II GSK 1740/24

II GSK 1740/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Uzasadnienie
Sygn. powiązane
III SA/Łd 839/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-06-14
II GZ 74/24 - Postanowienie NSA z 2024-03-19
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 28a, art. 29 par. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 839/23 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 17 października 2023 r. nr ŁPWIS.NS HŚ.906.7.2023.KK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do obniżenia hałasu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. S. na rzecz Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 839/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyniku rozpoznania skargi K. S. (dalej powoływany także jako skarżący, zobowiązany), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.) uchylił postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi (dalej powoływany jako organ odwoławczy, ŁPWIS) z 17 października 2023 r. roku nr ŁPWIS.NSHŚ.906.7.2023.KK w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 5 lipca 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi (dalej powoływany także jako organ pierwszej instancji, PPIS) nakazał skarżącemu obniżenie hałasu emitowanego przez urządzenia nagłaśniające w dyskotece "D." w Ł. przy ul. [...] do poziomu zgodnego z Polską Normą PN-B-02151/02. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy na podstawie decyzji ŁPWIS z 27 września 2021 r.
W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku, organ pierwszej instancji doręczył zobowiązanemu upomnienie z 2 czerwca 2022 r., wzywające do wykonania obowiązku, z jednoczesnym zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na niewykonanie przez skarżącego obowiązku PPIS 18 lipca 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr PPIS.HK.9022.TW.57.2022.KW, dotyczący wykonania obowiązku obniżenia hałasu emitowanego przez urządzenia nagłaśniające dyskotece "D." w Ł. przy ul. [...] do poziomu zgodnego z Polską Normą PN-B-02151/02. W dniu 18 lipca 2022 r. PPIS w Łodzi wydał także postanowienie o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku zawartego w ww. tytule wykonawczym. Tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem zostały doręczone skarżącemu w dniu 9 sierpnia 2022 r.
Skarżący zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazując, że podmiotem odpowiedzialnym za nagłośnienie i sprzedaż biletów jest firma F. sp. z o.o. oraz jednocześnie wniósł zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny.
Postanowieniem z dnia 6 września 2022 r. PPIS w Łodzi oddalił zarzut w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. ŁPWIS postanowieniem z dnia 21 listopada 2022 r. po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że tytuł wykonawczy został wystawiony na prawidłową osobę. Nie stwierdził więc zasadności zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej. Następnie postanowieniem z 2 grudnia 2022 r. ŁPWIS utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia.
Przeprowadzone w dniu 16 czerwca 2023 r. kolejne pomiary poziomu hałasu przez PPIS w Łodzi w dwóch lokalach mieszkalnych posesji przy ul. [...] w Ł. wykazały przekroczenie dopuszczalnego poziomu natężenia dźwięku dla pory nocnej.
W związku z powyższym, w dniu 28 czerwca 2023 r. PPIS w Łodzi wydał kolejne postanowienie nr 38/2/HK/23 o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym. Postanowieniem z 1 września 2023 r. ŁPWIS utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Kolejnym postanowieniem z dnia 4 września 2023 r. nr 44/10/HK/23, PPIS w Łodzi nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym. Powyższe zostało wykazane pomiarem dokonanym przez organ w dniu 29 sierpnia 2023 r.
W złożonym zażaleniu na powyższe postanowienie, skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji, że dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych, jakoby skarżący miał jakikolwiek wpływ na emitowany hałas. Wskazał, że dyskotekę prowadziła F. sp. z o.o., która w dniu 15 maja 2023 r. zbyła zorganizowaną część przedsiębiorstwa niezbędną do prowadzenia "D." na rzecz P. sp. z o.o.
Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy w postanowieniu z 17 października 2023 r. wskazał, że na podstawie art. 119 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a także jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 123 u.p.e.a. oraz art. 121 § 1 i 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny może nałożyć na zobowiązanego kolejną grzywnę w celu przymuszenia, jeżeli zobowiązany mimo wezwania nie wykonał obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że poziom hałasu nie został przez zobowiązanego obniżony zgodnie z obowiązkiem określonym w tytule wykonawczym, co zostało wykazane podczas pomiaru dokonanego przez PPIS w Łodzi 29 sierpnia 2023 r.
