II GSK 1731/25

II GSK 1731/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1922/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-12-13
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2301
art. 86a , art. 108 ust. 4 pkt 4 lit a, art. 103 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 86a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 572
art. 104
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Nowa Huta skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1922/24 w sprawie ze skargi J.T. i M.S. - wspólników spółki cywilnej A. s.c. w Krakowie J.T., M.S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr GIF-P-L-0740/79/17/AFR/3 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego solidarnie na rzecz J.T. i M.S. - wspólników spółki cywilnej A. s.c. w Krakowie J.T., M.S. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) wyrokiem z 13 grudnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1922/24, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF lub organ odwoławczy) z 26 kwietnia 2024 r. nr GIF-P-L-0740/79/17/AFR/3 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz J.T. i M.S. (dalej: skarżący) solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
10 i 25 maja 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Krakowie (dalej: WIF lub organ I instancji) przeprowadził kontrolę prowadzonej przez J.T. i M.S. apteki ogólnodostępnej o nazwie [...], zlokalizowanej w K. przy ul. [...]. Kontrolę przeprowadzono w związku z uzyskaną od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego informacją, dotyczącą prowadzenia przez przedmiotową placówkę niedozwolonej sprzedaży produktów leczniczych w aptece zlokalizowanej w O. przy ul. [...].
Z dokumentacji pozyskanej w trakcie kontroli wynikało, że kontrolowana apteka zaopatrywała się w produkty lecznicze i/lub pozostały asortyment od aptek prowadzonych przez:
- G. Sp. jawna z siedzibą w K.,
- S. Spółka z o.o., z siedzibą w K.,
- J.T. prowadzącą przedsiębiorstwo [...],
Kontrolowana apteka dokonała zakupu od podmiotów nieposiadających pozwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 9 maja 2016 r. na kwotę 106 769 95 zł netto, a sprzedała produkty lecznicze do innych aptek na podstawie 335 faktur na łączną kwotę 45 853,59 zł brutto.
Strony złożyły pisemne wyjaśnienia odnoszące się do niezgodności stwierdzonych w trakcie kontroli, w tym odniosły się do prowadzenia obrotu z podmiotami nieuprawnionymi. Kierownik apteki zaznaczył, iż zbywanie bądź zakup produktów leczniczych innym aptekom bądź od innych aptek, było motywowane troską o interes pacjenta, należytym sprawowaniem opieki farmaceutycznej, natomiast odesłanie pacjenta do innej apteki celem dokonania zakupu produktów leczniczych stanowiłoby niedozwoloną reklamę.
WIF decyzją z 5 stycznia 2017 r., znak: FAKR-1.8520.3.5.2016, na podstawie art. 108 ust. 4 pkt 4 lit a, art. 103 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 86a ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2301, ze zm., dalej: u.p.f.) oraz art. 104 k.p.a., cofnął zezwolenie z 30 września 2002 r., znak: [...] wydane przez WIF zmienione decyzją z 15 listopada 2011 r., znak: [...] (dalej: zezwolenie na prowadzenie apteki), na prowadzenie apteki ogólnodostępnej typu B o nazwie[...] położonej w K. ul. [...], wydane na rzecz przedsiębiorców J.T. oraz M.S., prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej.
