, zwróciła zaś tylko część, a pozostałą wydatkowała na zadania nie ujęte w preliminarzu lub rozliczyła zadania kwotami wyższymi. Podzielić więc należało stanowisko organu I instancji, iż w sprawie niniejszej wystąpiło wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, dotowany nie ma bowiem uprawnienia do przesunięcia kwot dotacji na inne zadania określone w umowie i przeznaczenia na nie kwoty wyższej niż to wynikało z załączników do umowy bądź w ogóle na realizację zadań, które nie mieściły się w ramach przedmiotu dotacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona wniosła
o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2005 r. strona skarżąca podała, iż obecnie działa pod nazwą [...] Federacja Sportu. Przedstawiła wypis z Krajowego Rejestru Sądowego, potwierdzający ten fakt.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż w sprawie decydujące było ustalenie, jak była treść umowy łączącej stronę skarżącą z jednostką samorządu,
a w szczególności - na ile precyzowała ona zadania i kwoty na realizację tych zadań. Zdaniem Sądu, w treści umowy z dnia [...]cel udzielenia dotacji określono w sposób bardzo ogólnikowy. Częścią umowy był także aneks i dwa załączniki. Sporna jest natomiast treść załącznika nr 1, która była podstawą uznania wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W aktach sprawy znajduje się kserokopia załącznika do umowy z [...] potwierdzona za zgodność z oryginałem przez dyrektora departamentu H. W.. Załącznik ten to tabela, w której wskazano nazwę okręgowych związków i klubów oraz realizację kalendarzy imprez wraz z przeznaczonymi dla nich kwotami. Oprócz tego zamieszczono w załączniku cztery punkty, gdzie z pierwszego z nich wynikało, że w załączeniu jest roczny wykaz imprez z podziałem na miesiące i nazwy zadań. W oparciu o ten wykaz stwierdzono niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji. Załącznik ten ze strony Federacji podpisał tylko dyrektor Z. Ś.. Do protokołu kontroli załączono z kolei załącznik nr 1, który był podpisany przez prezesa i dyrektora, a w którym nie było owych czterech punktów. Jak twierdzi strona, ten właśnie załącznik był przez nią podpisany jako integralna część umowy. Sąd podkreślił, że Kolegium załączników tych nie porównało i nie odniosło się do zarzutu odwołania, że preliminarz nie stanowił integralnej części umowy.
W związku z powyższym Kolegium zostało zobowiązane do wyjaśnienia, jaka była faktyczna treść załącznika nr 1, a dopiero po tych ustaleniach - do stwierdzenia, czy dotacja ta była wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
Decyzją z dnia [...] Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi celem przeprowadzenia postępowania dowodowego we wskazanym przez Sąd zakresie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] K.O [...] określił [...]Federacji Sportu kwotę dotacji przypadającą do zwrotu z tytułu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 104.047,21 zł oraz odsetki.
W uzasadnieniu podniesiono, że treść załącznika do umowy nr [...] z dnia [...] jest taka, jak to przyjęto w poprzedniej decyzji wydanej w sprawie, a mianowicie składa się on ze strony tytułowej, strony 2, zawierającej podział dotacji na poszczególne kluby sportowe oraz 4 punkty, których brak zarzucała skarżąca. Załącznik obejmuje także preliminarz kosztów realizacji zadania z zakresu kultury fizycznej na 2003 r., zawierający podział kwoty dotacji na poszczególne imprezy sportowe. O fakcie, że preliminarz jest częścią załącznika, a tym samym umowy, świadczy pkt 1 załącznika. Do akt sprawy załączono potwierdzoną notarialnie za zgodność z oryginałem kopię umowy i załącznika. Podkreślono także, że podpisanie załącznika przez Dyrektora Biura WFZS świadczy o tym, że jest to dokument pochodzący od Federacji i przez nią sporządzony. Kserokopia tego dokumentu bez czterech punktów w końcowej jego części, przedstawiona przez dotowanego w toku kontroli i załączona do protokołu kontroli, nie może być, zdaniem organu I instancji, dowodem w sprawie, gdyż jest to projekt roboczy, powstały na etapie przygotowań do zawarcia umowy. Świadczy o tym brak numeru umowy w tytule na stronie 2. Nie można także, jak twierdzi organ I instancji, przypisywać znaczenia przesądzającego podpisaniu załącznika tylko przez Dyrektora Biura WFZS. Istotne jest bowiem, że umowa została podpisana, stosownie do zapisów wypisu z KRS, przez osoby upoważnione do reprezentowania Federacji na zewnątrz.