W ocenie ŁPWIS grzywna w celu przymuszenia została nałożona prawidłowo na zobowiązanego, wobec którego toczy się postępowanie egzekucyjne (zarzut błędu co do osoby zobowiązanego został oddalony, a postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne). Z akt sprawy wynika, że postępowanie egzekucyjne przeciwko zobowiązanemu, prowadzone na podstawie tytuł wykonawczego z 18 lipca 2022 r., nie zostało zakończone, w tym nie zostało umorzone ze względu na błąd co do zobowiązanego.
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący i w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze zarzucił naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zdaniem skarżącego, postanowienia organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 107 § 1 k.p.a., co skutkuje ich nieważnością. Przytoczone przepisy wprost wskazują, że nieważnością obarczona jest decyzja (postanowienie), która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W niniejszej sprawie skarżący przestał być stroną postępowania w momencie, gdy dyskoteka została przejęta przez F. sp. z o.o. Tytuł wykonawczy, na podstawie którego wydane zostało postanowienie, był skierowany do właściwego podmiotu w momencie jego wydawania, jednak od tego czasu dyskoteka trafiała do dwóch różnych podmiotów. W momencie wydania rzeczonego postanowienia znajdowała się ona w posiadaniu przez spółkę P. sp. z o.o.
Skarżący wskazał, że pierwotne postępowanie, na podstawie którego wydany został tytuł wykonawczy, toczyło się względem prawidłowo określonego podmiotu, jednakże od momentu zbycia przez skarżącego części przedsiębiorstwa stanowiącego dyskotekę na rzecz spółki F. sp. z o.o. przestał on mieć, jako osoba fizyczna, jakikolwiek wpływ na działalność dyskoteki. Tym bardziej pozbawiony został jakiegokolwiek wpływu na jej działalność po przeniesieniu zorganizowanej części przedsiębiorstwa na P. sp. z o.o. W związku z powyższym nakładanie kar grzywny w postępowaniu przymuszającym na podmiot, który nie może wykonać już zobowiązań wynikających z pierwotnego tytułu wykonawczego, należy uznać za błędne. W niniejszej sprawie organ błędnie przyjął, że skarżący przez cały czas jest właścicielem dyskoteki "D.". Tymczasem w momencie wydawania postanowienia jej właścicielem była P. sp. z o.o. i to ta spółka ewentualnie mogła wykonać obowiązek na podstawie tytułu wykonawczego. W sytuacji, gdy właścicielem dyskoteki została spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, obowiązek ograniczenia hałasu powinien zostać nałożony na spółkę, a wykonać go winny jej organy.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Łodzi uwzględnił skargę zobowiązanego i uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że spór w sprawie dotyczy tego, czy adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest właściwy podmiot. Skarżący podnosi bowiem, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym PPIS.HK.9022.TW.57.2022.KW w wyniku umowy został przeniesiony na inny podmiot – P. sp. z o.o. w Ł. Jednocześnie zwrócił uwagę, że tożsama sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Łodzi, który nieprawomocnym wyrokiem z 17 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 718/23 uchylił wcześniejsze postanowienie ŁPWIS z 1 września 2023 r.