WIF wskazał, że za materialnoprawną przesłanką cofnięcia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej należy uznać art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f., który stanowi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie w sytuacji gdy apteka naruszyła przepis art. 86a, w myśl którego zakazane jest zbywanie produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. Ustawodawca wprowadzając z dniem 8 lutego 2015 r. przepis art. 86a u.p.f. zakazał sprzedaży produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, aptece ogólnodostępnej lub punktowi aptecznemu. Jednocześnie została określona sankcja, jaka grozi podmiotom prowadzącym niedozwoloną sprzedaż. I tak, w okresie od wprowadzenia powyższego przepisu do 11 lipca 2015 r. pozostawiono wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu uznaniowość w kwestii cofnięcia zezwolenia (art. 103 ust. 2 pkt 6 u.p.f.). Okres obowiązywania ww. przepisów, a to od 8 lutego 2015 r. do 11 lipca 2015 r., stanowił swoiste vacatio legis, tj. umożliwił zainteresowanym zapoznanie się z przepisami ustawy, a także dostosowanie działalności gospodarczej do przepisów prawa i ich przestrzeganie, jednocześnie pozostawiając organom inspekcji farmaceutycznej pewną uznaniowość w przypadku naruszenia zakazu określonego art. 86a. Jednak z dniem 12 lipca 2015 r. ustawodawca wprowadził rygorystyczne zmiany w brzmieniu art. 103 u.p.f., których istotą było całkowite wykluczenie nieprawidłowości dotyczących prowadzenia obrotu produktami leczniczymi w aptekach. Mianowicie na mocy art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny został zobligowany do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej punktu aptecznego w przypadku naruszenia przepisu art. 86a u.p.f.
Jak ustalił organ I instancji, apteka ogólnodostępna zlokalizowana w K., przy ul. [...] w okresie od 8 lutego 2015 r. do 11 lipca 2015 r., na podstawie 25 faktur VAT sprzedała za kwotę 2 241,21 zł brutto produkty lecznicze następującym aptekom: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]. Wszystkie te apteki są prowadzone przez innego przedsiębiorcę – G. Sp. j.
Natomiast od 12 lipca 2015 r. do dnia kontroli (10 maja 2016 r.) przedmiotowa apteka dokonała zbycia produktów leczniczych, na podstawie 24 faktur VAT na łączną kwotę 2294,05 zł brutto, następującym aptekom: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]. Także te apteki są prowadzone przez innego przedsiębiorcę, a to G. spółka jawna.
W ocenie WIF w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie ustawowego zakazu sprzedaży produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną innym aptekom ogólnodostępnym, a tym samym po stronie organu zaktualizował się obowiązek cofnięcia zezwolenia. Nie może na to mieć wpływu ani wartość sprzedanych produktów leczniczych, ani też struktury właścicielskiej podmiotów prowadzących apteki, która w przypadku spółek, takich jak spółka jawna może ulegać zmianom, albowiem brak jest w ustawie wyłączenia wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia w przypadku takim, jak w niniejszej sprawie.
GIF decyzją z 26 kwietnia 2024 r. nr GIF-P-L-0740/79/17/AFR/3 uchylił decyzję WIF z 5 stycznia 2017 r., znak: FAKR-1.8520.3.5.2016, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w K. przy ul. [...], a także cofnął zezwolenie na prowadzenie przedmiotowej apteki ogólnodostępnej.
GIF wyjaśnił, że mając na względzie wydaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję z 19 grudnia 2023 r., znak: PORZI.503.4.2019.RR.AFR.9, postanowił zastosować w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wraz z koncesją z 10 września 1993 r., znak: FAKR-9211-K-15-45/93 orzekł o cofnięciu dodatkowo zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Następnie organ II instancji wskazał, że w odwołaniu skarżący zarzucili, że WIF błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. W uzasadnieniu decyzji wskazał bowiem, iż od 12 lipca 2015 r. do dnia kontroli dokonano zbycia na podstawie 24 faktur (strona 4 decyzji), podczas gdy z protokołu kontroli z 28 czerwca 2016 r. wynika, iż zbycia dokonano w oparciu o 20 faktur, w tym produkty inne niż leki OTC i kosmetyki zbyto w oparciu o zaledwie 14 faktur (a zatem o 10 faktur mniej niż ustala organ). Ponadto, również kwota wskazana przez organ jako kwota zbycia produktów leczniczych tj. 2294,05 zł brutto jest niewłaściwa, weryfikacja zbycia produktów leczniczych w ramach faktur wystawionych po 12 lipca 2015 r. wskazuje, iż kwota ta jest mniejsza i wynosi 1932,61 zł, co zważywszy na obroty placówki w stosunku rocznym jest kwotą bagatelną (przy czym na zbyciu apteka nie uzyskiwała zysku przez brak narzutu marży na zbywane po cenach hurtowych produkty).