Po rozpatrzeniu odwołania [...] Federacji Sporu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] K.O. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że załącznik nr 1 do umowy
o dotację z dnia [...] zawierał, oprócz tabeli obejmującej podział dotacji pod względem podmiotowym, cztery punkty, których brak zarzucała Federacja. W ocenie Kolegium, za udowodnione należy uznać, że załącznik nr 1 miał postać taką, jaka znajduje się w aktach, czyli jego treść obejmowała wymienione wyżej cztery punkty, umiejscowione pod tabelą zawierającą podmiotowy podział dotacji. Dowodzi tego fakt, że znajdujące się w aktach sprawy kopie umowy, aneksu i załącznika zostały potwierdzone notarialnie za zgodność z oryginałem. Czynność notarialna, jaką jest poświadczenie zgodności kopii dokumentu z oryginałem, nadaje tej kopii moc dokumentu urzędowego. Upada zatem argumentacja odwołującej się, jakoby podpisała inny załącznik (bez owych czterech punktów pod tabelą), niż przedstawiony przez organ I instancji. Wobec tego nie może budzić wątpliwości, że preliminarz, jako część załącznika, stanowił integralną część umowy o dotację. Przesądza o tym treść pkt 1 załącznika, który odsyła do preliminarza, zawierającego wykaz imprez i ich planowanych kosztów.
Po wyjaśnieniu tej kwestii, Kolegium poddało ocenie sposób wykorzystania dotacji. Przeznaczenie dotacji zostało określone w samej umowie i w załącznikach
do umowy, oznaczonych jako nr 1 i 2, które zawierają szczegółowe opisy poszczególnych zadań i kwotę dotacji na ich realizację, zgodnie z wymogami ustawowymi. Załączniki wraz z preliminarzem stanowiły integralną część umowy
o dotację. W toku kontroli prawidłowości wykorzystania tej dotacji u dotowanego stwierdzono, że Federacja nie wykonała wszystkich zadań (opiewających na kwotę 48.650,36 zł) oraz że w rozliczeniu części zadań wykonanych wykazała kwoty niższe, niż wskazane na te zadania w preliminarzu (kwota 45.080,96 zł z tytułu niepełnego wykorzystania kwot dotacji na poszczególne zadania). Mimo że środki te podlegały zwrotowi (w sumie 93.731,32 zł), dotowany zwrócił tylko ich część (4.593,00 zł),
a pozostałe wydatkował na zadania nie ujęte w preliminarzu lub rozliczył zadania kwotami wyższymi. Dowodami na tę okoliczność są protokoły kontroli problemowej
i uzupełniającej (w aktach). Kolegium podzieliło tym samym stanowisko I instancji,
iż w sprawie mamy do czynienia z dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
W skardze na powyższą decyzję [...] Federacja Sportu w Ł. zarzuciła:
- naruszenie art. 77 § 1, 7 i 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę stanu faktycznego
i uznanie za udowodniony fakt obowiązywania między stronami załącznika nr 1
w brzmieniu kwestionowanym przez skarżącego;
- naruszenie art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz;
- błędną interpretację umowy 1/2003 poprzez przyjęcie, że część dotacji z została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
W uzasadnieniu podniesiono, że poświadczenie notarialne dokumentów zostało dokonane 28 listopada 2005 r., istnieje więc duży odstęp czasowy od daty kontroli. Nie można zatem, jednoznacznie stwierdzić, jaki dokument został przedstawiony notariuszowi do poświadczenia za zgodność z oryginałem. Ponadto, skarżąca upatruje wad w postępowaniu organów administracji, skutkujących naruszeniem zasady pogłębiania zaufania, w dopuszczeniu funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch różnobrzmiących dokumentów załącznika nr 1 do umowy. W jej ocenie, wszelkie niejasności winny skutkować na korzyść strony postępowania administracyjnego. Zakwestionowano także stanowisko organów administracji w przedmiocie znaczenia dla sprawy zwyczajów panujących w stosunkach między stronami umowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) – dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności.