Sąd pierwszej instancji wskazując na zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze, a wcześniej w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji z 4 września 2023 r. oraz dołączone do nich dokumenty stwierdził, że organ rozpatrujący zażalenie nie odniósł się do tych okoliczności, poprzestając na stwierdzeniu, że grzywna nałożona została na zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym, a więc na prawidłową osobę, a zarzuty odnośnie do błędu co do osoby zobowiązanej zostały ostatecznie oddalone. WSA w Łodzi wskazując na treść art. 28a u.p.e.a. przyjął, że w takiej sytuacji obowiązkiem organu rozpoznającego zażalenie, do którego załączone zostały umowy mające świadczyć o przejściu obowiązku na inny podmiot, była ocena tych dokumentów i ustalenie, czy istnieje obowiązek wystawienia przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego. Skoro załączone do zażalenia umowy miały zostać zawarte 15 maja 2023 r. – a więc przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny - co nastąpiło 4 września 2023 r., mogło rzeczywiście dojść do przeniesienia praw do lokalu, w którym zainstalowane są urządzenia emitujące hałas, niespełniający wymaganych norm. Sąd nie przesądził przy tym, że do takiego przeniesienia praw doszło. Ocena, czy skarżący w dalszym ciągu prowadzi dyskotekę i czy ma możliwość wykonania nakazu objętego tytułem wykonawczym przekracza kognicję sądu w tej sprawie. To organ powinien ustalić, czy pomiędzy datą ostatecznego oddalenia zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej, a wydaniem postanowienia o nałożeniu drugiej grzywny w celu przymuszenia zaistniały zdarzenia prawne skutecznie przenoszące obowiązki na inny podmiot. Będzie to wymagało analizy treści załączonych umów, wskazanych w nich załączników, które nie zostały załączone i oceny umocowania osób, które umowy zawierały.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przypadku udokumentowanego przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego (na przykład w wyniku zmiany właściciela rzeczy), postępowanie egzekucyjne "jest kontynuowane", przy czym - co należy podkreślić – "dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy". Wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny jest taką czynnością egzekucyjną (zob. art. 1a pkt 2 i 12 u.p.e.a. oraz por. z art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a.). W art. 28a u.p.e.a. zastrzega się jedynie, że zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych wymaga wystawienia przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowania go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Tym samym organ odwoławczy miał obowiązek zbadania, czy 15 maja 2023 r. doszło do skutecznego przeniesienia obowiązku polegającego na obniżeniu hałasu emitowanego przez urządzenia nagłaśniające w dyskotece przy ul. [...] w Ł. na osobę prawną – P. Sp. z o.o. w Ł. W przypadku skutecznego przejścia tych praw – dotychczasowe czynności egzekucyjne pozostałyby oczywiście w mocy (w tym pierwsza nałożona na skarżącego grzywna w celu przymuszenia z 18 lipca 2022 r.), możliwe byłoby również nałożenie na P. Sp. z o.o. w Ł. grzywny w celu przymuszenia, ale dopiero po wystawieniu na tę spółkę nowego tytułu wykonawczego.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżając je w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza zakres przedmiotowy sprawy i nakazanie organowi dokonania oceny umów zawartych w dnia 15 maja 2023 r. pomiędzy F. sp. z o.o. w Ł. a P. sp. z o.o. w Ł., pod względem prawidłowo określonego adresata grzywny w celu przymuszenia, pomimo tego, iż taka ocena możliwa byłaby w postępowaniu w przedmiocie zarzutu błędu co do zobowiązanego określonego w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a., które to postępowanie zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone, a przedmiotowe umowy cywilnoprawne z dnia 15 maja 2023 r. są kontynuacją przekształceń podmiotowych, które uwzględnione zostały przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ww. postępowaniu w przedmiocie zarzutów; oraz
2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie przez Sąd, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest taki sam jak w sprawie toczącej się przed WSA w Łodzi o sygn. akt III SA/Łd 718/23, a w szczególności, że umowy cywilnoprawne z dnia 15 maja 2023 r. nie znane były wierzycielowi przed wydaniem postanowienia o nałożeniu trzeciej grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy przedmiotowa (trzecia) grzywna w celu przymuszenia została nałożona nie tylko dwa miesiące po tym jak wierzyciel dowiedział się o zawarciu ww. umów cywilnoprawnych, lecz także po zakończeniu ostatecznie postępowania w przedmiocie nałożenia drugiej grzywny w celu przymuszenia, w którym to postępowaniu organy po raz pierwszy oceniły te właśnie umowy pod względem prawidłowego określenia adresata przedmiotowego środka egzekucyjnego; oraz
3. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28a u.p.e.a. w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia polegające na tym, że WSA błędnie nakazał organowi egzekucyjnemu II instancji dokonanie ustaleń: "czy istnieje obowiązek wystawienia przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego" oraz "czy pomiędzy datą ostatecznego oddalenia zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej, a wydaniem postanowienia o nałożeniu kolejnej (trzeciej) grzywny w celu przymuszenia zaistniały zdarzenia prawne skutecznie przenoszące obowiązki na inny podmiot", po dokonaniu analizy treści umów z dnia 15 maja 2023 r., w sytuacji, gdy wierzyciel znał umowy z dnia 15 maja 2023 r., lecz mimo to nie wystawił nowego tytułu wykonawczego na inny podmiot niż Zobowiązany, a decyzja administracyjna, określająca egzekwowany obowiązek, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, oraz
4. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie, że ŁPWIS nie zebrał w całości materiału dowodowego i nie dokonał oceny dowodów przez nieuwzględnienie w swej ocenie umów z dnia 15 maja 2023 r. pod względem możliwości przejścia obowiązku określonego decyzją z dnia 5 lipca 2021 r. na inny podmiot, pomimo tego, że ŁPWIS zgromadził cały materiał dowodowy wystarczający do dokonania oceny faktycznej i prawnej czy spełnione zostały przesłanki do nałożenia grzywny w celu przymuszenia na określony w tytule wykonawczym podmiot, oraz
5. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób naruszenie art. 28a u.p.e.a., miało istotny wpływ na wynik postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w II instancji (jakie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie w przypadku trzeciej już grzywny) oraz poprzez brak konkretnie i jednoznacznie sformułowanych wskazań co do dalszego postępowania drugo-instancyjnego w przedmiocie zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy wierzyciel obowiązku niepieniężnego nie wystawił nowego tytułu wykonawczego na podstawie art. 28a u.p.e.a.
Wskazując na powyższe, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując legalność postanowienia ŁPWIS w Łodzi w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, który sprowadzał się do obniżenia hałasu emitowanego przez urządzenia nagłaśniające w dyskotece "D." w Ł. przy ul. [...] do poziomu zgodnego z Polską Normą PN-B-02151/02, uznał że postanowienie to nie jest zgodne z prawem, co uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że w ocenie sądu pierwszej instancji organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie oceniły przedłożonych przez skarżącego wraz z zażaleniem umów, które mogły przenieść egzekwowany obowiązek na następcę prawnego – P. sp. z o.o. w Ł. W sytuacji skutecznego przejścia tych praw – w świetle art. 28a u.p.e.a. – zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego.
Organ odwoławczy w wywiedzionej skardze kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem ŁPWIS w Łodzi sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice niniejszej sprawy – bowiem kwestie przekształceń podmiotowych były przedmiotem oceny organów inspekcji sanitarnej w odrębnym postępowaniu w przedmiocie zarzutów (zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), błędne ustalenie przez sąd, że stan faktyczny sprawy jest identyczny jak w sprawie III SA/Łd 718/23 (zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), błędnie zastosował art. 28a u.p.e.a. w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), błędnie przyjął, że organy nie dokonały oceny umów z 15 maja 2023 r. (zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej) oraz nie wyjaśnił w jaki sposób naruszenie art. 28a u.p.e.a. miało istotny wpływ na wynik postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia prowadzonego przez organ drugiej instancji i nie wskazał konkretnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania (zarzut z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej).
Przechodząc do tak sformułowanych zarzutów na wstępie należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem art. 141 § 4 p.p.s.a. może być naruszony jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku byłoby pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok wszystkie powyższe elementy zawiera.
Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy, wykładni prawa materialnego dokonanej przez sąd czy też zastosowania (niezastosowania) określonych przepisów do stanu faktycznego sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej stanowi w istocie merytoryczną polemikę ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji odnoszącą się do możliwości stosowania w sprawie art. 28a u.p.e.a., a tego nie można skutecznie kwestionować zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można również zgodzić się z organem, jakoby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazywało jasnych i konkretnych wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy – innym natomiast zagadnieniem jest, czy zalecenia te są prawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa, co jednak o czym była mowa powyższej, nie może być kwestionowane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. – poniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – błędnego ustalenia przez sąd pierwszej instancji takiego samego stanu faktycznego w sprawie jak w sprawie sygn. akt III SA/Łd 718/23. Podkreślić należy, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a zatem nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. Co prawda, na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku znajduje się stwierdzenie, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest taki sam, jak w sprawie III SA/Łd 718/23, jednakże powyższe sformułowanie należy traktować jako skrót myślowy, bowiem z całokształtu uzasadnienia, w tym przedstawionego i przyjętego do wyrokowania stanu faktycznego wynika, że sprawa dotyczy nałożenia na skarżącego trzeciej z kolei grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia 18 lipca 2022 r., podczas gdy sprawa zawisła pod sygn. akt III SA/Łd 718/23 dotyczyła wymierzenia skarżącemu drugiej grzywny.
Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, czego najwyraźniej nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, że granice rozpoznania sprawy nałożenia grzywny w celu przymuszenia wyznaczają przepisy art. 119-126 u.p.e.a. W ramach kontroli sądowej wydanego w tych granicach rozstrzygnięcia weryfikacji nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej czy też kwestie związane z prawidłowością wystawienia tytułu wykonawczego na określony podmiot. Tego rodzaju kwestie nie mogły zostać podniesione przez zobowiązanego w ramach zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego, lecz w drodze zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazuje o tym wprost art. 122 § 3 u.p.e.a, zgodnie z którym zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.
Podkreślić należy, że sprawa egzekucyjna dotycząca pierwotnego obowiązku o charakterze niepieniężnym jest sprawą administracyjną odrębną od sprawy nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Przy czym jest to odrębność zarówno przedmiotu rozpoznania i podstawy prawnej działania, jak również właściwości organów, formy i trybu działania oraz trybów weryfikacji. Zaskarżone do sądu pierwszej instancji postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia konkretyzuje środek egzekucyjny, kreując dodatkowy, wtórny i wykonawczy względem zasadniczego (pierwotnego) obowiązku niepieniężnego obowiązek o charakterze pieniężnym. Obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia ma zatem charakter wtórny i akcesoryjny względem obowiązku niepieniężnego, którego niewykonanie stanowi podstawę do zastosowania powyższego środka egzekucyjnego. Istnieje więc instrumentalny związek między sprawą nałożenia grzywny w celu przymuszenia i sprawą egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, dla którego realizacji grzywna ta stanowi środek egzekucyjny. Jest to jednak związek tylko instrumentalny a obie sprawy pozostają formalnie odrębne. Oznacza to, że istnienia, zasadności i wymagalności poddanego egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym nie można kwestionować za pomocą środków prawnych (na drodze administracyjnej i na drodze postępowania przed sądami administracyjnymi) wnoszonych przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku.
Mając powyższe na uwadze za zasadny należało uznać zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, bowiem sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – kontroli legalności postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - wskazując na niedostrzeżenie przez organ odwoławczy treści art. 28a u.p.e.a. i nierozważenie ewentualnych przekształceń podmiotowych mających miejsce przed wydaniem kolejnego (trzeciego) postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku obniżenia hałasu w dyskotece, na które powoływał się skarżący w złożonym zażaleniu.