Po analizie protokołu kontroli z 28 czerwca 2016 r. GIF powyższy zarzut uznał za częściowo uzasadniony, stwierdził jednakże, że pozostaje on bez znaczenia dla wyniku sprawy. Nie wyklucza bowiem faktu, że po 12 lipca 2015 r. apteka zbywała produkty lecznicze innym aptekom ogólnodostępnym. Dokonana przez GIF analiza dowodów w powyższym zakresie wykazała, że od 12 lipca 2015 r. do 10 maja 2016 r. zbycie przez aptekę produktów leczniczych aptekom prowadzonym przez skarżących miało miejsce na podstawie wymienionych przez GIF 20 faktur VAT. Wszystkie z tych posiadają zapis: "Zapłacone gotówką".
Zdaniem GIF, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obligował zatem organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w K. przy ul. [...] na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f., albowiem udowodniony został fakt zbywania przez tę aptekę produktów leczniczych innym aptekom ogólnodostępnym prowadzonym przez spółkę G. sp. j. z siedzibą w K. Tym samym po ustaleniu przez WIF, że apteka ogólnodostępna zbywała produkty lecznicze na rzecz innej apteki ogólnodostępnej, zdaniem organu odwoławczego, WIF był zobligowany do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej placówki ochrony zdrowia w oparciu o obowiązujący w dacie orzekania art. 103 ust. 1 pkt 2 p.f. Bez znaczenia pozostaje podnoszony w odwołaniu fakt, że przedmiotem transakcji był również inny asortyment, albowiem zastosowana w przedmiotowej sprawie sankcja cofnięcia zezwolenia wiąże się ze zbywaniem przez aptekę ogólnodostępną produktów leczniczych innym aptekom ogólnodostępnym, który to fakt nie budzi wątpliwości.
GIF nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 103 ust. 1b u.p.f., albowiem w jego ocenie trudno w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy dopatrzeć się przesłanek znikomej wagi stwierdzonego naruszenia. W okresie od 12 lipca 2015 r. do 10 maja 2016 r. zbyto produkty lecznicze na podstawie 20 faktur VAT. Nie były to zatem transakcje jednostkowe czy przypadkowe, wynikające z niedopatrzenia, czy omyłki. Uzasadnienie odwołania wskazało zaś na intencjonalne działanie strony w tym zakresie (różnie aksjologicznie uzasadniane), wbrew jednoznacznemu zakazowi wynikającemu z obowiązującego art. 86a u.p.f.
Skarżący wnieśli skargę do WSA w Warszawie na opisaną wyżej decyzję GIF.
WSA w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję GIF z 26 kwietnia 2024 r. Uzasadniając wydane w sprawie orzeczenie, Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności na to, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f., w myśl którego wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie, jeżeli apteka naruszyła przepis art. 86a tejże ustawny, który stanowi, że zakazane jest zbywanie produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy niesporne jest, że od 8 lutego 2015 r. do 11 lipca 2015 r., na podstawie 25 faktur VAT, przedmiotowa apteka sprzedała za kwotę 2241,21 zł brutto produkty lecznicze innym aptekom. Natomiast od 12 lipca 2015 r. do dnia kontroli (10 maja 2016 r.) przedmiotowa apteka dokonała zbycia produktów leczniczych, na podstawie 20 faktur VAT, na łączną kwotę 1932,61 zł brutto innym aptekom.
Zdaniem Sądu I instancji organy obu instancji zasadnie stwierdziły zatem w sprawie naruszenie art. 86a u.p.f., który to przepis zakazuje zbywania produktów leczniczych bez rozróżnienia na kategorie dostępności (np. OTC, Rp) czy też wartość transakcji lub dostępność danego produktu na rynku. W świetle przywołanej regulacji zakazane jest zbywanie wszelkich produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu.