W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa rodzących konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.
W dniu 28 czerwca 2005 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 369/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał wyrok, którym uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu Województwa [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu administracji jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Granice postępowania dowodowego wyznacza przy tym treść normy prawnej. Organ winien bowiem ustalić te fakty, które są prawnie relewantne. W tym przypadku w postępowaniu administracyjnym należało przede wszystkim ustalić, jaka była treść umowy, łączącej stronę skarżącą z jednostką samorządu, a w szczególności na ile precyzowała ona zadania i kwoty na realizację tych zadań.
Tak więc w rozpatrywanej sprawie pierwszoplanowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji miała kwestia prawidłowego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji.
Po myśli art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.) .
Artykuł 77 § 1 K.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.).
Wedle dyspozycji art. 80. K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 K.p.a.). Organ kolegialny, właściwy do wydania decyzji w sprawie, może zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowego lub jego części jednemu ze swych członków lub pracowników, jeżeli szczególne przepisy temu się nie sprzeciwiają (art. 87 K.p.a.)
Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ stwierdził, że wskazane wątpliwości zostały wyjaśnione w trakcie postępowania dowodowego, przeprowadzonego ponownie przez organ I instancji. Jak zostało ustalone, załącznik nr 1 do umowy o dotację nr [...] z dnia [...] zawierał, oprócz tabeli obejmującej podział dotacji pod względem podmiotowym, cztery punkty, których brak zarzucała Federacja. Punkty te mają następującą treść:
1. W załączeniu roczny wykaz imprez z podziałem na miesiące, nazwę zadania (imprezy) i wysokością planowanych kosztów, oraz wykaz miesięczny poszczególnych zadań z planowanymi kosztami zadania;
2. Załącznik wzór "Preliminarza szczegółowego", jaki przygotowywany jest na 7 dni przed planowanym miesięcznym zadaniem i rozliczany w ciągu 7 dni od zakończenia imprezy;
3. Wykaz akcji szkoleniowych i konsultacji wojewódzkiej kadry młodzika
z podziałem na ilość miejsc i dyscyplin;
4. Koszty obsługi zadania - Wykaz planowanych kosztów.
Organ wydający decyzję w sprawie wyjaśnił, że oparł się na dowodach
z dokumentów jakim jest egzemplarz umowy nr [...] z dnia [...] zawartej pomiędzy Województwem [...] Wojewódzką Federacją Związków Sportowych wraz z jej integralną częścią jaką jest załącznik do umowy składający się z 19 stron w tym: ze strony tytułowej; strony 2, czyli dokumentu dzielącego kwotę dotacji na poszczególne podmioty (kluby sportowe z niej korzystające) wykonujące zadania, wraz z treścią zawartą w punktach od 1 do 4 oraz preliminarza kosztów realizacji zadania z zakresu kultury fizycznej na 2003 r. dzielącego kwotę dotacji w tym przypadku na poszczególne imprezy sportowe organizowane przez wymienione na stronie 2 podmioty.
Wobec tak rysującego się stanu faktycznego należy stwierdzić, że przedmiotem toczącego się postępowania jest ustalenie treści zawartej między stronami umowy wraz z aneksem, a w szczególności ustalenie co było treścią jej załącznika.
Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego organy wskazały, iż istotnie w sprawie istnieją dwa załączniki do umowy z [...]- obydwa oznaczone numerem 1. Jednak różnią się one co do treści - załącznik podpisany przez prezesa Federacji i dyrektora nie zawiera dodatkowych postanowień, wymienionych w czterech punktach, które widnieją na drugim z załączników (podpisanym tylko przez dyrektora Federacji). Wśród tych postanowień widnieje zapis, iż do umowy załącza się roczny wykaz imprez z podziałem na miesiące, nazwę zadania (imprezy) i wysokością planowanych kosztów, oraz wykaz miesięczny poszczególnych zadań z planowanymi kosztami zadania - preliminarz. Oryginał tego dokumentu znajduje się w posiadaniu Departamentu Finansów Urzędu Marszałkowskiego w Ł. czego potwierdzeniem jest załączona do akt sprawy kopia dokumentu uwierzytelniona przez notariusza. W Urzędzie Marszałkowskim brak było dokumentu o takiej treści jaką według strony skarżącej miał załącznik. Skoro tak to trudno przyjąć by strony były związane załącznikiem innej treści niż tym, który jest w posiadaniu Urzędu Marszałkowskiego.