Zaznaczyć należy, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, że zobowiązany zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazując, że podmiotem odpowiedzialnym za nagłośnienie i sprzedaż biletów jest firma F. sp. z o.o. Postanowieniem z dnia 6 września 2022 r. PPIS w Łodzi oddalił zarzut w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, zaś ŁPWIS postanowieniem z dnia 21 listopada 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ramach tego postępowania wierzyciel przyjął, że tytuł wykonawczy został wystawiony na prawidłową osobę i nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, bowiem to skarżący jest odpowiedzialny za działalność lokalu. Powyższe rozstrzygnięcie nie było kwestionowane przez skarżącego. Skoro w ramach odrębnego postępowania, w ramach zarzutu na prowadzone postępowanie egzekucyjne, wierzyciel a następnie organ egzekucyjny ostateczne stwierdziły, że zawarta przez skarżącego umowa z F. sp. z o.o. nie miała wpływu na prawidłowość wystawienia tytułu wykonawczego na skarżącego i nie przeniosła obowiązku o charakterze niepieniężnym na inny podmiot to kwestia ta nie mogła być przedmiotem ponownej oceny organów egzekucyjnych w ramach postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania tegoż obowiązku. Jednocześnie zaznaczyć należy, że wskazywana w zażaleniu umowa z 15 maja 2023 r., na podstawie której F. sp. z o.o. zbyła zorganizowaną część przedsiębiorstwa na rzecz P. sp. z o.o. stanowiła kolejny etap przekształceń podmiotowych. Skoro wierzyciel i organ egzekucyjny, w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego przyjęli, że nie nastąpiło przejście obowiązku administracyjnego wynikającego z decyzji z 15 lipca 2021 r. ze skarżącego na F. sp. z o.o. to oczywistym jest, że tenże obowiązek nie mógł być również przeniesiony kolejną umową zawartą pomiędzy F. sp. z o.o. a P. sp. z o.o.
Zasadny okazał się również zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 28a u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Powyższy przepis nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (zob. wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1487/21, wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11, CBOSA). Jednakże należy dostrzec, że adresatem powyższego przepisu nie jest organ egzekucyjny lecz wierzyciel i to od stanowiska wierzyciela i dokonanej przez niego oceny zależy, czy w realiach konkretnego postępowania egzekucyjnego zachodzą przesłanki do zastosowania art. 28a u.p.e.a. i wystawienia na następcę prawnego zobowiązanego nowego tytułu wykonawczego.
W świetle powyższego, zgodzić się należało ze skarżącym kasacyjnie organem, że sąd pierwszej instancji błędnie nakazał organowi egzekucyjnemu, w postępowaniu którego przedmiotem jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, dokonania ustaleń w zakresie ewentualnego zastosowanie art. 28a u.p.e.a., bowiem organ egzekucyjny nie posiada ku temu żadnych kompetencji. To wierzyciel jest zobowiązany do oceny czy nastąpiło przejście obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego i jedynie wierzyciel, w takiej sytuacji może wystawić nowy tytuł wykonawczy i skierować go do organu egzekucyjnego celem zastosowania dalszych środków egzekucyjnych względem następcy prawnego. Organ egzekucyjny nie posiada instrumentów prawnych aby wymóc takie zachowanie na wierzycielu, jak wskazuje bowiem art. 29 § 1 u.p.e.a. jest on zobowiązany do zbadania z urzędu jedynie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Ocena prawna kwestii podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku powinna nastąpić w postępowaniu w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne nie zaś w postępowaniu dotyczącym nałożenia grzywny w celu przymuszenia, dlatego też nałożenie przez sąd pierwszej instancji na organ egzekucyjny obowiązku zweryfikowania, czy w sprawie nie nastąpiło przeniesienie obowiązku administracyjnoprawnego na inny podmiot (ewentualne zastosowanie art. 28a u.p.e.a.) nie znajduje podstawy prawnej.
Konsekwencją powyższym rozważań jest przyjęcie także zasadności zarzutu z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji niezasadnie nakazał organowi egzekucyjnemu badanie skutków prawnych umowy zawartej 15 maja 2023 r. pomiędzy F. sp. z o.o. a P. sp. z o.o. przez pryzmat ewentualnego zastosowania art. 28a u.p.e.a. i przejścia obowiązku określonego decyzją z 5 lipca 2021 r. na inny podmiot, to tenże sąd nie mógł skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu, że nie zebrał w całości niezbędnego materiału dowodowego i nie dokonał jego oceny, w szczególności treści umowy (dokumentu) z 15 maja 2023 r. i nie ustalił, czy istnieje obowiązek wystawienia nowego tytułu wykonawczego przez wierzyciela.
Mając powyższe na uwadze, wobec zasadności części podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wobec zaś uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb przejęcia skargi do rozpoznania na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę skarżącego na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów nie jest ona usprawiedliwiona, co uzasadniało jej oddalenie.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zasądzona kwota stanowi zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu, który nie reprezentował organu przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w kwocie 360 zł.