Sąd I instancji podkreślił, że po ustaleniu przez WIF, że przedmiotowa apteka zbywała produkty lecznicze innym aptekom ogólnodostępnym, organ I instancji w dacie wydania decyzji I instancji (5 stycznia 2017 r.) był zobligowany do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej placówki ochrony zdrowia w oparciu o obowiązujący w dacie orzekania art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. Jednakże w dacie rozpoznania odwołania od powyższej decyzji zmianie uległ stan prawny sprawy, albowiem wprowadzono art. 103 ust. 1b, w myśl którego w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (stwierdzenia naruszenia przez aptekę przepisu art. 86a) wojewódzki inspektor farmaceutyczny może odstąpić od cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli stwierdzi, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Powyższa regulacja została wprowadzona ustawą z 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1938) i na mocy art. 10 tej nowelizacji ma on zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.
Zdaniem Sądu I instancji ww. przepis ma charakter uznaniowy, a zastosowanie przez ustawodawcę tzw. uznania administracyjnego wymaga, aby organ administracji w uzasadnieniu decyzji przytoczył ustalenia faktyczne sprawy wraz z uzasadnieniem wskazującym, dlaczego uznał, iż stwierdzona waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Niesporne jest bowiem, iż przywołana regulacja ma umożliwić organom Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej uwzględnienie, w uzasadnionych przypadkach, okoliczności sprawy, które powodują, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest niezasadne. Decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego nie podlega kontroli sądowej z punktu celowości jej wydania.
Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, na kanwie brzmienia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., że stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnych (w niniejszej sprawie cofnięcie pozwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego.
Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy nie wskazał w żaden sposób, jakie jest dobro chronione przez sankcję zawartą w art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f., a przede wszystkim jakie dobro jest chronione zakazem zawartym w art. 86a u.p.f. Organ jedynie wskazał lakonicznie, że "w jego ocenie trudno w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy dopatrzeć się przesłanek znikomej wagi stwierdzonego naruszenia. Od 12 lipca 2015 r. do 10 maja 2016 r. zbyto produkty lecznicze na podstawie 20 faktur VAT. Nie były to zatem transakcje jednostkowe czy przypadkowe, wynikające z niedopatrzenia czy omyłki. Uzasadnienie odwołania wskazuje zaś na intencjonalne działanie strony w tym zakresie (różnie aksjologicznie uzasadniane), wbrew jednoznacznemu zakazowi wynikającemu z bezwzględnie obowiązującego art. 86a u.p.f.". W związku z brakiem określenia przez organ dobra chronionego omawianymi przepisami brak było możliwości przeprowadzenia testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego i uznania – jak to uczynił organ w niniejszej sprawie - że intencjonalne działanie skarżących powoduje brak znikomości wagi stwierdzonego naruszenia. Dopiero po wskazaniu, jakie dobro (wartości) są chronione omawianymi przepisami, organ powinien wziąć po uwagę całokształt okoliczności danego przypadku (w tym także tych wskazywanych przez skarżących) i ustalić, czy można uznać, że waga stwierdzonego naruszenia była znikoma czy też nie.
Sąd I instancji podkreślił, że skarżący dokonali próby ustalenia dobra chronionego omawianymi przepisami, wskazując, iż przepisy te miały ograniczyć zjawisko "dystrybucji odwróconej" produktów leczniczych i że ich działania tego dobra nie naruszały. Także do tej argumentacji skarżących powinien się odnieść organ ponownie rozpoznając sprawę. Tym samym Sąd I instancji w analizowanej sprawie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. co do wagi naruszenia art. 86a u.p.f. w kontekście regulacji art. 103 ust. 1b u.p.f.
Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku wniósł GIF. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 1b w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 2 i art. 86a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 686 ze zm., dalej: u.p.f.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w bezzasadnym uznaniu, że:
a) przesłankę "znikomego naruszenia prawa", o której mowa w art. 103 ust. 1b u.p.f., należy interpretować analogicznie, jak na gruncie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji gdy przepis ten znajduje zastosowanie do kar pieniężnych, a nie do art. 103 ust. 1b u.p.f., który przewiduje odstąpienie od sankcji cofnięcia zezwolenia i jest regulacją autonomiczną;
b) dla stwierdzenia ziszczenia się przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", o której mowa w tym przepisie, konieczne jest przeprowadzenie testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr chronionych przez sankcję zawartą w art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. i dóbr chronionych zakazem z art. 86a u.p.f. na tle stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy wskazanie uzasadnionych powodów, dla których organ stwierdził, że nie ma podstaw do odstąpienia od cofnięcia zezwolenia, znajdujących oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, jest wystarczające dla wykazania ziszczenia się/braku ziszczenia się przesłanki znikomej wagi naruszenia art. 86a u.p.f. i niekoniecznie musi opierać się na teście proporcjonalności;
Powyższe błędy w wykładni (punkty a-b) doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 103 ust. 1b u.p.f. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 2 i art. 86a u.p.f. polegającego na uznaniu, że GIF nie wykazał braku ziszczenia się przesłanek odstąpienia od sankcji cofnięcia zezwolenia, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno prowadzić do wniosku, że na gruncie sprawy niniejszej GIF, działając w ramach uznania administracyjnego, wykazał brak przesłanek do odstąpienia od sankcji cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazanemu wyżej wyrokowi GIF zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, polegające na:
a) bezzasadnym uznaniu, że GIF, nie przeprowadzając wywodu w zakresie dóbr prawnie chronionych przepisami art. 103 ust. 1b i art. 86a u.p.f., a także wywodu w zakresie "testu proporcjonalności" nie sprostał wymaganiom prawidłowego skonstruowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wymogom stawianym przez art. 7 k.p.a., podczas gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sformułowane w sposób zupełny, w oparciu o kompletny materiał dowodowy, a podanie powodów, dla których GIF uznał, że odstąpienie jest niezasadne (co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) było wystarczające dla spełnienia wymogów określonych przez art. 7 i 107 § 3 k.p.a.;
b) bezzasadnym zarzuceniu GIF, wbrew treści zaskarżonej decyzji, że nie odniósł się do argumentacji skarżących w kwestii oceny naruszenia art. 86a u.p.f. w kontekście celu wprowadzenia tego przepisu, tj. ograniczenia zjawiska tzw. "odwróconej dystrybucji" produktów leczniczych, podczas gdy zaskarżona decyzja zawiera stosowny wywód w tym zakresie - na s. 13 decyzji;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że GIF nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, koniecznych dla zbadania ziszczenia się przesłanki odstąpienia od sankcji cofnięcia zezwolenia, a to w postaci dóbr prawnych chronionych normami zawartymi w art. 103 ust. 1 pkt 2 i art. 86a u.p.f. oraz bliżej nieokreślonego przez WSA "całokształtu okoliczności danego przypadku (w tym także tych wskazywanych przez skarżących)", podczas gdy GIF prawidłowo ustalił wszystkie okoliczności sprawy, w sposób zupełny zgromadził materiał dowodowy, na podstawie którego oparł swoje twierdzenia w zakresie braku ziszczenia się przesłanki znikomej wagi naruszenia art. 86a u.p.f., co znalazło pełny wyraz w treści zaskarżonej decyzji.
Powyższe uchybienia przepisom prawa procesowego (punkt 1 i 2) miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia i stały się przyczyną dokonania przez WSA wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji.
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego treść nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania Sądu I instancji uwzględniającego skargę, a także poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu I instancji i sformułowanie nieprecyzyjnych, wewnętrznie sprzecznych wytycznych co do dalszego postępowania, co przejawia się w:
a) sformułowaniu nieprawidłowego wywodu w zakresie dobra prawnie chronionego jako ograniczenia zjawiska "dystrybucji odwróconej produktów leczniczych";
b) brak precyzyjnego określenia, jakich okoliczności nie wziął pod uwagę organ.
Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że pociąga za sobą brak możliwości dokonania oceny kasatoryjnej prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji, w tym dokonania oceny kasatoryjnej całokształtu podstaw i motywów, na których Sąd I instancji oparł się formułując rozstrzygnięcie w tym zakresie.