Systematykę wydatków budżetowych, w tym dotacji, określają przepisy art. 69 ustawy o finansach publicznych, która na mocy art. 111 ust. 3 tej ustawy obowiązuje także wydatki jednostek samorządy terytorialnego. Dotacje dla podmiotów nie zaliczanych do sektora finansów publicznych można podzielić na:
1) dotacje podmiotowe,
2) dotacje przedmiotowe,
3) dotacje celowe, w tym na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji.
Dotacje celowe mogą być przeznaczone bądź na sfinansowanie konkretnego zadania bądź też na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji.
Zgodnie z treścią art. 71 ustawy o finansach publicznych jednostki niezaliczone do sektora finansów publicznych, w tym fundacje i stowarzyszenia mogą otrzymywać dotacje celowe na realizację zadań zleconych, na podstawie umów zawartych z dysponentem części budżetowej. Umowa taka winna określać szczegółowy opis zadania i termin jego wykonania, dotację celową należną jednostce wykonującej zadanie i tryb płatności, tryb kontroli wykonywania zadania, sposób rozliczenia udzielonej dotacji celowej i zasady zwrotu niewykorzystanej części dotacji. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a zatem niezgodnie z postanowieniami umowy skutkuje nie tylko koniecznością zwrotu dotacji wraz z odsetkami, ale również niemożnością ubiegania się o przyznanie dotacji przez kolejne 3 lata ( art. 93 ustawy o finansach publicznych). Identyczne zasady, z mocy art. 118 ust. 2 pkt. 1 i 129 a ustawy o finansach publicznych, mają zastosowanie do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Wobec powyższego należy stwierdzić, iż dla oceny, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, istotne znaczenie ma treść umowy, zawartej między dysponentem a jednostką otrzymującą dotację, w której powinno się w sposób szczegółowy określić zadania i termin ich wykonania.
Za logiczne wydaje się więc uznanie preliminarza znajdującego się w załączniku do umowy nr [...] z dnia [...]o tytule "Organizacja szkolenia młodzieży uzdolnionej sportowo – realizacja kalendarzy imprez, udziału reprezentacji w Ogólnopolskiej Olimpiadzie Młodzieży, szkolenie wojewódzkiej kadry młodzika, udział i organizacja imprez regionalnych, ogólnopolskich, międzynarodowych, obsługa zadania", za nierozerwalną część umowy.
Co więcej z samego tytułu załącznika, w którego treści zawarto słowa "kalendarz imprez", wywnioskować można, iż powinien on zawierać preliminarz. Kwestionowany preliminarz to zestawienie planowanych wydatków instytucji. Jest on elementem planu finansowego. Obejmuje planowanie przewidywanych wydatków gotówkowych w odpowiednich przedziałach czasowych. Stanowi istotny dowód w przypadku kontroli sposobu wydatkowania przydzielonych środków.
Tak więc kwestionowany preliminarz jest kalendarzem imprez wraz
z określonymi kwotami na ich realizację. Przyjęcie, że częścią aneksu i umowy było wskazanie tylko jednostki organizacyjnej i przydzielonej jej kwoty oznaczałoby,
że można byłoby dopatrzeć się tu cech dotacji podmiotowej, a nie jak to ma miejsce
w rozpoznawanej sprawie dotacji celowej na realizację poszczególnych zadań. Należy więc przyjąć, że preliminarz był częścią umowy.