Wskazując na powyższe podstawy, GIF wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, GIF wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję GIF z 26 kwietnia 2024 r., zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Skarżący złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu, a mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego treść nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania Sądu I instancji uwzględniającego skargę, a także poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu I instancji i sformułowanie nieprecyzyjnych, wewnętrznie sprzecznych wytycznych co do dalszego postępowania.
Odpowiadając w punkcie wyjścia na ten zarzut tytułem koniecznych uwag wprowadzających trzeba przede wszystkim podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest także od sugerowanych przez stronę skarżącą wad i deficytów, które można, czy też należałoby kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.
Zupełnie inną kwestią jest natomiast - co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianego zarzutu polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji - siła przekonywania zawartych w nim argumentów.
Brak przekonania skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, czy też skarżącego kasacyjnie, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.
Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało więc uznać za nieusprawiedliwiony.
Pozostałe sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt II. 1a, b oraz 2), koncentrujące się na dokonaniu błędnej oceny ustalanego w sprawie stanu faktycznego i w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji, są nierozerwalnie związane z zarzutami naruszenia prawa materialnego, zawartymi w pkt I. a i b petitum skargi kasacyjnej (błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 1b w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 2 i art. 86a ustawy Prawo farmaceutyczne), co uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Zarzuty te sprowadzają się do wadliwie - w ocenie skarżącego kasacyjnie organu - dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny postępowania przeprowadzonego przez GIF na okoliczność ustalenia wystąpienia w sprawie przesłanki "znikomego naruszenia prawa", przy jednoczesnym dokonaniu przez WSA błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 103 ust. 1b u.p.f.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż w rozpatrywanej sprawie GIF nie odniósł się w wystarczający sposób do kwestii braku zaistnienia w sprawie przesłanki "znikomego naruszenia prawa", umożliwiającej organowi na gruncie art. 103 ust. 1b u.p.f. odstąpienie od sankcji cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki w przypadku stwierdzenia naruszenia przez aptekę przepisu art. 86a u.p.f. Sąd kasacyjny uznał wobec tego za nieuzasadnione zarzuty zawarte w pkt I. a i b oraz II. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż organ w toku dotychczasowego postępowania procedował z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienia podjętych decyzji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., co w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego oznacza przekroczenie owych ram i dowolność podjętego rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z dnia 29 września 1993 r., K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III S.A. 7900/98, Lex nr 47243, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex nr 149543; W. Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54).
Stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli apteka naruszyła przepis art. 86a. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 1b u.p.f., w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wojewódzki inspektor farmaceutyczny może odstąpić od cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli stwierdzi, że waga naruszenia prawa jest znikoma.
W sprawie nie jest sporne, iż podstawą cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie: [...] położonej w K. ul. [...], wydanego na rzecz przedsiębiorców J.T. oraz M.S., był przepis art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. w cytowanym wyżej brzmieniu - obowiązującym od 12 lipca 2015 r. W okresie od wejścia w życie tego przepisu w omawianym brzmieniu do zakończenia czynności kontrolnych w aptece [...] organ inspekcji farmaceutycznej stwierdził zbycie przez aptekę produktów leczniczych na podstawie 20 faktur VAT na łączną kwotę ok. 2 000 zł aptekom: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]. Wszystkie te apteki były prowadzone przez spółkę G. spółka jawna z siedzibą w K..
Z uwagi na powyższe ustalenia, należy przyznać rację WSA że, organ I instancji w dacie wydania decyzji (5 stycznia 2017 r.) był zobligowany do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej placówki ochrony zdrowia w oparciu o obowiązujący w dacie orzekania art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. Jednakże, wobec tego że w dacie rozpoznania odwołania od powyższej decyzji (26 kwietnia 2024 r.) zmianie uległ stan prawny sprawy, albowiem wprowadzono do ustawy Prawo Farmaceutyczne powołany wyżej art. 103 ust. 1b u.p.f., Główny Inspektor Farmaceutyczny miał obowiązek rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem możliwości odstąpienia od cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, przy stwierdzeniu, że waga naruszenia prawa jest znikoma.
Nie ulega przy tym wątpliwości, iż użyty w art. 103 ust. 1b u.p.f. zwrot: "może odstąpić od cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej" świadczy o tym, iż decyzja w przedmiocie odstąpienia od cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ma charakter uznaniowy. Charakter uznaniowy decyzji oznacza, że organ może, ale nie musi odstąpić od cofnięcia zezwolenia, nawet w przypadku spełnienia stosownych przesłanek przez podmiot prowadzący aptekę. Nawet, zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisie organ inspekcji farmaceutycznej nie jest bezwzględnie zobowiązany do odstąpienia od cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną decyzji, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), który to materiał dowodowy powinien być zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ orzekający w granicach uznania powinien więc podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, by załatwić sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) poprzez wydanie decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). Obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ nie zastosował danego przepisu do konkretnych ustaleń faktycznych. Decyzja uznaniowa może być natomiast przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pomija istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonuje jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek cofnięcia zezwolenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o odstąpieniu lub nieodstąpieniu od cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej winny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu kasacyjnego, zasadnie WSA stwierdził, iż kontrolowane postępowanie administracyjne jest obarczone istotnymi uchybieniami w powyższym zakresie. GIF w niewystarczający sposób odniósł się bowiem do istnienia lub braku istnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki znikomego naruszenia prawa. Argumentacja organu w powyższym zakresie sprowadza się do czterozdaniowego uzasadnienia, o treści: "Trudno w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy dopatrzeć się przesłanek znikomej wagi stwierdzonego naruszenia. Od dnia 12 lipca 2015 r. do dnia 10 maja 2016 r. zbyto produkty lecznicze na podstawie 20 faktur VAT. Nie były to zatem transakcje jednostkowe czy przypadkowe, wynikające z niedopatrzenia czy omyłki. Uzasadnienie odwołania wskazuje zaś na intencjonalne działanie skarżących w tym zakresie (różnie aksjologicznie uzasadniane), wbrew jednoznacznemu zakazowi wynikającemu z bezwzględnie obowiązującego art. 86a u.p.f."
W sytuacji, w której ustawodawca dał organowi możliwość odstąpienia od cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki, przyjmując, iż w niektórych przypadkach sankcja tak daleko idąca, jak likwidacja punktu prowadzonej działalności i miejsc pracy, może być niezasadna i zbyt surowa, organ winien wnikliwie rozważyć wszelkie okoliczności odnoszące się do danej sprawy i w sposób przekonywujący wyjaśnić, dlaczego uznał, iż przesłanka "znikomego naruszenia prawa" w tym konkretnym przypadku nie zaistniała.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż wydając rozstrzygnięcie GIF całkowicie pominął, cel jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu przepisu art. 103 ust. 1b do ustawy Prawo farmaceutyczne (art. 2 pkt 13 lit. a w zw. z art. 10 ustawy z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2023 r. poz. 1938). W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że propozycja dodania ust. 1b do art. 103 u.p.f. ma związek z umożliwieniem organom Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej odstąpienia od obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli w aptece naruszono przepis art. 86a u.p.f. Warunkiem odstąpienia od cofnięcia zezwolenia jest stwierdzona przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej znikoma waga naruszenia prawa. Przepis ma zatem na celu umożliwić organom Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej uwzględnienie, w uzasadnionych przypadkach, okoliczności sprawy, które powodują, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest niezasadne.