Za istotny w sprawie należy uznać również dokument opracowany przez Wojewódzką Federację Związków Sportowych pod tytułem "Opis budowy wniosku Wojewódzkiej Federacji oraz druki i procedury obowiązujące w biurze Wojewódzkiej Federacji Związków Sportowych w Ł." (karta od 114 do 128 akt administracyjnych). Na szczególną uwagę zasługuje zapis, iż "po uzyskaniu wszystkich informacji, Federacja buduje załącznik do Wniosku, w którym umieszczone są wszystkie wyżej wymienione pozycje z przewidywanymi kosztami. Tak przygotowany wniosek wraz z załącznikami zostaje złożony do dnia 31 sierpnia w odpowiednim Departamencie na zadania roku następnego. Po uzyskaniu wszystkich szczegółowych informacji, dane te są wprowadzane do bazy danych Federacji i na tej podstawie budowany jest właściwy załącznik do Umowy z podziałem na miesiące i kwartały z wykazem imprez i kosztami poszczególnych zadań. Należy przyjąć, że tak zbudowany załącznik jest planem na dany rok".
Z treści dokumentu jednoznacznie wynika, że nierozerwalną częścią zawieranej przez dotowanego umowy powinien być załącznik do niej, w którym to strona szczegółowo określa wykazy imprez wraz z kosztami poszczególnych zadań z podziałem na miesiące i kwartały. Na tej podstawie należałoby więc uznać, że omawiany załącznik do umowy zawierał również preliminarz.
Odnosząc się do kwestii zwrotu dotacji udzielonej z budżetu Województwa [...] należy zauważyć, że organ słusznie uznał, że z umowy z dnia [...]Nr [...] wynika, iż dotacja udzielona Federacji w kwocie 1.000.000 zł została przeznaczona na dofinansowanie: a) realizacji kalendarzy imprez Okręgowych Związków Sportowych i innych stowarzyszeń kultury fizycznej; b) szkolenia wojewódzkiej kadry młodzika; c) przygotowanie i udział reprezentacji Województwa w Ogólnopolskiej Olimpiadzie Młodzieży; d) udziału i organizacji imprez o charakterze regionalnym, ogólnopolskim i międzynarodowym; e) kosztów obsługi zadania. Następnie, aneksem nr 1 z dnia 10 października 2003 r. zmieniono brzmienie § 1 umowy, zwiększając kwotę dotacji do 1.104.340 zł z przeznaczeniem dodatkowych środków na zadania wymienione w pkt a) i d). W § 3 aneksu postanowiono, że załącznik do umowy otrzymuje nr 1 i dodaje się załącznik nr 2 w brzmieniu określonym w załączniku do aneksu. Także w załączniku nr 2 wyszczególniono zadania do realizacji i ich koszty.
Z powyższego wynika, iż przeznaczenie dotacji zostało określone w samej umowie i w załącznikach do umowy, oznaczonych jako nr 1 i 2, które zawierają szczegółowe opisy poszczególnych zadań i kwotę dotacji na ich realizację, zgodnie
z wymogami ustawowymi. Jak już wyżej zaznaczono, załączniki wraz z preliminarzem stanowiły integralną część umowy o dotację.
W toku kontroli prawidłowości wykorzystania tej dotacji u dotowanego stwierdzono, że Federacja nie wykonała wszystkich zadań (opiewających na kwotę 48.650,36 zł) oraz że w rozliczeniu części zadań wykonanych wykazała kwoty niższe, niż wskazane na te zadania w preliminarzu (kwota 45.080,96 zł z tytułu niepełnego wykorzystania kwot dotacji na poszczególne zadania). Mimo że środki te podlegały zwrotowi (w sumie 93.731,32 zł), dotowany zwrócił tylko ich część (4.593,00 zł),
a pozostałe wydatkował na zadania nie ujęte w preliminarzu lub rozliczył zadania kwotami wyższymi. Dowodami na tę okoliczność są protokoły kontroli problemowej
i uzupełniającej (w aktach). Obrazują one sposób rozliczenia dotacji: 1) kwotę 89.138,45 zł na zadanie "Realizacja kalendarzy imprez Okręgowych Związków Sportowych i innych stowarzyszeń kultury fizycznej" rozliczono kwotami wyższymi niż założone w załączniku nr 2 do umowy i wydatkowano kwoty dotacji na zadania nie uwzględnione w umowie; 2) kwotę 14.908,89 zł na zadanie "Koszty obsługi zadania" rozliczono kwotami wyższymi niż określone w załączniku nr 2 do umowy i wydatkowano kwoty dotacji na zadania nie uwzględnione w umowie. Daje to w sumie kwotę dotacji wykorzystaną niezgodnie z umową 104.047,21 zł oraz odsetki.
Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.