Wobec braku ustawowych kryteriów, którymi organ winien się kierować przy ustalaniu istnienia bądź nieistnienia przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" zasadnie WSA odwołał się przy tym do publikacji naukowych i orzecznictwa, jakie ukształtowało się na gruncie stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, iż stwierdzenie znikomej wagi naruszenia prawa jest jedną z przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie organ, Sąd wojewódzki nie uznał, iż przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, ale wskazał jedynie na możliwość pomocniczego zastosowania rozważań zawartych w orzecznictwie, odnoszącym się do rozumienia pojęcia "znikomego naruszenia prawa", jakie ukształtowało się na gruncie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Konieczność wyważenia hierarchii dóbr chronionych przez sankcję zawartą w art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. i dóbr chronionych zakazem z art. 86a u.p.f. na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy jest zaleceniem jak najbardziej uzasadnionym.
GIF nie uwzględnił bowiem również, iż obligatoryjne cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w związku z naruszeniem zakazu wynikającego z art. 86a u.p.f., tj. zbywania produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną innej aptece ogólnodostępnej, zostało wprowadzone z uwagi na konieczność rozwiązania problemu niekontrolowanego wywozu produktów leczniczych, wyrobów medycznych oraz środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego z terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz wprowadzenia skutecznego nadzoru organów państwowych nad procesem dystrybucji produktów leczniczych, który w chwili wprowadzania zmiany osiągnął nieakceptowany społecznie poziom patologii i uniemożliwił zapewnienie stałego dostępu do ważnych produktów leczniczych, których brak mógł spowodować trwałe i niekorzystne następstwa zdrowotne. W założeniu, projektowane regulacje miały przyczynić się do ograniczenia zjawiska tzw. "dystrybucji odwróconej" produktów leczniczych oraz wywozu produktów leczniczych wyłącznie do ilości, których wywóz z terytorium Rzeczpospolitej Polskiej nie zagraża bezpieczeństwu zdrowia polskich pacjentów (uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2015 r., poz. 788). W kontekście powyższego organ w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych przez skarżących w odwołaniu okoliczności, iż incydentalna sprzedaż produktów farmaceutycznych do innych aptek prowadzonych przez skarżących w formie spółki jawnej, miała na celu zapewnienie pacjentom tych aptek dostępności do brakującego asortymentu leków. Tego rodzaju sprzedaż nie wywołała zdaniem skarżących negatywnych skutków w obszarze dóbr prawnie chronionych bowiem nie doprowadziła do "odwróconego łańcucha dystrybucji leków" i wywozu produktów leczniczych poza granice kraju lecz wpłynęła na dostarczenie niezbędnych leków bezpośrednio do pacjentów. Skarżący podkreślali również, iż na zbyciu leków do innych aptek prowadzonych przez G. Sp. jawna, kontrolowana apteka nie uzyskiwała zysku przez brak narzutu marży na zbywane po cenach hurtowych produkty. GIF tymczasem, poza stwierdzeniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż transakcje przeprowadzone przez skarżących na podstawie 20 faktur nie miały charakteru jednostkowego czy przypadkowego, nie porównał liczby zakwestionowanych transakcji do ogólnej liczby transakcji przeprowadzonych przez aptekę w kontrolowanym okresie od 12 lipca 2015 r. do 10 maja 2016 r. ani też nie określił dokładnej wartości tych transakcji i nie zestawił tej kwoty z ogólną wartością asortymentu zbywanego przez aptekę w podanym wyżej okresie. Nieprzeprowadzenie takiego porównania powoduje, iż stanowisko organu o braku incydentalnego charakteru sprzedaży produktów leczniczych przez kontrolowaną aptekę do innych aptek, uznać należy za nieuzasadnione.
Zasadnie wobec tego Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy uzasadniając brak zaistnienia przesłanki "znikomego naruszenia prawa" nie wskazał w żaden sposób, jakie jest dobro chronione przez sankcję zawartą w art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f., a przede wszystkim jakie dobro jest chronione zakazem zawartym w art. 86a u.p.f., jak również nie odniósł się do argumentacji podnoszonej przez stronę w odwołaniu, iż działania skarżących tego dobra nie naruszały.
Mając zatem na uwadze, że żaden z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie był zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie pełnomocnika skarżących, który reprezentował skarżących przed sądem pierwszej instancji, za udział w rozprawie przed NSA oraz sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).